臺灣臺北地方法院民事判決 106年度國字第33號原 告 李慧曦訴訟代理人 鄭世脩律師被 告 臺北市政府警察局法定代理人 陳嘉昌訴訟代理人 彭國書律師複代理 人 韓瑋倫律師被 告 臺北市政府警察局士林分局法定代理人 黃炳訓訴訟代理人 彭國書律師
韓瑋倫律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國107年8月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按當事人法定代理人之代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟前當然停止，惟於有訴訟代理人時不適用之；前開所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第170 條、第173 條、第175 條第1 項分別定有明文。經查，被告臺北市政府警察局（下稱北市警察局）法定代理人原為邱豐光，嗣於本院審理中之民國106年9月21日變更為陳嘉昌，有北市警察局106年9月21日新聞稿影本可憑（本院卷第83頁）。茲陳嘉昌聲明承受（本院卷第97頁），核無不合，應予准許。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款、第3款定有明文。
所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之原因事實有其共同性，先後所為請求之主張在社會生活上可認為有共通性或關連性，而就原請求之訴訟及證據資料於相當程度範圍內具有同一性或一體性，在審理時得加以利用，俾先後兩請求可在同一程序得加以解決，以避免重複審理，庶能統一解決紛爭，用符訴訟經濟者即屬之（最高法院105年度台抗字第651號裁定意旨參照）。又不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條亦有明定。經查，原告原以國家賠償法第2條、民法第184條第1項前段、第195條第1項規定為請求權基礎，並以北市警察局為被告，起訴聲明：㈠被告應命臺北市政府警察局士林分局天母派出所（下稱天母派出所）將其所製作（如附件一之2）之「兒童少年保護及高風險家庭通報表（ACP0 000000）」（下稱系爭通報表）予以撤銷；㈡被告應給付原告新臺幣（下同）150萬元，及自104年8月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息等語（本院卷第3頁）。原告嗣於106年9月6日言詞辯論期日確認請求權基礎僅為國家賠償法第2條等語（本院卷第65頁反面）；復於107年3月30日以民事追加被告狀，追加臺北市政府警察局士林分局（下稱士林分局）為被告，並變更聲明第1項、第2項為：被告應命士林分局與轄管天母派出所將其所製作之系爭通報表予以撤銷；被告應給付原告500萬元，及自104年8月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息等語（本院卷第145頁）。經核原告減縮請求權基礎，並追加士林分局為被告，與原訴均係本於同一侵權行為事實所生，訴訟及證據資料於相當程度內具共通性及同一性，且無害於他造程序權保障，堪認請求之基礎事實同一，均應予准許，被告士林分局雖不同意原告追加訴訟，惟與前開論述不合，尚非可採。另變更聲明第2項部分係擴張應受判決事項之聲明，亦應准許。至原告於107年6月13日言詞辯論期日確定第1項聲明為：被告北市警察局應命被告士林分局及天母派出所將其所製作之系爭通報表予以撤銷（本院卷第199頁反面），僅屬更正法律上之陳述，非為訴之變更、追加，併予指明。
貳、實體方面：
