臺灣臺北地方法院民事判決108年度國更一字第4號原 告 余惠英被 告 司法院法定代理人 許宗力被 告 內政部法定代理人 徐國勇訴訟代理人 陳啟明
葉秋容吳秉諺上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年6月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。查原告依國家賠償法規定向被告請求賠償，被告均已拒絕賠償，此有被告內政部民國108年10月21日台內法字第1080401745號函拒絕賠償理由書、被告司法院 109年度賠字第2號拒絕賠償書等影本在卷可稽（見本院卷第49至53、219至225頁），是原告起訴時已履行上揭法條之前置程序規定，先予敘明。
二、被告司法院經合法通知，未於言詞辯論期日到庭，經核無民事訴訟法第386條各款所列情事，爰准原告之聲請，對其為一造辯論判決。
三、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條定有明文。本件原告起訴時所列聲明原為「被告司法院與內政部應連帶賠償原告新臺幣（下同）3,650,597元，並加計不當得利與租金差額（＄1,495,683＋＄1,716,473＝＄3,212,156）從106/11/27至今之利息。」（見國字卷第33頁），嗣於本院108年8月14日調查期日，當庭更正聲明為：「被告司法院、內政部應連帶賠償原告3,650,597 元，及自106年11月27日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」（見國字卷第149至150頁）。核原告上揭變更，顯係不變更訴訟標的而更正事實上之陳述，揆諸前揭規定，自應准許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：原告為另案臺灣高等法院103年度上字第629號請求拆屋還地、返還不當得利民事事件（下稱系爭高院判決)之當事人，系爭高院判決關於判准原告請求之已發生及按月給付之不當得利金額分別僅有232,170元、5,171元，然此係因被告司法院及內政部未善盡職責更新法條及相關函釋，致使法官引用土地法第97條第1項「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限」之規定而以申報地價計算不當得利之金額，蓋因該條文自35年制定公布至今，從未修改過，所以需要了解當時之土地法、地價制度，此由75年間時已刪除土地所有權人應自行申報地價之硬性規定，對未申報地價者准按公告地價百分之80作為課徵地價稅之依據，可參見43年制定公布之平均地權條例可知申報地價指的是地主自由申報地價，且自45年起開徵土地增值稅時係以申報地價計算土地增值額，因缺乏標準，故乃由各市都市地價評議委員會通過，審核各等級土地現值標準，作為承辦人員審核申報移轉現值之依據，惟不正式公告，此申報地價係指地主自由申報地價，惟53年2月6日起則正式有官方之現值公告制度，故53年是分界點，地主自由申報的申報地價已由土地公告現值取代之。因此，公告現值與申報地價之金額差異極大，申報地價明顯少於公告現值，上開土地法第97條第1項自應修正為「『公告現值總價額』年息百分之十為限」。被告內政部寫釋函的人就是不查、只會照抄，所以做出71年3月1日台內地字第71906號函、69年5月22日台內地字第19576號函及85年3月6日台內地字第0000000號函等解釋，將土地法第97條第1項所規定申報總價認為係申報地價總額之錯誤且無濟於解決問題的函釋，且被告司法院的法官不了解沿革，抓著文字就引用申報地價計算不當得利之金額，故造成系爭高院判決認定上開不當得利金額時，錯誤以申報地價而未依照公告現值計算，使原告應可獲得之不當得利金額合計短少3,650,579元而受有損害，為此依國家賠償法之規定，請求被告應共同連帶賠償原告3,650,597 元，及自106年11月27日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、被告部分：㈠被告內政部則以：本件原告請求被告內政部及司法院應共同
