臺灣臺北地方法院民事判決 105年度訴字第3213號原 告 鄧金龍訴訟代理人 陳彥寧律師複代理人 廖彥傑律師被 告 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 陳水勝複代理人 張曉風上列當事人間請求國有土地讓售事件，經臺灣基隆地方法院105年度訴字第262 號裁定移送前來，本院於民國106 年2 月7 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：㈠基隆市○○區○○○段○○○段000 地號土地（下稱系爭土
地）為國有土地，並由被告管理；系爭土地上建有原告所有之門牌號碼基隆市○○區○○路0 段000 號房屋（下稱系爭建物）；系爭建物係由原告之祖先興建，原告祖父鄧火旺於35年10月1 日即設籍在系爭建物上，而原告為鄧火旺之法定繼承人。原告前依國有財產法第52條之2 規定，申請被告讓售系爭土地，卻遭被告拒絕原告之申請。又國有財產法第52條之2 之立法目的，旨在解決日據時代末期，許多台人雖實質取得土地之所有權，惟因大戰因素導致地籍業務停擺、登記散亂，於政府接收台灣數年恢復地政業務後，多有逕將實際為台人產業誤為日產而登記為國有之問題，惟因考量舉證之困難及尊重現行登記制度之安定性，乃規定凡得證明土地於35年12月31日前有居住、建築使用事實者，土地之現占有人均得按第一次土地公告現值申請讓售。且該條已就讓售標的（國有土地於35年12月31日前已供建築、居住使用至今，於500 平方公尺範圍內）、承買人（直接使用人）及讓售價格（第一次公告土地現值）為明確規定，行政機關並無磋商或裁量空間，僅得依法決定辦理或不辦理，應認只要符合相關規定，即賦予被告與人民間存有強制締約權，故被告不得以契約自由為由，拒絕讓售系爭土地予原告。
㈡被告雖以系爭建物之原主體建物（磚造平房）業因另案臺灣
高等法院（下稱高等法院）84年度上字第1524號民事判決及臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）97年度執實字第2285號執行命令拆除，已阻斷使用系爭國有土地為由，註銷原告本件讓售系爭土地之申請。惟查，系爭建物並未拆除至僅剩磚牆，且另案拆除之部分為系爭建物後方、坐落於基隆市○○區○○○段○○○段00地號上之建物部分，尚非系爭土地上之建物部分，亦由原告自行雇工拆除，再由該案聲請人即訴外人王文良撤回強制執行之聲請，故不符合國有財產法第52條之2 讓售案件補充規定第6 點第9 款之規定。另被告所提被證5 照片，雖係坐落系爭土地上系爭建物之現況照片，但此係原告父親鄧朝慶因系爭建物年久失修，自行雇工興建，與另案強制執行無關等語。並聲明：被告就系爭土地（面積81平方公尺），應按第一次公告土地現值，讓售予原告。
二、被告則以：㈠公有土地使用人依國有財產法第52條之2 規定申請承購該使
用之公有土地，不過得據該規定申請承購而已，是否准許仍須經受理機關之審查，非謂一經使用人之申請，公產管理機關即須負讓售公有土地之義務，而無斟酌准駁之權，是公有土地之讓售係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，公產機關就公有土地使用人所為讓售之要約，自有決定承諾讓售與否之自由，並不負應承諾讓售之義務，故原告主張被告負有讓售之義務而訴請被告就系爭國有土地讓售予原告，實有誤會。
㈡原告前於99年7 月16日向被告申請承租系爭土地，被告於同
年月19日現場勘查結果，系爭建物狀況為磚造平房、棚架、庭院，坐落於系爭土地及同段20地號私有土地上；嗣被告於
100 年8 月9 日現場勘查結果，系爭建物狀況為鐵皮屋、鐵皮搭棚、庭院、建物磚牆，原坐落於同段20地號土地上之磚造平房，業經高等法院84年度上字第1524號民事判決及基隆地院97年度執實字第2285號執行命令拆除僅剩磚牆，且被告於101 年7 月10日現場勘查結果，原附屬於主體建物之棚架及庭院範圍，已由原告拆除重建為鐵皮屋及鐵皮搭棚，是原主體建物已拆除而阻斷使用系爭土地。被告以原告違反「審查國有財產法第52條之2 規定讓售案件補充規定」第6 點第
9 款規定，駁回原告讓售系爭土地之申請，自屬合法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項（見本院卷第98頁及背面，並由本院依相關卷證為部分文字修正）：
㈠系爭土地為國有土地，面積為81平方公尺；被告為系爭土地之管理機關。
㈡系爭土地及相鄰之基隆市○○區○○○段○○○段00地號土
地（下稱20地號土地）上，原有門牌號碼基隆市○○街○○○巷○○號土石磚造房屋1 間（嗣後門牌號碼變更為基隆市○○區○○路0 段000 號）。原告之祖父鄧火旺長期使用系爭建物，並於35年10月1 日以系爭建物設立戶籍。