一、原告主張：伊與配偶即訴外人鄭聖時育有一未成年子即訴外人鄭某（姓名詳卷），104年7月31日深夜11時許，鄭某向伊表示欲與鄭聖時前往溯溪，伊深知溯溪之危險故予否決，詎鄭某竟於該晚擅自出門與鄭聖時會合，經伊向天母派出所請求協尋，赫然發現鄭某與鄭聖時雙雙在內，詢問值班員警即訴外人廖子逸始知鄭某為達溯溪之目的，竟向員警謊稱伊對之家暴，不願同住云云。伊深感指控之荒謬，乃向廖子逸表示因愛子心切不願鄭某前往溯溪，並請求廖子逸製作筆錄及對質，然廖子逸罔顧伊解釋亦不製作筆錄，逕將伊以涉嫌家庭暴力行為向上通報，且與另一值班員警即訴外人方日畯以要讓伊與鄭某對話為由，故意將伊支開，隨於翌日凌晨1時許協助鄭某與鄭聖時離去，致伊與鄭某失去聯繫。後因開學在即，伊為確保鄭某受教權，乃於同年8月30日再度向天母派出所報案請求協尋鄭某，惟1週後得知天母派出所不僅未更正其不當通報行為，且於尋獲鄭某後刻意未告知鄭聖時已撤銷協尋案。嗣伊為爭取鄭某之監護權，向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）起訴請求獨任監護，因調解人員之誤，致伊與鄭聖時於104年10月1日在法庭外爭論拉扯，經法警通報天母派出所出動員警到場，員警許育誠明知伊與鄭聖時之關係，亦瞭解伊拉扯本意僅欲得知鄭某下落，竟教唆鄭聖時對伊提出妨礙自由之告訴，嗣後雖經臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）以伊無妨礙自由之犯意而為不起訴處分，然士林地院仍以伊有家庭暴力嫌疑且對鄭聖時有妨礙自由之行為認定為「非善意父母」而判決伊敗訴。承上，廖子逸、方日畯及許育誠未盡查明義務逕自通報伊涉嫌家庭暴力、將伊支開，令鄭某及鄭聖時離去、未告知伊協尋案已撤銷、擅將鄭某交由鄭聖時帶走、教唆鄭聖時對伊提出妨害自由告訴等等行徑，不惟違反警察職權行使法，且令士林地院誤認伊為非善意父母，剝奪伊對鄭某之監護權，妨害伊之名譽、自由，致伊人格受損、精神痛苦，並使伊身心健康狀況受到傷害，合計超過500萬元而得概以500萬元請求，渠等所屬機關即被告應負損害賠償及回復原狀責任，爰依國家賠償法第2條規定，提起本件訴訟等語。並聲明：㈠被告北市警察局應命被告士林分局及天母派出所將其所製作之系爭通報表予以撤銷；㈡被告應給付原告500萬元，及自104年8月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
二、被告則以：員警廖子逸、方日畯等任職於天母派出所，被告士林分局具有獨立編制、預算及組織規程，得為賠償義務機關；至被告北市警察局雖為被告士林分局之上級機關，然本件要無不能確定賠償義務機關之情，當不得以北市警察局為被告。又原告於104年8月1日即知受有損害，是其國家賠償請求權時效自該日起算至106年8月1日因屆滿而消滅，伊遲至107年3月30日始追加士林分局為被告，顯已罹於時效。再員警廖子逸於104年7月31日晚間值勤時接獲鄭某通報原告之家庭暴力行為，依據家庭暴力防治法之規定，本應立即通報當地主管機關，是其據此填寫兒童少年保護及高風險家庭通報表，並行通報臺北市家庭暴力暨性侵害防治中心並無不妥。而員警方日畯亦無欺騙原告將其支開以利鄭某與鄭聖時離去之行為，原告復未能舉證以實其說，是其所陳不足為採。
又員警未將失蹤案件之撤案通報原告此部分，被告已給予適當處分，縱有疏失，亦與原告主張之損害欠缺因果關係。另天母派出所之員警與原告及鄭聖時素昧平生，當無惡意教唆鄭聖時陷原告入罪之動機。原告主張核與國家賠償法第2條之構成要件不符等語，茲為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：㈠原告與鄭聖時育有一未成年子鄭某。
㈡天母派出所員警廖子逸於104年8月1日製作兒童少年保護
及高風險家庭通報表記載鄭某與鄭聖時相約於104年8月2日共同出遊，因原告不允許，原告與鄭某發生爭執等內容（本院卷第8、9頁）。
㈢104年10月1日，原告與鄭聖時於士林地院家事法庭因改定
親權事件開調解庭，開庭結束後二人發生爭執，經士林地院報案，原告所涉因家庭暴力罪之妨害自由案件經士林地檢署以104年度偵字第12117號為不起訴處分（本院卷第18、19頁）。
㈣原告聲請改定未成年人監護人事件，經士林地院以104年
度家親聲字第232號裁定原告與鄭聖時婚姻關係存續中分居期間，對於鄭某權利義務之行使或負擔，暫由鄭聖時單獨任之（本院卷第20、21頁）。