對原告負國家賠償責任等語，惟原告請求為無理由，茲敘述如下：⒈按國家賠償法第2條第2項前段規定：「公務員於執行職務行
使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」不包括非屬特定人民權利受損害之國家行為，亦即國家法律之制定及修正，無可認為係為特定公務員之特定職務行為，亦無可認為特定個人對立法機關就法律之制定，有公法上請求權存在，且法律之制定並非以個人為對象，與國家賠償條就受損害之特定個人彌補損失者，性質不同。從而，特定個人尚不得因立法機關所制定之法律規定及適用結果，對其有反射之不利益，而主張其權利受侵害，而依國家賠償法請求國家賠償(參見臺灣高等法院88年度上國字第18號民事判決、法務部99年7月19日法律字第0999031053號函及107年1月18日法律字第10703500980號函)。
準此，本件原告主張被告內政部未修正土地法第97條第1項規定致其權利受有損害，請求國家賠償，核予上開國家賠償法第2條第2項所定國家賠償之要件不符，被告內政部無損害賠償義務。
⒉原告主張被告內政部未修正土地法第97條第1項規定致其權利受有損害部分：
⑴按「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總
價年息百分之十為限。」「第九十七條、第九十九條及第一百零一條之規定，於租用基地建築房屋均准用之」「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價」「土地法第九十七條所謂土地及建築物之總價額，土地價額依法定地價…」分為土地法第97條第1項、第105條、第148條及其施行法第25條所明定。查其立法意旨，本為解決國民居住問題，維持民生之安定，由於城市地方人口密集，房屋供不應求，導致有房屋者壟斷居奇，高抬房價及房租，遂於該法第3編第3章「房屋及基地租用」章訂定若干條文，藉以有助於城市住宅問題之解決，並於同法第97條第2項規範，城市地方房屋租金如超過法定上限者，承租人得申請強制減定。又參照平均地權條例第13條、第14條、第15條、第16條及第46條等條文規定，可知公告土地現值係作為土地所有權人移轉時課徴土地增值稅申報土地移轉現值之參考；公告地價係供土地所有權人申報地價之參考；申報地價係作為課徵地價稅之依據，是以公告地價為申報地價之參考地價，各有其不同用途及政府作為不同性質之課稅依據。故土地法規定租用城市地方之基地建築房屋，租金總價額以不超過申報地價年息百分之十為限，其「申報地價」即指舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人依法定程序參考公告地價所申報之地價，尚非指土地移轉時所申報之「土地移轉現值」。
⑵次按43年8月制定公布之「實施都市平均地權條例」(平均地
權條例66年2月2日修正前名稱)第7條、第8條、第9條等規定，對照現行平均地權條例第13條至第16條等條文架構可知，平均地權條例於43年8月制定之初，其「申報地價」即指舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人依法定程序參考公告地價所申報之地價，尚非指土地移轉時所申報之「土地移轉現值」。
⑶另依43年8月之同條例第25條規定：「都市土地所有權移轉權
利人及義務人，應於移轉事實發生之日起30日內，共同申請土地權利變更登記，並同時申報土地現值，無義務人時由權利人申報之。前項申請人所報土地現值，主管機關認為過低時，應以書面通知原申請人於20日內重新申報，逾期不重新申報或申報之土地現值仍屬過低時，由都市地價評議委員會評議其地價。如原申請人不能接受此項評議地價時，應於30日內，聲明主管機關得於20日內照其申報價額收買之。」其中移轉時為徵收土地增值稅所申報之價格，係為「土地現值」，即現行平均地權條例第46條、第47條第1項所稱申報「土地移轉現值」，並非「申報地價」。
⑷綜上，於43年「實施都市平均地權條例」制定時，為執行「
規定地價、照價徵稅」及「漲價歸公」，即分別訂有「申報地價」及「申報土地現值」之不同機制，迄今亦維持相同之制度架構。原告所稱「申報地價已由土地公告現值取代之」乙節，顯係誤解。
⒊原告主張被告內政部與司法院應補償系爭高院判決關於不當得利計算基礎之差額損失部分：
