臺灣臺北地方法院民事裁定 102年度重訴字第914號原 告 交通○○○區○道○○○路局法定代理人 陳彥伯訴訟代理人 陳匯斌
孔繁琦律師黃豐玢律師林宏都律師莊國明律師侯雪芬律師柳慧謙律師被 告 遠通電收股份有限公司法定代理人 張永昌訴訟代理人 蔡其智
李家慶律師梅芳琪律師上列當事人間請求給付違約金事件，本院裁定如下：
主 文本件移送臺北高等行政法院。
理 由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，民事訴訟法第31條之2 第
2 項定有明文。訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否私法上爭執為斷。又行政程序法第135 條規定：公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。此即行政契約締結，而行政契約與私法契約之劃分，原則上應以契約標的，繼之以契約目的為判斷標準，該標準即應探求契約發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，則依下列標準為綜合判斷：⑴契約之一方為行政機關；⑵契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或高權的事實行為之義務；⑶執行法規規定原本應作成行政處分，而以契約代替；⑷涉及人民公法上權利義務關係；⑸約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定（最高法院95年度台抗字第341 號裁定意旨參照) 。
二、原告起訴主張：兩造於民國96年8 月22日簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案契約（下稱系爭契約），由被告負責高速公路電子收費系統之建置、營運、維護、操作及行銷服務，再依兩造議定之委辦服務費用及支付方式，於被告將電子收費通行費收入繳交予伊後，由伊支付委辦服務費用予被告，俟系爭契約期滿時，被告移轉高速公路電子收費系統營運權及與營運有關之必要設備所有權予伊。系爭契約約定被告應分兩階段完成計次及計程階段電子收費系統之建置及營運，惟於101 年6 月間，因被告計程建置進度未達「計程建置計畫書（V7 .0 版）」規定，而有大幅落後情事，經伊認定係屬缺失，伊遂於101 年7 月5 日通知被告並給予缺失改善期至101 年9 月21日，惟期限屆至，被告仍未依系爭契約之附件一「議約確定條款」第195 條第15項之約定完成「車道系統的基礎建設」，伊認定構成契約約定之違約情事，即於101 年10月3 日函通知被告違約、違約改善程度，並限於101 年12月21日前完成改善及屆時未完成改善將自101 年10月3 日起按日處以新臺幣（下同）50萬元之懲罰性違約金，嗣經協調委員會決議「經綜合考量遠通電收公司所提展延工期之事由，本委員會建議雙方將建置營運契約附件一議約確定條款第195 條第15項『完成車道系統的基礎建設』之時程展延4 個月，即展延工期至102 年1 月21日。惟若如遠通電收公司未能於102 年6 月30日完成建置營運契約附件一議約確定條款第195 條第15項『完成車道系統的基礎建設』之工作，則前項展延4 個月工期之建議溯及失其效力。」。被告於102 年3 月18日聲明同意該會議決議，伊於102 年4 月10日函亦聲明同意該會議決議，同時通知被告將前述101 年10月3 日函違約通知及改善期限同步展延4個月，經展延後，違約通知日為102 年2 月3 日、違約改善期限為102 年4 月21日、屆期改善完成應達之標準為完成議約確定條款第195 條第15項至第20項之工作，如被告屆期未提出相關文件證明完成改善，則伊回溯自102 年2 月3 日起每日處50萬元懲罰性違約金，至被告完成計程階段全系統功能自主查核驗證之日止，若被告於102 年4 月21日（含）前提出相關文件，證明屆期完成改善並經伊認定已達改善後之標準者，則不予開罰。且如被告未能於102 年6 月30日完成議約確定條款第195 條第15項『車道系統的基礎建設』，則前項展延4 個月工期溯及失效，屆期伊將回溯自101 年10月
3 日起追償懲罰性違約金。被告就上開通知表示不服，再將協調委員會於102 年7 月1 日做成決議，建議伊「㈠依遠通電收公司履行契約之相關事實，經展延時程4 個月後，據以認定其是否構成『施工進度嚴重落後』之違約情事。㈡依原訂『計程建置預定進度百分比』，經展延時程4 個月後，據以檢核101 年10月3 日高工局為違約通知時，遠通電收公司之施工進度落後情形，判斷其是否構成『施工進度嚴重落後』之違約情事」，伊已聲明不接受上開決議。因被告未能於
102 年4 月21日（含）前完成議約確定條款第195 條第20項工作，遲至102 年11月14日始完成，依系爭契約第22.3.2條第2 款規定，伊得向被告請求自102 年2 月3 日起（至遲係自102 年4 月10日起算）至第20項工作實際完成日即102 年11月14日止，按每日50萬元計算之懲罰性違約金共計1 億4,
250 萬元等語。
三、經查：㈠系爭契約「共同聲明」記載：「就有關雙方於民國（下同）
