臺灣臺北地方法院民事判決 104年度簡上字第60號上 訴 人 劉國有訴訟代理人 江榮祥律師被 上訴人 財政部國有財產署法定代理人 莊翠雲訴訟代理人 黃偉政複 代理人 王寶輝律師複 代理人 陳明隆律師上列當事人間請求讓受國有土地事件，上訴人對於中華民國103年12月26日本院臺北簡易庭103 年度北簡字第9740號第一審判決不服，提起上訴，本院於民國104 年6 月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分按簡易程序第二審為訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第436條之1第3項準用第446條第1項但書、同法第255條第1項第2款規定甚明。查，上訴人於原審起訴之先位聲明為：「被上訴人應將臺北市○○區○○段0○段000○0地號土地（分割自296之1地號土地，下稱系爭土地）按第一次公告現值每平方公尺新臺幣（下同）1,503元讓售予上訴人」（見原審卷第3、45頁），嗣經本院函詢臺北市政府地政局，得知系爭土地第一次公告地價為每平方公尺1,231元（見本院卷第43頁），上訴人乃於本院審理中具狀變更先位聲明為：「被上訴人應將系爭土地按第一次公告現值每平方公尺1,231元讓售予上訴人」（見本院卷第76至77頁），並據以變更上訴聲明關於先位聲明第2項部分，經核上訴人前開訴之聲明及上訴聲明變更均係請求被上訴人按第一次公告現值計價讓售系爭土地，符合請求基礎事實同一之要件，應予准許。
貳、實體部分
一、上訴人起訴主張：上訴人所有附表編號1 所示之建物（下稱系爭建物）於民國34年1 月15日建築完成，坐落於附表編號
2 所示之土地及系爭土地，且由上訴人及上訴人之父自34年
1 月間某日起居住使用迄今，後上訴人向財政部國有財產局臺灣北區辦事處（下稱北區辦事處）申請讓售附表編號2 所示之土地，經該處准許讓售，並於96年8 月8 日因上訴人繳清價款而核發產權移轉證明書。又系爭建物同時占有毗鄰之系爭土地，且系爭土地非國有宿舍、眷舍土地範圍，被上訴人自有承諾讓售系爭土地之義務，無契約自由原則之適用，詎上訴人先後向北區辦事處、財政部國有財產署北區分署（下稱北區分署）申請讓售，北區辦事處、北區分署竟分別於
101 年2 月9 日、103 年8 月4 日以系爭土地屬國有眷舍土地函覆註銷申購，侵害上訴人之適足住房權，爰先位依國有財產法第52條之2 （下稱系爭規定）、審查系爭規定讓售案件補充規定第1 點第13小點，請求上訴人按第一次公告土地現值計價，一併讓售系爭土地。如認被上訴人無承諾讓售之義務，則備位請求確認上訴人就被上訴人所管理之系爭土地有申購權存在等語。
二、被上訴人則以：系爭規定固規定直接使用人得申請讓售非公用財產類之不動產，惟國有土地之出售屬私經濟行為，管理機關仍有審酌及決定是否讓售之權限，是被上訴人於法律上無讓售系爭土地所有權之義務，上訴人並未取得發生實體法上法律效果之權利，則上訴人先位請求欠缺權利保護要件，備位請求亦無即受確認判決之法律上利益。況系爭建物僅坐落在附表編號2 所示之土地，未坐落在系爭土地，且系爭土地原作為國有宿舍使用，故上訴人請求被上訴人一併讓售系爭土地，亦不足取等語資為抗辯。
三、原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，其先位聲明為：㈠、原判決廢棄；㈡、被上訴人應將系爭土地按第一次公告現值每平方公尺1,231 元讓售予上訴人。備位聲明為：㈠、原判決廢棄；㈡、確認上訴人就被上訴人所管理之系爭土地即位屬臺北市○○區○○街○○號及20之1 號國有宿舍圍牆外部分有申購權存在。被上訴人先、備位答辯聲明則均為：上訴駁回。
四、兩造不爭執事實
㈠、系爭建物坐落於附表編號2 所示之土地，於34年1 月15日建築完成，並由上訴人及其父自34年1 月間某日起居住使用迄今。
㈡、上訴人前向北區辦事處申請讓售附表編號2 所示之土地，經該處准許讓售，且經上訴人繳清價款後，由該處於96年8 月
8 日核發產權移轉證明書（見原審卷第22頁）。
㈡、上訴人前向北區辦事處申請讓售系爭土地，經該處於101 年
2 月9 日函覆註銷申購；嗣上訴人復向北區分署申購系爭土地，亦經該分署於103 年8 月4 日函覆註銷申購（見原審卷第24至25頁反面）。
五、兩造之爭點及論述：本件上訴人主張其於35年12月31日以前即已居住使用系爭建物迄今，因系爭建物坐落於系爭土地，且系爭土地非公用財產類之不動產，故先位請求被上訴人按第一次公告土地現值計價讓售系爭土地；如認被上訴人無讓售之義務，則備位請求確認上訴人就被上訴人所管理之系爭土地有申購權存在等情，為被上訴人所否認，並以前詞置辯，是本件主要爭點厥為：㈠、本件為公法事件或私法事件；㈡、上訴人得否請求被上訴人讓售系爭土地；㈢、上訴人訴請確認其就系爭土地有申購權存在，是否有據。茲就上開爭點析述如后：