本案原告所有土地之使用是否衍生民法規定之不當得利，臺灣新北地方法院及臺灣高等法院分别根據事實，作出不同認定及裁判。有關不當得利計算方式業經系爭高院判決確定，認定以占用土地期間相當於租金之價值及依土地法相關規定據以計算其數額，本部尊重司法機關裁判結果。
⒋綜上論結，原告所為本件國家賠償之主張，為無理由等語資為抗辯，爰答辯聲明：原告之訴駁回。
㈡被告司法院未於言詞辯論期日到場，據其所具書狀，聲明求
為駁回原告之訴，並以：依國家賠償法第2條第2項規定，所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行職務行使公權力之事項，卻因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為者而言。又按，司法院院長監督各級法院及分院、司法院院長綜理院務及監督所屬機關，為法院組織法第110條第1款、司法院組織法第7條第1項所分別明定。
被告司法院依上開規定監督所屬機關，僅為一般性司法行政之監督，不涉及具體個案裁判內容有無違背法令。本件原告主張其拆屋還地訴訟，在臺灣新北地方法院被判一審敗訴而上訴至臺灣高等法院，系爭高院判決關於不當得利欄金額記載發生錯誤，向該院聲請裁定更正錯誤但未獲更正。被告司法院未善盡職責更新法條致使法官引為判決之相關條文、判例不當而受有不當得利及租金之損失等語。惟依上開說明，被告司法院所為之司法行政監督，不涉及具體個案裁判內容有無違背法令。核原告主張並未指明被告司法院所屬公務員有何因執行職務或怠於執行職務而不法侵害其權利之情事，亦無任何事證足以證明被告司法院對所屬公務員，有何疏於監督或放縱其怠於執行職務而致原告之自由或權利遭受損害之情形。原告向被告司法院請求國家賠償，即屬無據，應屬在法律上顯無理由等語資為抗辯。
三、本件原告前以坐落新北市○○區○○段000地號土地（重測前為三重區三重埔段菜寮小段第485-6地號，下稱系爭土地）於45年5月7日登記為伊父親即訴外人余敷和所有，余敷和生前即搬離坐落系爭土地之門牌號碼新北市○○區○○○路000巷00號房屋，系爭土地所有權狀及房屋均為訴外人王植槐不法占有，迄余敷和於52年6月18日死亡前均未發現所有權狀遭取走情事，其後因地籍重測通知，始知系爭土地之存在，原告並於101年10月9日以分割繼承為原因登記為該土地所有權人，因上開房屋嗣經訴外人薛淑慧輾轉取得且重建後申請為門牌號碼新北市○○區○○○路000巷00○0號2層樓房屋（下稱系爭42之1號房屋），並由薛淑慧之弟即訴外人薛正修居住使用，因而訴請薛淑慧、薛正修應返還系爭土地並給付不當得利，經臺灣新北地方法院101年度訴字第2791號判決原告敗訴，嗣原告不服提起上訴，經系爭高院判決薛淑惠、薛正修應自系爭42之1號房屋遷出且拆除，並將系爭土地返還原告，且薛淑惠應給付原告232,170元及自102年1月8日起至清償日止之法定遲延利息，並自102年1月1日起至返還上開土地之日止按月給付5,171元相當於租金之不當得利，嗣薛淑惠、薛正修不服並上訴最高法院，經最高法院於104年9月23日以104年度台上字第1782號裁定駁回上訴而告確定。又原告對系爭高院判決未聲明上訴，僅具狀聲請更正判決，嗣經臺灣高等法院於104年7月9日裁定駁回其聲請，再經最高法院於104年9月23日以104年度台抗字第711號裁定駁回其抗告而確定。上情均有上開判決書及裁定在卷可按（見本院卷第241至270頁），核先敘明。
四、得心證之理由：㈠被告內政部部分：
按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；國家賠償法第2條第2項定有明文。所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年度台上第255號判決意旨參照）。經查：⒈本件原告主張：被告內政部於69年5月22日台內地字第19576