㈢訴外人王文良另案以系爭建物占用其所有之20地號土地，於
83年間對原告之父鄧朝慶提起請求返還土地之訴，業經基隆地院83年訴字第139 號、高等法院84年度上字第1524號民事判決（下稱另案民事案件、另案民事判決）認定鄧朝慶應將該判決之附圖所示R 、Q 部分面積合計156 平方公尺之地上物拆除，將20地號土地交還王文良及其他共有人確定。嗣王文良以上開民事確定判決為執行名義，向基隆地院聲請強制執行（案號：基隆地院97年度執字第2285號執行事件，下稱另案執行案件），鄧朝慶於執行程序中自行拆除上開占用部分，王文良已於100 年8 月25日撤回該案強制執行之聲請。
㈣鄧朝慶於100 年11月23日，依國有財產法第52條之2 規定，
檢具相關申購文件，向被告請求申購系爭土地；嗣鄧朝慶於
101 年間死亡後，由原告繼承鄧朝慶之財產，並變更上開案件之申購人為原告。
㈤被告於102 年5 月16日以台財產北基一字第1020100601號函
覆原告稱：100 年8 月9 日現場勘查結果，系爭建物現況為鐵皮屋、鐵皮搭棚、庭院、建物磚牆，原坐落於同段20地號土地上之磚造平房，業依另案民事判決及另案執行案件拆除僅剩磚牆，且原附屬於主體建物之棚架及庭院範圍，業經拆除重建為鐵皮屋及鐵皮搭棚，依「審查國有財產法第52條之
2 讓售案件補充規定」第6 點第9 款規定，私有建物曾因被徵收或經公權力、強制執行拆除等，阻斷其使用國有土地之事實者，不適用國有財產法第52條之2 規定，故原告請求申購系爭土地，不符合讓售法令規定，註銷申購案等語。
㈥上開事實為兩造均不爭執（見本院卷第98頁及背面），並有
系爭土地登記第二類謄本、戶籍謄本、原告提出申購之文件、門牌證明書、土地勘清查表、現場照片、基隆地院97年2月20日基院97執實字第2285號執行命令、民事強制執行部分撤回狀、被告上開註銷函文、民事執行筆錄等在卷可稽（見基隆地院卷第6 至9 頁；本院卷第17至25、27至33、39及背面、54至57、65至69、86至88、92頁）；復經本院調閱另案民事案件歷審卷、另案執行卷核閱無誤，是上開事實均堪認定。
四、原告主張其符合國有財產法第52條之2 規定之申購要件，並備齊相關文件，被告即應准予讓售系爭土地等情，為被告所否認，並以上開情詞置辯，是本件之爭點為：被告就系爭土地讓售與否，有無契約自由原則之適用？系爭土地是否為國有財產法第52條之2 規定之讓售標的？茲分述如下：
㈠被告就系爭土地之讓售，有契約自由原則之適用：
⒈按契約之成立，須以當事人互相意思表示一致為要件，民法
第153 條第1 項定有明文，而當事人得依其自主決定，經由意思合致而規範彼此間之法律關係，此乃私法上契約自由原則。細繹國有財產法第52條之2 之條文內容，其符合「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」及「直接使用人」之要件者，僅具有得於104年1 月13日前向財政部國有財產署或所屬分署申請讓售之權利，並非規定財政部國有財產署或所屬分署對於具備上開要件之申請人，有依其申請而為讓售之義務。佐以該條文於92年2 月6 日修正之立法理由已明示：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至民國104 年1 月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」，益徵國有財產法第52條之2 規定，僅係賦與符合特定條件之人民，據以向國有財產署申請讓售土地而已，然國有財產署於受理申請後，有決定讓售與否之自由，並不負承諾讓售之義務。準此，原告雖向被告申請讓售系爭土地，然核其讓售之性質，實與締結買賣契約無異，故仍有契約自由原則之適用。
⒉財政部國有財產局為辦理國有財產法第52條之2 讓售案件，
以命令訂定發布「辦理國有財產法第52條之2 讓售案件注意事項（下稱「注意事項」）」、「審查國有財產法第52條之
2 讓售案件補充規定（下稱「補充規定」）」（見本院卷第35至38、100 、101 頁）。依「注意事項」第2 條規定：本條規定之不動產讓售案件，由本局各分支機構執行之；第16條規定：本注意事項如有未盡事宜，由本局修正之（見本院卷第100 、101 頁）；另「補充規定」前言稱：自國有財產法第52條之2 增訂以來，本局為協助各分支機構解決實務上遭遇之問題，曾召開數次檢討會及辦理業務檢核，並分別就各分支機構所提問題核定處理原則或解釋函，考量相關補充規定眾多且分散，為利實務作業時有完整之審查依據，爰將上述處理原則及解釋函修正整併為本補充規定等語（見本院卷第35頁）。又參酌最高法院52年台上字第1013號判例意旨：「行政院於50年2 月24日頒行之國有財產處理辦法，係專為國有財產局內部對國有財產如何處理而訂定，處理與否，該局仍有自由衡量之權。故該辦法第7 條第1 項第4 款所定之讓售，亦僅屬國有財產局對占用人要約之引誘，占用人縱曾申請承購，但該局亦即被上訴人尚非無權斟酌准駁。」等語，可知國有財產局訂定之「注意事項」及「補充規定」，僅為該局內部對國有財產如何處理而訂定，至於是否據此處理，該局仍有斟酌准駁之權。況國有財產之讓售與否，事涉國家之資源分配，自應由專業之行政機關，權衡國家整體情勢，而為適當之判斷決定，在此要求下，其是否為讓售之承諾，自不宜有過當之限制。準此，「注意事項」及「補充規定」僅為申請承購所應具備之要件審查，如符合該規定，乃取得申請承購之資格而已，非如原告所稱被告僅得就「注意事項」及「補充規定」之要件予以審酌，應屬無疑。