㈠、本件為公法事件或私法事件：按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第466 號解釋參照）。又非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於
104 年1 月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價，系爭規定規定甚明。關於上開規定之性質究屬公法事件或私法事件，將影響本院對於上訴人先、備位聲明之判斷，自有先予釐清之必要。查：
⒈參諸系爭規定於92年2 月6 日修正之立法過程，可知該條之
立法意旨係針對甚多世代居住在經登記為國有土地上之民眾，其居住時間雖然久遠，且該等土地本即為使用人祖產或由其向原地主受讓而來，但於光復後政府辦理土地總登記時，因早年資訊不發達，且民智未開，許多居住在該土地上民眾並未辦理登記，以致土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等民眾之問題，遂增訂本條，以解決民眾長期所受之困擾（見立法院第5 屆第2 會期第17次會議議案關係文書，本院卷第131 至132 頁反面），足見上開規定具有實踐土地正義及解決早期土地糾紛之公共利益。
⒉再者，由救濟之實效性而論，由行政法院審理未進入締約階
段之前階段案件，亦較能使當事人獲得實質救濟，而符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。蓋如由普通法院審理該等案件，因系爭規定未涉及人民基本生活需求或危及生命、身體、健康，非屬強制締約之規定，故申請人之讓售申請僅屬「要約」之意思表示，而非「承諾」，基於私法上契約自由原則，財政部國有財產局或所屬分支機構無與申請人締約之義務，則財政部國有財產局或所屬分支機構不同意與申請人訂約，申請人無任何民事上請求權，申請人提起民事訴訟將一律遭法院實體駁回，其結果與不賦予當事人任何救濟機會無異（參見司法院釋字第695 號解釋羅昌發大法官協同意見書）。
⒊是以，關於人民向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓
售，經主管機關依相關法規或行使裁量權之結果，認為不符合該當要件而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，申請人如有不服，自得提起行政爭訟；至於申請人經主管機關認定合於法定要件，由主管機關與申請人訂立私法上之買賣契約，因此等契約為國家採取之私經濟行政行為，未涉及公權力之行使，雙方就該私法上法律關係如有爭議，即應由普通法院審理（參考司法院釋字第540 號解釋理由書、釋字第695 號解釋理由書）。易言之，係採取德國學說之「雙階理論」，關於前階段主管機關對於申請讓售不動產所為之准駁決定，係就公法上具體事件所為直接對外發生規制效果之公權力措施，為行政處分，該階段所涉事件屬公法事件，而經主管機關核准後，後階段人民與主管機關所訂立之買賣契約，則屬私法事件。
⒋本件上訴人先位請求被上訴人按系爭土地第一次公告現值計
價讓售系爭土地，備位請求確認其就系爭土地有申購權存在，經本院詢問上訴人本件訴訟為公法事件或私法事件、上訴人為何不就被上訴人所為行政處分對被上訴人提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或確認訴訟，上訴人則表示本件為私法事件，其係就私法關係有所爭執，有本院民事庭通知、民事補充上訴理由狀各1 份在卷可考（見本院卷第16至17、29至29頁反面），顯見上訴人並非針對前階段被上訴人所為駁回其申請讓售之決定表示不服，而係就後階段私法上買賣契約有所請求，故應認上訴人所為前開先、備位聲明均屬私法事件，揆諸上開說明，本事件自應由本院審理。
㈡、上訴人得否請求被上訴人讓售系爭土地：次按，審查系爭規定讓售案件補充規定第1 點第13小點就讓售範圍之認定載明：「申購人之建物跨占毗鄰未申購之國有土地時，執行機關得考量國有土地之使用效益等因素，自行衡酌是否通知申購人一併申購」。上訴人先位主張系爭建物於35年12月31日以前即已建築完成，並坐落於系爭土地，符合系爭規定之要件，被上訴人有按第一次公告現值計價讓售系爭土地之義務，否則即係侵害其適足住房權等情，為被上訴人所否認，是本件應先審究被上訴人有無與上訴人締結買賣契約之義務；如無，次則審究是否侵害上訴人之適足住房權。經查：
