臺灣臺北地方法院民事裁定 107年度國字第52號原 告 郭俊良被 告 內政部都市計畫委員會
內政部共 同法定代理人 徐國勇上列當事人間請求國家賠償等事件本院裁定如下：
主 文本件移送臺北高等行政法院。
理 由
一、按普通法院認其有受理訴訟權限而為裁判經確定者，其他法院受該裁判之羈束。普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。民事訴訟法第31之2條第1項、第2項定有明文。次按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。行政訴訟法第2條亦有明文。憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（大法官會議釋字第466號解釋參照）。又國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務（大法官會議釋字第540號解釋參照）。準此，訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷，苟原告所訴請裁判之法律關係屬私法上之爭執，普通法院始有審判權（參照最高法院105年度臺上字第687號、105年度臺抗字第287號裁判意旨）。
二、原告起訴主張：
㈠、被告內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）第817次會議（下稱第817次會議）審議第2案「變更三重都市計畫主要計畫（第二次通盤檢討）」（下稱三重2通案）後，決議要求三重2通案及逾6陳情案（下稱系爭陳情案）之辦理機關新北市政府，應與系爭陳情案之陳情人即原告妥善協商，以作為其通過三重2通案之附帶條件，伊依上開決議即獲得與新北市政府妥善協商權（下稱系爭權利）。嗣經內政部都委會第827次會議決議，將三重2通案分割為2部分都市計畫主要計畫案，系爭陳情案被納入內政部都委會第893次會議（下稱第893次會議）第6案「變更三重都市計畫（部分市場用地及批發市場兼零售市場用地為商業區）（配合三重果菜市場周邊都市更新計畫暨劃定都市更新地區）案」(下稱三重果菜市場都市計畫案)。該議案承繼自三重2通案而來，且包含系爭陳情案之都市計畫區域，則三重果菜市場都市計畫案之審議，亦應遵循第817次會議決議，要求辦理單位新北市政府與伊妥善協商系爭陳情案，否則即不應通過。
㈡、詎第893次會議審議三重果菜市場都市計畫案時，仍決議「本案除如附表1及附表2本會決議欄外，其餘准照新北市政府105年7月19日新北府城都字第1051349560號函及105年10月17日新北府城都字第1051996580號函送之補充資料通過，並退請該府並同本會第851次會議決議依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論」，縱經伊於該次會議上主張系爭權利遭受侵害之事實仍為通過，是第893次會議決議顯有侵害伊系爭權利之事實，伊乃依國家賠償法向內政部都委會、被告內政部（下稱內政部）請求回復原狀而遞交國家賠償協議申請書，嗣經內政部以106年12月19日內授營秘字第1060819869號函拒絕賠償，並檢附內政部拒絕賠償理由書，內政部都委會則於接獲國家賠償協議申請書後迄今未為回覆。
㈢、依都市計畫法第20條、第74條規定，內政部都委會所作之會議決議，即為各級地方政府機關分層報核後之最終中央核定都市計畫之內容，具約束辦理都市計畫各機關之法律效果，經內政部都委會決議通過送部審議之都市計畫，相關辦理都市計畫之各級政府機關尚需將修正之書、圖報請內政部逕予核定，該等修正之書、圖報部核定，亦須本於內政部都委會之決議與授權，是內政部拒絕賠償理由書所稱決議後修正之書、圖尚須經報部核定作業，而認內政部都委會所作之會議決議，僅係都市計畫法第20條核定都市計畫前之準備工作，顯與事實法規不符；又伊依都市計畫法第19條第1項規定，於審議或核定各級地方政府提送之都市計畫主要計畫過程中以公民身分提出意見或陳情，縱非系爭陳情案所涉都市更新區域範圍內之土地、房屋所有權人或利害關係人，仍為合法陳情人，伊所獲之系爭權利，自應為合法。況伊尚為系爭陳情案所涉都市更新區域範圍內之新北市○○區○○段1407地號土地之利害關係人，自得於本案主張系爭權利；再者，第817次會議決議賦與伊就系爭陳情案獲得系爭權利，作為其通過三重2通案之附帶條件，三重果菜市場都市計畫案既由三重2通案分割而來，此亦應作為通過三重果菜市場都市計畫案之附帶條件。惟內政部卻於本案否認該附帶條件，而謂伊主張之系爭權利未及於三重果菜市場都市計畫案。