號、71年3月1日台內地字第71906號、及85年3月6日台內地字第0000000號等函釋內容，將土地法第97條第1項規定之申報總價認為係申報地價總額，均是錯誤且無濟於解決問題的函釋云云。惟查，被告內政部上開函釋內容，其性質僅係基於主管地政事項之機關地位，本於職權就土地法第97條規定為重申述明，核屬該機關本於專業法律智識所為判斷，即為法所容許，自無違法性可言，亦顯非屬國家賠償法第2條第2項所定本於國家機關地位行使統治權作用，以干預或給付方式行使公權力之範疇。又上開函釋既均為被告內政部所作之行政函釋，本無拘束法院之效力，法院本應依法獨立審判，況且系爭高院判決並未引用上開行政函釋作為其判決之理由。再者被告內政部亦從未對原告有何准駁之具體處分，遑論有何因故意或過失不法侵害原告權利之情形可言。縱原告主觀上認定上開行政函釋內容已對其自身產生不利益，亦不得據此張被告內政部應負國家賠償責任。又依土地法第97條第1項規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限。」，則該法條條文既已明文規定「『申報總價』年息百分之十限」，自無從逸脫法條文義範圍而將「申報總價」解釋為「公告現值總價」甚明。則原告主張：必須了解土地法及地價制度之變化而以「『公告現值總價』年息百分之十為限」適用上開土地法之規定云云，實與該法條規定意旨不符而乏所據，自難以憑採。
⒉至原告主張被告內政部應將土地法第97條第1項修正「『公告
現值總價』年息百分之十為限」，故被告內政部應負國家賠償責任云云。惟按，中華民國憲法第170條規定：本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。另第62、63條規定：立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。是土地法第97條第1項規定，乃立法者基於憲法所賦予之職權，而經法定程序所行制定，倘法律公布施行後，認有檢討修正之必要者，基於權力分立之原則，亦應透過修法程序解決之，核屬立法院之職權，尚非屬行政權之被告內政部所能代替之權限，是原告此部分之主張亦非有據。
⒊從而，依原告之主張，尚難認被告內政部對其有何賠償義務
可言，原告之請求顯與國家賠償法第2條第2項要件不符，猶據此請求被告內政部負國家賠償責任，為無理由，不應准許。
㈡被告司法院部分：
⒈按依國家賠償法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所
屬機關為賠償義務機關，同法第9條第1項定有明文。本件原告主張被告司法院所屬之法官不了解沿革，抓著文字就引用申報地價計算不當得利之金額，致系爭高院判決，引用土地法第97條第1項規定以申報地價計算相當租金之不當得利金額，又以系爭土地坐落位置繁華程度審酌原告所受相當於租金之損害應以申報地價年息百分之八計算，忽略地政單位在評定地價時已將繁華程度之所有因素考慮在內，使原告獲判准許之不當得利金額僅有232,170元及每月5,171元，故認被告司法院應負國家賠償責任云云。惟查：法官之薪俸係由各法院支給，職缺亦編列於各該法院，故原告所指系爭高院判決之法官係隸屬於臺灣高等法院，並非隸屬於司法院，是以，依國家賠償法第9條第1項之規定，司法院即非本件之賠償義務機關。原告以系爭高院判決之法官為被告司法院所屬之公務員云云，顯有誤會。又司法院院長為綜理司法院院務及監督所屬機關，司法院組織法第7條第1項固有規定，然依此規定內容可知，司法院院長所應掌理之事項，僅限於司法行政事務，並不及於各法官就具體個案所為之判決內容及法律意見，是被告司法院既無從就個案判決內容為監督，無論個案判決有無不當，自無從認為被告司法院應負國家賠償責任之理。是原告請求被告司法院負國家賠償責任，已無理由。⒉次按國家賠償法第13條規定：「有審判或追訴職務之公務員
，因執行職務侵害人民自由或權利，就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定者，適用本法規定。」此條規定，亦經大法官會議做成釋字第228號解釋，認為依現行訴訟制度，有審判或追訴職務之公務員，其執行職務，基於審理或偵查所得之證據及其他資料，為事實及法律上之判斷，係依其心證及自己確信之見解為之。各級有審判或追訴職務之公務員，就同一案件所形成之心證或見解，難免彼此有所不同，倘有心證或見解上之差誤，訴訟制度本身己有糾正機能。為維護審判獨立及追訴不受外界干擾，以實現公平正義，上述難於避免之差誤，在合理範圍內，應予容忍。