四、得心證之理由：原告主張天母派出所員警未查明原告對鄭某未有家庭暴力行為卻主動通報原告有家庭暴力嫌疑，並將原告支開，令鄭某及鄭聖時離去，且未交付異議理由紀錄予原告；未告知原告即將協尋鄭某之報案撤銷，交由鄭聖時帶走；知原告無犯罪事證，竟因怠惰處理民眾糾紛，教唆鄭聖時對原告提出妨害自由的告訴等不法行為，被告應負國家賠償責任等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。故本件爭點為：被告北市警察局是否為國家賠償義務機關？被告應否負國家賠償責任？如應負國家賠償責任，其金額為何？以下分述之：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。又依國家賠償法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關，同法第9條第1項亦有明定。復按國家賠償法係採國家機關賠償之制度，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為賠償義務人，此觀之國家賠償法第9條之規定甚明。是賠償義務人如有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，自得為賠償義務人（最高法院80年度台上字第454號、86年度台上字第2431號判決意旨參照）。
㈡查被告士林分局隸屬被告北市警察局，置分局長，綜理分
局業務，並指揮監督所屬員工；下設行政組、督察組、防治組、保防組、民防組、交通組、秘書室、偵查隊、勤務指揮中心，置組長、主任、隊長、副隊長、督察員、警務員、分隊長、巡官、警務佐、小隊長、巡佐、警員、辦事員及書記；並設會計室，置主任及佐理員，依法辦理歲計、會計及統計事項，及設人事室辦理人事管理事項等情，有被告士林分局組織架構表、歲入預算表、被告北市警察局各分局組織規程、被告士林分局編制表在卷可稽（本院卷第57至62頁），足見被告士林分局具有獨立編制、預算及組織規程，並有決定國家意思對外表示之權限。本件原告既主張不法侵害其權利之員警，係隸屬於天母派出所，則揆諸前揭說明，其請求國家賠償時，應以被告士林分局為賠償義務機關。原告以被告北市警察局為本件國家賠償之求償對象，顯有誤會，其請求被告北市警察局賠償損害，自無理由。
㈢次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法
侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項固有明定。是依此規定請求國家賠償，應具備⑴行為人須為公務員。⑵須為執行職務或怠於執行職務之行為。⑶須為行使公權力之行為。⑷須公權力之行使或怠於行使係屬不法（違法）。⑸須行為人具有故意或過失。⑹須使人民之自由或權利受損害。⑺須損害之發生與加害行為間具有相當因果關係等要件，始屬相當。而公務員行使公權力所作成之職務行為，倘未違背法令，且係在其裁量權範圍，而無逾越權限或濫用權力之行為，即難指為不法侵害人民權利（最高法院102年度台上字第1131號、101年度台上字第958號判決意旨參照）。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556號判決參照）。再者，公權力行為是否違法，係指該行為在客觀上欠缺正當性，但不包括裁量行為之不當。所謂違法包括違反法規命令、抵觸司法院解釋、判例、行政規則、及上級長官合法之職務命令等。又法規允許行政機關裁量之事項，如有濫用裁量權限（裁量濫用）或逾越授權範圍（裁量逾越），或者行政機關對不確定法律概念之解釋及適用，顯然已超出判斷餘地所能容許之限度者，均屬違法；至於行政處分是否為不當裁量，則非法院所得審查之範圍，亦非國家賠償法第2條所稱之不法。
㈣原告雖主張天母派出所員警未查明原告對未成年子鄭某未
有家庭暴力行為卻主動通報原告有家庭暴力嫌疑，且將原告支開，令未成年子及其配偶離去，未調查及製作異議理由紀錄；另未告知原告即將協尋鄭某之報案撤銷，將鄭某交由原告配偶鄭聖時帶走；知原告無犯罪事證，竟教唆鄭聖時對原告提出妨害自由的告訴等情。惟查：
⒈按家庭暴力指家庭成員間實施身體、精神或經濟上之騷擾
、控制、脅迫或其他不法侵害之行為；騷擾指任何打擾、警告、嘲弄或辱罵他人之言語、動作或製造使人心生畏怖情境之行為；又醫事人員、社會工作人員、教育人員、保育人員、警察人員、移民業務人員及其他執行家庭暴力防治人員，在執行職務時知有疑似家庭暴力，應立即通報當地主管機關，至遲不得逾24小時。前項通報之方式及內容，由中央主管機關定之；通報人之身分資料，應予保密。主管機關接獲通報後，應即行處理，並評估有無兒童及少年目睹家庭暴力之情事；必要時得自行或委請其他機關（構）、團體進行訪視、調查。主管機關或受其委請之機關（構）或團體進行訪視、調查時，得請求警察機關、醫療（事）機構、學校、公寓大廈管理委員會或其他相關機關（構）協助，被請求者應予配合，家庭暴力防治法第2條第1款、第50條分別定有明文。