實際上新北市政府無意遵循第817次會議決議要求就系爭陳情案與伊妥善協商，內政部都委會未查仍通過三重果菜市場都市計畫案，顯已侵害伊系爭權利，是內政部此等未盡查核之責及未查新北市政府之圖謀，致侵害伊權利之決議作為，有所違法與不當，應回復伊系爭權利受損害前之原狀；且內政部都委會依法為都市計畫法運作之重要法定機關，各級地方政府提送之都市計畫主要計畫得否由內政部核定，必先經其審議通過，方取得送審都市主要計畫之資格。內政部都委會依法為獨立運作之機關，不受行政機關之操作，內政部無權就其決議再行審查、更動，是內政部都委會非僅為內政部之內部單位，內政部都委會依法自有本件當事人資格，是內政部拒絕賠償理由書之說詞，顯背於法規事實。綜上所述，第893次會議通過三重果菜市場都市計畫案之決議實有違法不當，損害伊之系爭權利，第817次會議既已決議新北市政府須與伊妥善協商系爭陳情案為通過之附帶條件，於新北市政府未完成附帶條件之前提下，三重果菜市場都市計畫案決議應予撤銷。爰依國家賠償法第2條第2項前段、後段、第7條第1項但書、第11條第1項及民法第99條第1項規定，請求撤銷該決議以回復原狀等語。
三、經查：
㈠、都市計畫法第4條規定，本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。同法第74條第1項規定，內政部、各級地方政府
及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。同法第13條第1款規定，關於都市計畫之擬定機關，由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所擬定之，市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。同法第18條第1項規定，主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定○○○鎮○鄉街之主要計畫由內政部核定。五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。第1項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後30日內不為准否之指示者，視為准予備案。同法第20條第1項、第3項定有明文。主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。同法第21條第1項、第2項規定關於都市計畫之公布實施。同法第26條規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。由上開規定可知，都市計畫之主管機關為行政機關，都市計畫自擬定、審議、層報核定、發布實施、通盤檢討至變更，均為國家為達成改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫均衡發展之行政任務，所為公法上行為之實施手段，內政部都委會依都市計畫法所為相關會議決議，係依該法賦予之公權力所為行政行為，就此衍生之事項涉訟，為行政訴訟，普通法院對之無審判權。原告訴請第893次會議所為之決議應與撤銷以回復原狀，依上所述，應係公法上之爭議，普通法院無審判權。
㈡、原告雖主張：第817次會議就人民陳情內容所為附條件之決議承諾，即都市計畫辦理機關新北市政府應與原告妥善協商，第893次會議三重果菜市場都市計畫案承繼自第817次會議而來，亦應遵照該附條件承諾，然內政部都委會未查上情遽然通過侵害原告系爭權利部分，原告得依國家賠償法第2條第2項前段、後段、第7條第1項但書、第11條第1項規定民法第99條第1項規定提起民事訴訟救濟云云。惟按，民法第99條第1項：「附停止條件之法律行為，於條件成就時，發生效力」之規定，係就私法上之法律行為所為規範；又所謂法律行為，以發生私法上權利義務或法律關係變動為要件，本件內政部都委會於第817次會議決議指示主管機關「應與人民妥善協商」，僅屬內政部都委會內部意見之陳述，並未造成原告私法上之權利義務發生變動，自難謂為附條件之法律行為，縱認第893次會議三重果菜市場都市計畫案須受第817次會議決議拘束，亦不符私法上法律行為之要件，難謂為附條件之法律行為，原告主張其得依上開條文提起民事訴訟，顯非可採。
四、綜上，本件原告訴請撤銷第893次會議決議以回復原狀，係屬公法上之爭議，普通法院並無審判權限，則原告向無審判權之本院起訴，自非適法，爰依職權裁定移送至有受理本件訴訟權限之法院即臺北高等行政法院。
五、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中 華 民 國 107 年 12 月 26 日
民事第八庭 法 官 江春瑩以上正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
中 華 民 國 107 年 12 月 26 日
書記官 陳湘樺