臺灣臺北地方法院民事判決 105年度訴字第2589號原 告 洪世保訴訟代理人 顏碧志律師被 告 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 陳水勝複 代理人 游文愷律師
張漢榮律師上列當事人間請求確認租賃關係存在等事件，本院於民國106 年
8 月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256 條定有明文。本件原告起訴時原聲明為：「被告應與原告就如附表所示之土地訂立土地租賃契約」，嗣經本院闡明應補足租賃期間及租金部分後，原告於民國105 年11月3 日言詞辯論期日當庭更正訴之聲明為：「被告應與原告就如附表所示之土地按當期土地申報地價總額5%核計年租金、租賃期間自判決確定之日起二年到期再續約之條件，訂立土地租賃契約」（見本院卷一第126 頁）。經核原告起訴請求及變更之聲明內容，均係請求與被告訂立土地租賃契約，僅係就租賃契約之租賃期間及租金而為補充、更正其聲明，應屬補充、更正事實上或法律上之陳述，與首揭規定相符，應予准許。
貳、實體部分：
一、原告主張：伊於民國56年間即隨伊父洪隨便在基隆市○○區○○段○○○○ ○號等如附表所示土地上建有門牌號碼基隆市○○區○○街○○○ 號、102 之1 號、108 號房屋，以耕種、漁牧及植林維生，並於78年間向被告所屬基隆辦事處申請承租。此依臺灣基隆地方法院檢察署於84年間不起訴處分書及空照圖足可確知伊與洪隨便早於82年7 月21日前即有占用附表所示土地用作道路、水池、農作之事實。按出租管理辦法第22條之規定僅為說明時間證明文件，無法以該條解釋只限於建物，被告以行政命令區分用途，增加法所無之限制。嗣因基隆辦事處藉詞註銷伊承租之申請，至97年間伊始再度申請承租，並追溯繳交補償金。依國有財產法第42條第1 項第2 款及國有非公用不動產出租管理辦法第26條第1 項之規定，伊及父親早於56年間即已實際使用附表所示土地，已符合國有土地承租之條件，被告應「逕予出租」而無裁量空間。且伊於97年獲被告同意出租，遂依上開國有財產法及國有非公用不動產出租管理辦法之規定，分期繳納歷年使用補償金，此有79年
3 月起財政部國有財產局繳納補償金之收據可憑，被告同意伊繳納補償金之行為，足認兩造已有租賃意思表示合致，且使伊信賴被告已依國有財產法第42條第1 項但書同意逕予出租附表所示土地，應予保護，被告嗣後又拒絕締約，有違誠信原則等語。並聲明：被告應與原告就如附表所示之土地按當期土地申報地價總額5%核計年租金、租賃期間自判決確定之日起二年到期再續約之條件，訂立土地租賃契約。
二、被告則以：伊及所屬機關就附表所示土地是否符合國有財產法第42條第
1 項第2 款申請承租之要件有審查權限，此係私經濟行為，應受契約自由之規範，伊無當然應予出租之義務。況伊依原告之申請多次請原告補正有於82年7 月21日前占用附表所示土地之事實，然原告提出之說明及補正，均無法證實符合國有財產法第42條第1 項第2 款之規定。原告雖曾於77年11月
5 日間，檢具門牌號碼基隆市○○區○○街○○○ 號建物（下稱108 號建物），向伊申購基隆市○○區○○段○○○○○號土地（重測前○○○區○○○段牛稠嶺小段65-1地號），後因土地分割之故，將調和段1455地號分割為1455地號及1454地號（重測前○○○區○○○段牛稠嶺小段65-3地號），就調和段1455地號土地經伊審查後同意讓售予原告。另就調和段1454地號部分，因原告有使用之必要，伊乃同意原告承租調和段1454地號之土地，惟該部分之租期業於101 年間屆滿，是兩造就調和段1454地號土地已無租賃關係存在。而原告取得調和段1455地號土地後，竟將108 號建物移至他處，擴大占用非屬於承購範圍之其他國有土地，並以108 號、102 號、102 之1 號建物向伊申請承租長潭段959 地號等多筆國有土地，惟因原告無法提出確於82年7 月21日前占用事實之說明，且經伊勘查得知除無102 之1 號建物門牌外，108 號建物門牌業經主管機關於81年5 月26日註銷在案，伊乃拒絕原告之申請。