原告自承伊因禁止鄭某與其父親鄭聖時外出溯溪，鄭某偷溜出門，伊至天母派出所時發現鄭某與鄭聖時在天母派出所，詢問員警得知鄭某向員警稱原告對其有家庭暴力行為等情，而依天母派出所員警所填寫之系爭通報表案情陳述欄記載：鄭某與父親鄭聖時相約共同出遊，因原告不允許而與鄭某發生爭執，據鄭某表示原告對其有言語辱罵等情事並造成其精神上壓力，經詢問父母雙方均表示目前雙方均共同持有監護權，鄭某表示擔心受到原告傷害而希望能與父親返回父親住處，鄭某目視無傷勢，僅表示情緒遭受原告言語壓力等語（本院卷第8頁），足見天母派出所員警係依鄭某之陳述，依家庭暴力防治法第50條規定通報，該員警所為有家庭暴力嫌疑之判斷並無濫用或恣意，難認有何不法。至原告雖主張依「處理兒童及少年保護及高風險家庭案件作業流程」，在警局階段，員警未查證鄭某是否有具體傷害，且未建議鄭某填寫家暴令或為刑事偵查，卻逕予家庭暴力通報，顯屬不法等語，惟鄭某已至天母派出所報案並表示受到原告言語辱罵，員警亦依目視無傷勢，並詳載於系爭通報表，而依家庭暴力防治法規定警察人員職責為認有疑似家庭暴力即需通報，至通報後係由主管機關進行訪視、調查，且警察人員於家庭暴力案件非必然開啟刑事偵查程序，亦查無須建議被害人應聲請保護令之法律依據，則天母派出所依規定為家庭暴力通報，自無原告所指之不法可言。
⒉原告又主張天母派出所員警將原告支開，令鄭某及鄭聖時
離去，經原告異議並要求驗傷、對質均不受理，違反警察職權行使法第29條規定未將異議理由製作紀錄交付之而為不法，侵害原告名譽及監護權，應負國家賠償責任等語。惟按警察人員處理家庭暴力案件，必要時應採取保護被害人及防止家庭暴力之發生之方法，此參家庭暴力防治法第48條規定即明，天母派出所員警因鄭某陳述原告有言語辱罵鄭某等可能涉及家庭暴力情節，且因鄭某之父親到場，而令鄭某與其父親離去，並無濫用或逾越權限，自不足認員警上開作為係屬不法。至警察職權行使法第29條固規定：義務人或利害關係人對警察依本法行使職權之方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於警察行使職權時，當場陳述理由，表示異議。前項異議，警察認為有理由者，應立即停止或更正執行行為；認為無理由者，得繼續執行，經義務人或利害關係人請求時，應將異議之理由製作紀錄交付之。義務人或利害關係人因警察行使職權有違法或不當情事，致損害其權益者，得依法提起訴願及行政訴訟。惟依上開規定，警察行使職權時若認異議無理由，仍得繼續執行。是縱原告於天母派出所員警執行職務時確曾要求對質、驗傷，然承辦員警基於職權行使裁量認原告異議無理由，仍可繼續執行，無庸停止或更正執行行為，原告主張天母派出所員警故意支開原告，命鄭某與鄭聖時離去而有不法云云，亦非可取。
⒊況原告雖主張天母派出所員警通報原告有家庭暴力嫌疑，
及令鄭某與其父親離去，且未交付異議理由紀錄，致原告喪失監護權，且名譽、健康受有侵害等情，然士林地院104年度家親聲字第232號裁定鄭某由其父親監護（下稱系爭裁定），係綜合鄭某之意願、訪視報告及兩造經濟能力、親職能力、監護意願而為裁定，此參該裁定記載：「惟兩造現今分居且未有意願共同行使親權，故兩造共同行使或負擔未成年子女之權利義務確有滯礙之處；又鄭某因與聲請人（即原告）發生親子衝突，而搬去與相對人同住，目前聲請人與鄭某間親子關係不佳，聲請人無法體諒鄭某希望與父親保持良好父子關係及期待與與父親一同參與活動之心情……」（見本院卷第21頁反面），且觀之該改定監護權訴訟之104年12月23日筆錄，鄭某亦於該訴訟證述：
因為之前發生事情，所以未與媽媽同住，之前暑假時跟媽媽住，之前我跟爸爸聯絡，媽媽不太喜歡伊跟爸爸聯繫，隔天爸爸跟我說好要去溯溪，有跟媽媽講，但媽媽堅持不肯讓我跟爸爸去，然後我就想辦法出去，我就跟爸爸約好，爸爸就帶我去奶奶家，然後基本上我就沒有再回去跟媽媽住，希望由爸爸行使親權等語（本院卷第10至16頁），由此可知原告無法取得鄭某之單獨監護權，實與員警所為家庭暴力通報或處理過程是否調查有無家庭暴力行為，抑或有無交付書面異議理由紀錄無涉，原告主張之員警上開行為與其主張之損害間，並無相當因果關係，自難認原告因此受有監護權、名譽權、健康權等人格權損害，而得請求被告士林分局國家賠償。
⒋原告固主張天母派出所員警未告知原告即將協尋未成年子