93年4 月27日所簽訂之『高速公路電子收費系統建置及營運契約』（下稱舊契約），雙方共同聲明如下：甲方（即原告）依據最高行政法院95年8 月3 日95年度判字第1239號判決意旨，辦理徵求『民間參與高速公路電子收費系統建置及營運』案重為第2 階段甄審作業並與乙方（即被告）完成議約，雙方於96年8 月22日簽訂『高速公路電子收費系統建置及營運契約（下稱新契約）。」（本院卷一第10頁反面），系爭契約前言亦記載：「…雙方同意依『促建民間參與公共建設法』及相關主管機關訂定之規定，由乙方先行籌措資金，負責高速公路電子收費系統之建置、營運、維護、操作及行銷服務，再依雙方議定之委辦服務費用及支付方式，於乙方將電子收費通行費收入繳交甲方後，再由甲方支付委辦服務費用予乙方…」等語（本院卷一第10頁反面、第11頁反面），足見系爭契約為原告辦理徵求「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案，重為辦理第2 階段甄審作業並完成議約後與被告所簽訂之契約，且被告依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）規定有先行籌措資金負責高速公路電子收費系統建置行銷服務等，嗣由原告支付委辦服務費予被告。關於系爭契約之法律性質究為私法契約抑或行政契約，揆諸首開說明，應依契約標的、內容判斷之。至系爭契約第
24 .3 條雖約定雙方因系爭契約涉訟時以本法院為第一審管轄法院，有系爭契約可參（本院卷一第40頁），然該等約款並不拘束本院，依首揭說明，本院仍須依客觀標準判斷系爭協議為公法或私法契約，如經判斷為公法契約，普通法院不因當事人之約定而取得審判權。
㈡依系爭契約第四章工作範圍約定：4.1 原告工作範圍為通行
費費率標準訂定及本於權責檢討修訂相關法令、制定配套措施推廣使用電子收費及抑制電子收費違規逃欠費，協助協調監理單位提供逃欠費車籍資料查詢之管道等。4.2 被告工作範圍為電子收費系統建置、維護及營運，包括電子收費系統規劃、設計、發展、施作與測試，營運帳務處理及維護，電子收費車道所有車輛通行費收取、帳務處理，電子收費車道逃欠費追補及移送收費違規佐證資料，及其他為營運電子收費系統所必要之工作等，有系爭契約可稽（本院卷一第14頁及反面）。而有關系爭契約主要標的即高速公路通行費之徵收，其法源依據為公路法第24條第3 項及其授權制定之公路通行費徵收管理辦法，故徵收之高速公路通行費具規費屬性，則主管機關因通行費之徵收，與用路人發生公法上權利義務關係，本屬典型公權力行為，原則上唯有國家以公權力主體之資格始得行使徵收高速公路通行費之權限，屬於國家保留事項，不得以從事私經濟行為之方式為之，在無國家特許權賦予下自行投資經營。故原告基於促參法第3 條第1 項第
1 款、施行細則第2 條及公路通行費徵收管理辦法第17條之授權，將高速公路電子收費系統特許由被告以BOT 方式委由被告出資籌建並經營，被告因系爭契約之簽訂，而取得代辦高速公路電子收費行使公權力獨占經營之地位，且原告須動用公權力協助完成被告追繳逃欠費之任務（如第七章收入管理與費用負擔，7.2.電子收費逃欠費收入及管理等，本院卷第17頁反面），高速公路通行費徵收業務並不因委由被告辦理，而變更原通行費之公法屬性。衡以系爭契約約定被告建置營運電子收費系統，原告支付委辨服務費，且被告自簽約日起，對於建置營運事項，依第九章建置、第十章監督與工程控管、第十一章營運等約定，須先提出計畫書、品質管理計畫書、營運計畫書等，提送原告同意、備查等始得開始建置，而接受原告管理監督（本院卷一第21頁至第30頁），第十六章復約定營運間屆滿時，被告將必要資產移轉予原告（本院卷一第29頁反面），明顯可見公權力之介入，俱見系爭契約性質上屬行政程序法第135 條之行政契約至明。
㈢至促參法第12條第1 項規定：「主辦機關與民間機構之權利
義務，除本法另有規定外，依投資契約之約定；契約無約定者，適用民事法相關之規定。」，其立法理由雖謂：「本條明定投資契約屬民事契約之性質，與其訂定之原則及履行之方法。」。惟89年促參法施行時，行政程序法尚未施行（90年1 月1 日施行），行政契約係由解釋、實務及學理形成，並未有明文，無從準用，是以促參法規定適用民事相關規定，係當時法制下不得不然之結果。況投資契約準用民事法相關規定，並不當然即應判斷為私法契約，此觀之行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」即明。本件高速公路電子收費系統招商、興建、營運、迄營運期間屆滿由民間將建設移轉予政府前，政府均有高度參與與監督，要與一般依政府採購法所成立私法契約不同，且系爭契約中有關通行費之徵收、欠費追繳、工作範圍、營運規範等，均明顯偏向行政機關。因認系爭契約有強烈公權力與特許之內容，而為公法關係。
五、綜上所述，原告請求被告給付違約金係本於系爭契約而主張，因系爭契約為行政契約，故本件兩造間所生之爭議，要屬因公法上契約發生之給付，為公法上之爭議，且因法律就此等事件之審判權歸屬，並無特別規定由普通法院審判之情形，揆諸首開說明，自應循行政訴訟程序解決，普通法院無受理訴訟之權限，原告向無審判權之本院起訴，顯有違誤。又因被告所在地在臺北市，而本件訴訟標的金額非40萬元以下，且無其他行政訴訟法第229 條第2 項所定應適用簡易程序之情形，依行政訴訟法第13條第1 項後段規定，自應由臺北高等行政法院管轄，爰依民事訴訟法第31條之2 第2 項規定，依職權將本件移送至有審判及管轄權限之臺北高等行政法院。
六、依民事訴訟法第31條之2 第2 項規定，裁定如主文。中 華 民 國 104 年 3 月 30 日
民事第三庭 法 官 林芳華以上正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000 元。
中 華 民 國 104 年 3 月 30 日
書記官 馮莉雅