再者，伊於91年5 月3 日勘查調和段1450、1451等土地時，發現原有地上物已經拆除，則原告現在占用土地之地上物，應係在82年7 月21日之後始存在。又原告繳納使用補償金，其性質為不當得利之返還，並非租賃契約之對價。原告既主張在附表所示土地上搭建建物為由申請租用建築基地，自應依出租管理辦法第22條第1 項第1 款之規定，提出相關文件證明確有建物存在之事實。詎原告未經伊同意出租或其他目的之使用，擅自堆放雜物占用附表所示國有土地之行為，非法所容許，原告申請承租不符合國有財產法第42條第1 項第2 款所定之要件，伊否准原告申租，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、本院得心證之理由：本件原告請求承租如附表所示土地均係中華民國所有，並由被告之上級機關財政部國有財產署管理；原告之父洪隨便自56年10月31日遷入戶籍基隆市○○區○○路○○○ 巷○○號，嗣改編為新豐街108 號，有戶口名簿為憑（見本院卷一第6 頁），原告前以基隆市○○區○○街○○○ 號建物租用基隆市○○區○○段○○○○號土地（重測前○○○區○○○段牛稠嶺小段65-1地號），並於77年11月5 日以108 號建物向被告申購基隆市中正區1455地號土地，後因土地分割之故，地政機關將調和段1455地號分割為1455地號及1454地號，就調和段1455地號土地經被告審查後同意讓售予原告，據被告92年2 月24日台財產北基二字第0920001376號函、92年10月22日台財產北基二字第0920007973號函敘述明確（見本院卷一第61至
63、64至65頁）；前經基隆地方法院檢察署委請基隆市地政事務所於84年9 月11日複丈土地成果如附表所示（見本院卷一第83至84頁），基隆地方法院檢察署依此複丈成果圖、證人周源銘之證述及陳萬吉、林麗花之證明書而以84年度偵字第3410號處分原告竊佔基隆市○○區○○段○○○ ○○○○ ○○○○ ○號土地之罪嫌不起訴（見本院卷一第7 、8 頁）；嗣原告於97年間向被告繳交自79年起歷年之土地補償金（見本院卷一第14至43頁）；被告又對原告提出拆屋還地訴訟，經臺灣基隆地方法院104 年度重訴字第52號裁定於本件民事訴訟終結前，停止訴訟程序，有裁定可稽（見本院卷一第88、98至99頁），為兩造所不爭執（見本院卷一第127 頁），堪信為真。原告據此主張依國有財產法第42條第1 項第2 款請求與被告締結租賃契約等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。從而，本件首應審酌者，原告是否符合國有財產法第42條第1 項第2 款「82年7 月21日前已實際使用」之要件？若原告符合上開要件，被告是否即有出租之義務，或被告仍有裁量空間？茲分述如下：
㈠審諸國有財產法第42條第1 項本文：「非公用財產類不動產
之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租」可知，非公用財產類不動產之出租，應以標租方式為原則，例外於符合該條第1 項但書各款情形時，得逕予出租，而無須經標租程序辦理。故國有財產法第42條第1項但書係本文之例外情形，所謂「逕予出租」係相對於「標租」之例外規定，而非原告主張伊一經符合該條第1 項但書要件，被告即無裁量空間應予出租。此經最高法院著有69年度台上字第3741號判決闡釋：「租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而國有財產其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1 項第2 款之規定者，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上人財政部國有財產局仍非無斟酌准駁之權」等旨明確。原告請求依國有財產法第42條第1 項規定與被告訂立租賃契約，無異剝奪被告之裁量權限，於法不合，合先辨明。