之報案撤銷，將未成年子交由原告之配偶帶走，侵害原告之監護權，而應負國家賠償責任等語。惟原告與其配偶尚未離婚，原告配偶對於未成年子鄭某仍有監護權，此為原告所是認，且鄭某於104年8月1日即由其父親帶走，為原告所知悉，天母派出所員警將協尋報案撤銷未通知原告雖為被告士林分局所不否認，惟原告無法聯絡鄭某或與其見面，亦係因原告之配偶作為所致，難認原告對鄭某之監護權行使係因協尋報案撤銷及未通知原告而受到侵害，原告上開主張，亦非有據。
⒌原告復主張天母派出所員警知無犯罪事證，竟因怠惰處理
民眾糾紛，教唆原告之配偶對原告提出妨害自由的告訴而違反憲法第22條、第23條及警察行使職權法第3條、第29條而有不法，侵害原告自由、名譽、健康等語，然按警察行使職權，不得逾越所欲達成執行目的之必要限度，且應以對人民權益侵害最少之適當方法為之。警察行使職權已達成其目的，或依當時情形，認為目的無法達成時，應依職權或因義務人、利害關係人之申請終止執行。警察行使職權，不得以引誘、教唆人民犯罪或其他違法之手段為之，警察職權行使法第3條定有明文。天母派出所員警係因士林地院報案始前往處理原告與其配偶之糾紛，此有天母派出所110報案紀錄單可稽（本院卷第124、125頁），原告亦自承當時為了孩子的事在爭執，伊怕孩子的父親跑掉，所以把他的包拉住等語（本院卷第191頁反面），而依刑事訴訟法第231條第2項規定，司法警察知有犯罪嫌疑者，應即開始調查，並將調查之情形報告該管檢察官及司法警察官。是以，縱如原告所述，員警曾在現場有詢問原告配偶是否要提出告訴，然此乃員警基於知有犯罪嫌疑所為，自難認該行為有何違反比例原則，或與憲法第22條、第23條有違。況原告亦自承其配偶有表示要提告等語（本院卷第192頁），則原告因而受刑事追訴，亦係因其配偶本於自由意識決定提出告訴所致，難認原告主張其自由、名譽、健康因此受侵害與員警行為間有相當因果關係，自與國家賠償之構成要件有間。
㈤況按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不
行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文。又國家賠償法第8條第1項所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，亦為國家賠償法施行細則第3條之1所明定。而所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準（最高法院94年度台上字第1350號裁判要旨參照）。且此賠償請求權時效，以請求權人知悉應由國家負賠償責任即足，不以知悉賠償義務機關為必要（最高法院103年度第2次民事庭會議㈢參照）。本件原告主張天母派出所員警教唆鄭聖時提出妨害自由告訴之事實係發生於000年00月0日，斯時原告已知有損害，然原告係於106年1月16日向被告北市警察局請求國家賠償，並經被告士林分局於同年3月8日拒絕賠償，有國家賠償請求書、士林分局函在卷可稽（本院卷第30至34頁），惟原告遲至107年3月30日始追加士林分局為被告，顯已逾2年，原告此部分國家賠償之請求權亦已罹於消滅時效，原告此部分之國家賠償請求，自屬無據。至原告主張天母派出所員警違法通報原告有家庭暴力嫌疑、故意支開原告且不製作異議理由紀錄、未告知原告即撤銷協尋通報等事實固係發生於000年0月0日至同年9月間，然原告既主張天母派出所員警上開行為致其受有監護權喪失之損害，而系爭裁定係於105年4月15日作成（本院卷第21頁反面），則原告知悉損害後至其以士林分局為被告提出國家賠償訴訟，尚未逾2年，其上開部分之請求權尚未罹於時效消滅，併此敘明。
五、從而，原告依國家賠償法第2條規定，請求被告北市警察局命被告士林分局及天母派出所將其所製作之系爭通報表撤銷，被告應給付原告500萬元，及自104年8月1日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所提證據，經本院詳予斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一論駁之必要。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
民事第八庭 法 官 鄭佾瑩以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
書記官 巫玉媛