⒈系爭規定固載明符合資格者得向財政部國有財產局或所屬分
支機構申請讓售，惟申請人尚須經該管機關核准，始得購買國有之非公用財產類不動產。本件上訴人前分別向北區辦事處、北區分署申請讓售系爭土地，經該等機關分別於101 年
2 月9 日、103 年8 月4 日函覆註銷申購，有北區辦事處
101 年2 月9 日台財產北處字第10140001631 號函、北區分署103 年8 月4 日台財產北處字第10340013380 號函各1 份附卷足憑（見原審卷第24至25頁反面），上訴人既未對前開對外產生規制效果之行政處分依法提起訴願或向臺北高等行政法院提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，則北區辦事處、北區分署所為前開行政處分具有構成要件效力，本院自應予以尊重，而受前開行政處分規範內容之拘束。是上訴人未經主管機關核准申購，逕向本院請求被上訴人按第一次公告現值計價讓售系爭土地，與系爭規定不合，要屬無據。又審查系爭規定讓售案件補充規定第1 點第13小點係規定執行機關得考量相關因素後，決定是否通知申購人一併申購毗鄰之國有土地，申購人不因此取得請求與主管機關締結買賣契約之權利，故上訴人以此規定請求被上訴人讓售系爭土地，亦無理由。
⒉另關於上訴人主張本院若認被上訴人無與上訴人就系爭土地
締結買賣契約之義務，將侵害其適足住房權乙節。我國立法院於98年3 月31日經立法院第7 屆第3 會期第6 次會議審議通過〈公民與政治權利國際公約（International Covenant
on Civil and Political Rights ，簡稱ICCPR 〉及〈經濟社會文化權利國際公約（International Covenant onEconomic , Social and Cultural Rights , 簡稱ICESCR）〉，並於98年4 月22日制定公布〈公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法〉，於同年12月10日施行。該施行法第2 條、第3 條分別規定，兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力；適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。本件被上訴人未與上訴人就系爭土地締結買賣契約有無違反國際人權公約，即應依兩公約之規定及經濟社會文化權利委員會（Committee on Economic , Social andCultural Rights ）作成之一般性意見（General Comment）而定。
⑴細繹ICESCR第11條第1 項明載：「本公約締約國確認人人有
權享受其本人及家屬所需之適當生活程度（right ofeveryone to an adequate standard of living），包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」經濟社會文化委員會第4 號一般性意見（General Comment No .4 ）第1 、7 段更分別揭示：「按照《公約》第11條第1 項…，適當的住房之人權由來於相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會及文化權利是至關重要的」、「委員會認為，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應該把它視為安全、和平和尊嚴地居住某處的權利…」，足見任何人均享有適足居住權，得在某處安全、和平且尊嚴地居住，且此屬最基本之經濟、社會及文化權利。
⑵又參諸經濟社會文化委員會第7 號一般性意見（General
Comment No . 7）第16段明白表示：「驅逐（Evictions ）不應使人變得無家可歸，或易受其他人權的侵犯。如果受影響的人無法自給，締約國必需採取一切適當的措施，用盡他所有的資源酌情提供新的住房、新的住區或新的有生產能力的土地」，國際人權專家於102 年3 月1 日針對我國國際人權公約初次國家報告作成之結論性意見（ConcludingObservations and Recommendations）第49段亦指出：「專家建議在未提供符合經濟社會文化委員會第4 號、第7 號一般性意見之替代住宅前，強制拆遷（forced evictions）必須停止，以確保居民不會無家可歸」，足認政府在強制拆遷人民住宅前，必須確保人民已有其他居住房屋或土地，不致無家可歸，否則不得強制拆遷。