不宜任由當事人逕行指為不法侵害人民之自由或權利，而請求國家賠償。唯其如此，執行審判或追訴職務之公務員方能無須瞻顧，保持超然立場，使審判及追訴之結果，瑧於客觀公正，人民之合法權益，亦賴以確保。至若執行此等職務之公務員，因參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定時，則其不法侵害人民自由或權利之事實，已甚明確，非僅心證或見解上之差誤而己，於此情形，國家自當予以賠償，方符首開憲法規定之本旨，憲法所定平等之原則，並不禁止法律因國家機關功能之差別，而對國家賠償責任為合理之不同規定。國家賠償法針對審判及追訴職務之上述特性，而為前開第13條之特別規定，為維護審判獨立及追訴不受外界干擾所必要，尚未逾越立法裁量範圍，與憲法第7條、第16條、第23條及第24條並無牴觸(參司法院大法官會議釋字第228號解釋及理由書意旨)。準此，如對於有審判或追訴職務之公務員，主張因其執行職務侵害人民自由或權利，而欲請求該公務員所屬之機關賠償損害時，須符合國家賠償法第13條就審判及追訴職務之特性所為之特別規定，即須該公務員就參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定者，始得為之，不能僅依同法第2條第2項規定，請求該有審判或追訴職務之公務員所隸屬機關賠償其所受損害。本件原告所指被告司法院應負損害賠償責任，姑不論原告以被告司法院為本件賠償義務機關已無理由，業如前述，縱依原告之主張則均係基於系爭高院判決判准原告請求不當得利之金額與原告主張之金額不符所發生，惟系爭高院判決之承審法官以：租用基地建築房屋，其租金以不超過土地申報總價額年息百分之十，土地法第105條、第97條規定甚明；又所謂土地之總價額，土地法施行法第25條規定，依法定地價；而法定地價，依土地法第148 條規定，係為土地所有人依該法規定所申報之地價；且占用系爭土地之系爭42之1號房屋課稅現值為14萬2,300元，且係1水泥牆、鐵皮頂2層樓、坐落傳統住宅區窄巷內建物，鄰近三重區「大同市場」，而為薛淑惠無償提供薛正修使用，及系爭土地公告現值於97年度、100年度、101年度依序為6萬700元/平方公尺、7萬4,100元/平方公尺、8萬6,700元/平方公尺，故綜合審酌以上各情，認該事件之上訴人即原告所受相當於租金之損害，應以申報地價年息百分之八計算為相當，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，本於確信之見解而為裁判，此觀系爭高院判決自明，應認核無執行公務而故意、過失不法侵害該事件之上訴人即原告之權利可言，亦不符合國家賠償法第13條所定：有審判或追訴職務之公務員，因執行職務侵害人民自由或權利，就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪，經判決有罪確定而應適用國家賠償法規定之特別要件。原告因系爭高院判決結果與其個人法律見解不符，即認不法侵害原告權利，顯非有理。至原告主張：法官不了解沿革，抓著文字就引用申報地價計算不當得利之金額，被告司法院應讓法官們更正過去之錯誤，且土地法第97條第1項應修正為「『公告現值總價』年息百分之十為限」云云，惟基於權力分立之原則，法律之修正為立法政策之考量，應透過修法程序解決之，核屬立法院之職權，已如前述，自非屬司法權所能代替立法權，是原告此部分主張亦屬無據。
⒊綜上，原告主張本件被告司法院應負國家賠償責任，顯與國
家賠償法所定要件不符，原告請求被告司法院應賠償損害云云，自屬無據。
五、綜上所述，原告依國家賠償之法律關係，訴請被告內政部、司法院應連帶給付原告3,650,597元，及自106年11月27日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張與攻擊防禦方法，經核均與本案判決結果無影響，爰不一一予以審酌，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 109 年 7 月 24 日
民事第二庭 法 官 林禎瑩以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 7 月 27 日
書記官 鄭玉佩