㈡再者，依國有財產法第43條第1 項規定，非公用財產類不動
產依建築改良物、建築基地及其他土地，分別定有長短不同之租賃期限。故授權公有非公用不動產出租管理辦法第22條第1 項應就租用建築改良物、建築改良物或建築改良物連同基地、其他土地，規定申租人應提出實際使用期間之證明文件，分別審認。參以國有非公用不動產出租管理辦法第5 條租金率若係建築基地應依當期土地申報地價總額計之，若係養地及其他農業用地則以地方政府公告當期正產物收穫總量折算代金，再依同辦法第18至21條規定分別訂立農作地租約、畜牧地租約、造林地租約、養殖地租約、基地租約。且依國有財產法第44條第1 項規定，非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有基於國家政策需要而變更為公用財產時、承租人變更約定用途時、因開發、利用或重行修建，有收回必要時等情形之一者，亦得解約收回。綜此規定足認，非公用財產類不動產之逕予出租，應分別其類別為建築改良物、建築基地、其他土地以定其租賃期限，亦應明確約定租賃不動產之用途，俾若承租人變更約定用途時得解約收回。準此，茲就原告申請承租附表所示國有土地是否符合前揭法規規定之要件分述如下：
⑴原告起訴主張在附表所示國有土地上「建有基隆市○○區○
○街○○○ ○○○○ ○○ ○○○○ 號之房屋居住」及「以耕種、漁牧及植林維生」（見本院卷一第1 頁反面），前於96年間檢察官偵查中供稱：「我在該土地上種菜、種水果、養羊、養豬、養雞、養鴨、開挖水池」（見本院卷二第95頁），原告之父洪隨便於84年間檢察官偵查中則稱：「（問：何時開始在長潭段696 、970 、962 等地擅自墾植、挖掘魚池及蓋房子？）我們在那居住已40年，那地方本是田地，上次貴署前往測量之處，都是我們在種殖、養漁、居住的，種殖有30幾年，魚池也有20幾年，房子是民國50幾年建的」（見本院卷二第97至98頁），證人周源銘即新豐里里長於84年10月27日具結證稱：「當年他們住的茅草屋是我及我父親蓋的。他們現居住之房子、魚池、種殖的地方是以前的田地，他們現在所使用之地方，以前是我們在種殖的，後來是我們讓給他們的，他們現在所使用的土地範圍，比他們以前種殖的還小」等語（見本院卷二第98至99頁），且原告對84年土地複丈成果圖所載使用範圍無意見（見本院卷二第99頁），應堪認定原告於84年間使用附表所示土地之情形為真，且經臺灣基隆地方法院檢察署檢察官84年度偵字第3410號不起訴處分認定原告與洪隨便自56年間即已居住使用附表所示969 地號、97
0 地號、972 地號土地，故認已逾追訴權時效（見本院卷一第7 頁）。綜上各情，原告於84年間使用附表所示土地之用途遍括建築、養殖、農作、畜牧等項。則原告請求被告逕予出租附表所示國有土地之用途實屬不明，難以特定其租賃用途、租金率、期限及租約種類。
⑵原告不否認其無從提出公有非公用不動產出租管理辦法第22
條第1 項規定之各項證明文件，爰主張該條除外規定：「出租機關得審認實際使用時間者」。惟查原告與其父洪隨便使用如附表所示國有土地之情形，經函請臺灣大學理學院空間資訊研究中心比對82年空照圖、84年土地複丈成果圖、105年土地複丈成果圖如附表所示（見臺灣基隆地方法院檢察署84年度他字第192 號卷第21至24頁、本院卷一第83至84、12
0 至121 、204 、205 頁、卷二第23至53頁）；縱依證人周源銘前揭證述：「現居住之房子、魚池、種殖的地方是以前的田地」、「他們現在所使用的土地範圍，比他們以前種殖的還小」、「（問：他們房子蓋多久？）是後來修建的，但已翻修超過15年」、「（問：他們魚池是何時做的？）我忘記了，但至少超過10年」（見本院卷二第98至99頁），足見原告與其父洪隨便使用土地或為耕種、建屋、養殖，又其範圍及面積或大、或小、或曾重作、翻修。例如：84年土地複丈成果圖顯示之魚池，未見於105 年土地複丈成果圖，而原告主張之新豐街102 號建物則往南擴建水泥地及鐵棚。則原告縱有占用附表所示土地之事實，然其範圍、面積及用途屢有變動，難以特定。