⑶查，我國早於89年1 月12日即已制定系爭規定，使非公用財
產類不動產之直接使用人於符合一定條件時，得向主管機關申請讓售國有土地，嗣於92年2 月6 日更修正公布系爭規定，延長申請讓售國有土地之期限，上訴人並已依系爭規定向北區辦事處申請讓售系爭建物所坐落之附表編號2 所示土地，且經該處核准讓售各節，為兩造所不爭執，足見我國已採取適當步驟確保「人民適足住房權（right to an adequatestandard of living）」之實現，符合ICESCR第11條第1 項之規定。又本件係上訴人請求被上訴人讓售系爭土地，並非國家請求上訴人拆除或遷讓系爭建物，致上訴人無家可歸之情形，故上訴人主張被上訴人不予讓售系爭土地將侵害其適足住房權云云，尚難憑取。
⒊基上，上訴人既未對北區辦事處、北區分署所為駁回其申請
之行政處分表示不服，該等行政處分即具有構成要件效力，上訴人先位依系爭規定或審查系爭規定讓售案件補充規定第
1 點第13小點請求被上訴人讓售系爭土地，自與上開規定不符，要難准許。又因上訴人已取得附表編號2 所示土地之所有權，本件復非被上訴人向上訴人請求拆除或遷離系爭建物，故被上訴人未讓售系爭土地亦不致侵害上訴人之適足住房權。
㈢、上訴人訴請確認其就系爭土地有申購權存在，是否有據：按所謂「權利保護必要」，又稱「權利保護利益」或「訴之利益」，指原告就其訴訟有受法院判決之法律上利益，即利用民事訴訟制度以保護其權利之正當利益與必要性。於確認之訴下，權利保護必要之概念即指「確認利益」。次按，確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247 條第1 項前段規定甚明。而所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益（最高法院52年台上字第1240號判例參照）。查，上訴人備位請求確認其就系爭土地有申購權存在之主要目的係與被上訴人就系爭土地締結買賣契約，惟參諸系爭規定，縱使上訴人符合系爭規定所定資格、要件，亦僅取得請求讓售系爭土地之地位，得否與被上訴人締約尚需繫於被上訴人所為核准與否之行政裁量權限，上訴人不因此當然取得申購之權利。而本件北區辦事處、北區分署已否准上訴人對系爭土地之申購，本院並因上訴人未對該等行政處分表示不服，而受到該等行政處分之構成要件效力拘束，故上訴人無權請求被上訴人按第一次公告現值計價讓售系爭土地等情，均經本院詳述如前，則揆諸上開說明，上訴人提起備位確認之訴自無即受確認判決之法律上利益，而無權利保護必要。從而，上訴人備位請求確認其就系爭土地有申購權存在，亦無理由，應予駁回。
六、綜上所述，上訴人未對北區辦事處、北區分署所為駁回其申請之行政處分表示不服，該等行政處分即具有構成要件效力，是上訴人先位請求因未經主管機關核准，而與系爭規定不合，備位請求亦無權利保護必要。從而，上訴人先位依系爭規定、審查系爭規定讓售案件補充規定第1 點第13小點請求被上訴人讓售系爭土地，以及備位請求確認其就系爭土地有申購權存在，均無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，經核並無不合。上訴意旨仍執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。至上訴人聲請本院囑託臺北市政府地政局土地開發總隊至現場鑑測、向臺北市政府都市發展局、工業技術研究院綠能與環境研究所調取航照圖及命被上訴人提出經濟部水利署102 年10月24日經水秘字第10208073020 號函乙節（見本院卷第8 頁反面、30頁反面），因上開待證事實均為系爭建物是否坐落在系爭土地，與本院前開認定無涉，自無再予調查之必要，併予指明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 15 日
民事第八庭 審判長法 官 黃柄縉
法 官 邱蓮華法 官 吳佳樺以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 7 月 15 日
書記官 鄧竹君附表：
┌──┬───┬────────────┬────┐│編號│不動產│位置 │權利範圍│├──┼───┼────────────┼────┤│1 │建物 │臺北市○○區○○段一小段│全部 ││ │ │2694建號（即門牌號碼為臺│ ││ │ │北市○○區○○○路○ 段90│ ││ │ │號） │ │├──┼───┼────────────┼────┤│2 │土地 │臺北市○○區○○段1 小段│全部 ││ │ │299 、299 之6 地號 │ │└──┴───┴────────────┴────┘