⒊從而，本件原告申請讓售系爭土地，被告依國有財產法第52
條之2 相關規定，對於申請讓售國有土地具有審核及決定權，原告並無請求被告讓售系爭土地之權利。且原告請求讓售系爭土地，應屬買賣契約之要約，被告是否為契約之承諾，須依相關讓售規定審查要約人所附之相關證明文件，並有審查之權利，非謂一經原告提出承購之要約，被告即負有承諾出售之義務，且縱原告符合讓售之相關規定，被告亦無必為承諾讓售之義務，司法權亦無介入其選擇空間，強令被告為讓售之權限。是原告主張：於其檢具國有財產法所規定之相關文件而請求讓售系爭土地時，被告即應同意讓售，負有強制締約義務云云，洵不足採。
㈡系爭土地並非國有財產法第52條之2 規定之讓售標的：
⒈原告雖檢具相關資料，作為系爭土地於35年12月31日前已供
建築、居住使用之證明文件，惟查，系爭建物最初於日據時代興建，主要構造材質為土石造，屋頂為臺灣瓦斜面，約於76年間修建後，主要構造改為加強磚造及土石造背面，屋頂為臺灣瓦斜面，且原始主建物（磚造平房）係坐落在20地號土地上，僅棚架及庭院占用系爭土地等情，有另案民事案件中由臺灣省建築師公會於87年間製作之房屋鑑定報告、房屋鑑定補充報告書、基隆市地政事務所83年10月19日、98年3月23日土地複丈成果圖、內政部國土測繪中心98年9 月10日鑑定圖及被告提出之99年7 月16日土地勘清查表、使用現況略圖及現場照片等存卷可查（見本院卷第18至20頁背面；另案民事一審卷第104 頁；另案民事執行卷二第45、56至58、
174 頁）。又王文良前於83年間，以系爭建物無權占用其所有之20地號土地為由，對原告之父鄧朝慶提起請求返還土地之訴，業經另案民事判決認定鄧朝慶應將該判決附圖所示R、Q 部分面積合計156 平方公尺之地上物拆除，將20地號土地交還王文良及其他共有人確定；嗣王文良以上開民事確定判決為執行名義，向基隆地院聲請強制執行，因鄧朝慶於執行程序中自行拆除上開占用部分，王文良已於100 年8 月25日撤回該案強制執行之聲請等情，已如前述。而觀諸被告提出之100 年7 月25日土地勘清查表、使用現況略圖及現場照片（見本院卷第22至25頁），可知鄧朝慶拆除系爭建物原占用20地號土地部分後，僅系爭土地上左上方靠近20地號土地部分仍保留原有建物之磚牆（見本院卷第23頁使用現況略圖之黃色部分），其餘原始建物均已拆除，鄧朝慶另行在系爭土地上搭建鐵皮屋及鐵皮搭棚⒉按稱不動產者，謂土地及其定著物，民法第66條第1 項定有
明文；所謂定著物，係指非土地之構成部分繼續的密接附著於土地獨立供人使用之物，故定著物須係社會觀念上視為獨立之物始足當之。而房屋係屬民法第66條第1 項所稱之定著物，須可遮風避雨，有經濟上使用之目的，始足當之。原告雖主張：另案執行案件（拆屋還地）之標的為系爭建物占用20地號土地部分，並非系爭建物占用系爭土地部分，原有建物仍持續占用系爭土地云云。然觀之被告提出之100 年7 月25日現場照片（見本院卷第24頁背面），發現鄧朝慶於100年間自行拆除後殘留之原始建物，構造上僅有3 面牆壁，並無屋頂或出入門戶，是原磚造房屋經拆除後，縱如原告主張仍保留部分牆面，惟該屋已不足遮風閉雨，且喪失獨立使用之經濟價值，即難謂屬定著物，原告自無從以此殘留之原始建物牆面，主張其持續使用系爭土地甚明。本件被告據此判斷原告之祖父鄧火旺雖曾設籍居住坐落系爭土地之系爭建物，惟系爭土地有使用中斷之情事，應屬無誤。又國有財產法第52條之2 規定之申購要件為「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」，而系爭土地曾使用中斷，即不符合申購要件。從而，被告以原告申購系爭土地，不符國有財產法第52條之2 規定，不准予核辦讓售，應無違誤。
五、綜上所述，原告主張依國有財產法第52條之2 規定，被告應讓售系爭土地予原告，為無理由，不應准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
民事第五庭 法 官 羅立德以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
書記官 林奕瑋