⑶復細究原告所主張102 號建物占用部分，經基隆市中正區戶
政事務所92年10月23日基中戶壹字第0920003246號函覆無初編資料，雖可見於102 號建物編訂之位置圖內，但面積及坐落地號不明，另108 號建物則已於81年5 月26日註銷在案，拆除重建建物門牌申請人並非原告或洪隨便（見本院卷一第70至72頁）。此經被告於95年間現場勘查結果並無新豐街10
2 之1 號建物門牌，而原告主張之102 號建物未懸掛門牌，亦無從確知面積及位置，此有臺灣基隆地方法院囑託基隆市信義地政事務所於105 年1 月27日複丈成果圖足考（見本院卷一第73至84頁）。再且，105 年土地複丈成果圖顯示102號建物、102 之1 號建物核與84年複丈成果圖記載之範圍及面積均不一致，更未見於82年空照圖（見本院卷一第84、12
1 頁、卷二第26頁）。針對原告主張102 號建物位置再詢臺灣大學，仍確認兩圖顯示建物位置不同（見本院卷二第112頁），益徵原告主張在附表所示國有土地上興建102 號、10
2 之1 號、108 號房屋縱曾存在，但其位置及面積於歷年來屢有重修或變動，不能認定原告或其父洪隨便自82年7 月21日前即已興建前揭建物而實際使用附表所示土地。被告辯稱原告移動建物、擅自更換懸掛門牌等語，尚非全然無據。至於調和段1462號土地上雖依82年空照圖確有建物存在，但該建物應非原告所主張之102 號、102 之1 號、108 號建物，應係附連坐落於1225、1226地號之建物（見本院卷二第26頁），此由原告不爭執之84年土地複丈成果圖及105 年土地複丈成果圖均未繪製此建物可明。原告自不得臨訟主張承租此建物坐落之國有土地。
⑷蓋國有財產法之立法目的在於有效使用、收益、管理國有財
產，溯之國有財產法第42條「逕予出租」之立法歷程，係基於財產資源能物盡其用，挹注政府收入，以主動標租方式為原則，爭取有能力、有意願、有條件之投資人參與利用；而所謂「實際使用」解釋上是以土地使用人在土地上興建房子為主（立法院公報第85卷第70期、第87卷第26期「國有財產法部分條文修正案」委員會紀錄參照）。然觀諸被告基隆分處92年12月23日台財產北基二字第0930010995號函檢附現場勘查照片可見，原告在土地上堆放貨櫃屋、棚架及回收物（見本院卷二第101 至103 頁），且因現場雜物造成環境髒亂惡臭，經基隆市環境保護局函請被告收回自行維護管理（見本院卷一第78至82頁），上情均難認原告有何積極使用土地以達物盡其用之效，實有悖於國有財產法第42條第1 項但書「逕予出租」之立法目的。從而，被告以92年2 月24日台財產北基二字第0920001376號函、92年10月22日第0000000000號函通知原告補正自82年7 月21日起即已使用之證明資料（見本院卷一第61至63、64至65頁），被告92年12月30日台財產北基二字第0920009748號函則敘明因洪隨便死亡，應會同繼承人辦理調和段1454地號國有土地換約事宜，其他土地則因認原告未提出自82年7 月21日起即占有使用之證明，而註銷其申租申請，並請求原告依民法第179 條不當得利法律關係返還所受利益即占用期間之使用補償金（見本院卷一第66至69頁），乃被告對於是否出租國有土地予原告之裁量空間，洵非無據。原告不得僅因被告要求伊給付使用補償金遽而主張被告已同意逕予出租附表所示土地予原告。
四、綜上所述，原告依國有財產法第42條第1 項但書規定請求被告與其就附表所示國有土地按當期土地申報地價總額5%核計年租金、租賃期間自判決確定之日起2 年到期再續約之條件，訂立土地租賃契約，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經審酌與本院前揭判斷不生影響，毋庸再予審酌，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 29 日
民事第五庭 法 官 林晏如以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 8 月 29 日
書記官 陳憶文