臺灣臺北地方法院民事判決109年度重國字第33號原 告 吳京衡訴訟代理人 吳鴻吉被 告 經濟部法定代理人 王美花訴訟代理人 戴德潤
鄭乃云蔡欣貝上列當事人間國家賠償事件，經臺北高等行政法院109年度訴字第730號裁定移送前來，本院於民國110年7月28日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項本文定有明文。查原告於提起本訴前，業以民國109年5月15日國家賠償請求書向被告請求國家賠償，而經被告拒絕賠償在案，有被告109年6月10日經授務字第10920103980號函在卷可證（見臺北高等行政法院109年度訴字第730號卷[下稱北高行卷]第89頁），原告提起本訴已符合前揭規定。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。本件原告起訴原請求被告給付新臺幣（下同)9,596,391元，嗣於110年1月27日變更聲明為請求被告給付8,644,855元（見本院卷一第327頁），核屬減縮應受判決事項之聲明，依前開規定，程序上應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：原告所領被告核發之臺濟採字第5564號矽砂礦業權自98年7月24日起至108年7月23日到期，已申請展延礦業權在案。原告因收到109年4月16日最高行政法院109年度判字第213號礦業法事件判決書(下稱另件最高行政法院判決)，該判決內容證明被告承辦原告申請核定礦業用地案件，未依照礦業法第43條第1項、第3項規定之法定程序辦理，並一再違法要求原告補送「土地所有人同意書」，又於107年6月6日作成違法之經授務字第10720104600號處分書(下稱系爭處分)，以原告尚未補送「土地所有人同意書」為由，依礦業法第43條第2項規定駁回原告所領臺濟採字第5564號礦業權申請核定礦業用地案。是被告有超過10個月之處理期限，拖延至11年仍未處理准駁之應辦不辦怠於執行職務事實，且有違法退件情事，致歷經11年未能辦妥核定礦業用地，礦場不能開採，侵害原告採礦權利，而受有下列礦業權歷經11年不能開採矽砂礦產及其他實質損失：
(一)不能開採矽砂礦之所失利益7,860,000元：本礦投資報酬率約為百分之25，而本次申請核定礦業用地計畫可採矽砂量約104,870公噸，目前每公噸矽砂價格到礦場取貨最低為300元，則原告可得利潤為7,860,000元(計算式：300元×104,800公噸×0.25＝7,860,000)。
(二)礦業權費34,855元：109年4月16日另件最高行政法院判決前5年所繳納5期礦業權費，每期6,971元，共34,855元。
(三)年度施工計畫製作費150,000元：109年4月16日另件最高行政法院判決前5年所製作5期年度施工計畫製作費，每年製作費30,000元，共計150,000元。
(四)出差及交通費600,000元：109年4月16日另件最高行政法院判決前5年間來往礦務局、礦場辦理本案之出差及交通費，每月10,000元，共計5年為600,000元(計算式：10,000元×5年×12個月＝600,000元)。
(五)綜上合計為8,644,855元。從而，爰依國家賠償法第2條第2項規定，提起本件國家賠償訴訟等語。並聲明：被告應給付原告8,644,855元。
二、被告答辯：關於原告申請核定礦業用地案，被告所為之裁量符合一般法律原則、無恣意行使之情形，且被告係駁回原告申請，並非未予處理，又被告審查期間未逾越10個月處理期間，無怠於執行職務可言。依憲法第143條第2項意旨，附著於土地之礦，屬於國家所有，礦業之開發性質為特許，非人民於憲法上所保障固有權利之回復，申請核定礦業用地之拒絕並未侵害原告之自由或權利。縱依另件最高行政法院判決之法律見解調整行政程序後，被告繼續依礦業法及相關規定續行審核，亦不必然准予核定原告之申請核定礦業用地案，故系爭處分駁回原告申請與原告所稱之損害間，不具相當因果關係。退步言之，原告各項請求賠償事項亦屬無據，說明如下：
(一)關於原告主張11年未開採矽砂礦之所失利益7,860,000元：
礦物屬國家管制具耗竭性之非再生資源，設定礦業權並不當然取得礦產使用收益之權利，故本項請求非客觀具體可期之利益。
(二)關於原告主張之礦業權費34,855元與5期年度施工計畫製作費150,000元：
此為領有礦業權之必要支出，非因原告申請核定礦業用地被駁回而增加或額外支出，故與系爭處分無相當因果關係。
(三)關於原告主張之5年內往返被告所屬礦務局辦理本案之出差及交通費600,000元：
礦業用地之申請非原告須親自前往，原告亦未舉證確有支出該等費用，難認原告受有實際損害，縱有往返，亦非申請礦業用地所必要，與系爭處分無相當因果關係。
從而，原告之請求，洵屬無據等語。並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本院之判斷：
(一)原告依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告賠償損害，並無理由：
1.被告作成之系爭處分違法，可認被告所屬公務員於執行職務行使公權力時有不法行為：
(1)按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。復按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。行政訴訟法第12條第1項、第2項定有明文。
準此，民事訴訟之裁判，以他行政訴訟之法律關係是否成立為據者，該法律關係所憑行政處分之效力，應先由行政爭訟程序確定之。倘行政法院對於行政處分之效力已有認定，民事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定(最高法院103年度台上字第723號判決意旨參照)。
(2)經查，原告前於98年7月9日向被告申請在苗栗縣公館鄉獅頭凸南方地方設定矽砂礦採礦權案，經被告審核符合規定，准予設定採礦權10年，檢發臺濟採字第5564號採礦執照，採礦權有效期間自98年7月24日起至108年7月23日止，礦區面積30公頃98公畝，有被告98年7月27日經授務字第09820113290號函在卷可稽(見本院卷一第321頁)，嗣後原告已申請展延上開礦權，為原告自陳在卷(見本院卷一第37頁)。另被告於102年7月12日受理原告所領臺濟採字第5564號礦業權申請核定礦業用地案，惟以原告所請用地位在坐落苗栗縣○○鄉○○段000000000000地號土地（下合稱系爭土地），申請面積合計1.8595公頃，皆屬私有土地，原告於106年3月17日檢送之開採及施工計畫書圖彙冊，仍未檢具明細表內系爭土地所有人所出具之土地使用同意書（下稱同意書），被告所屬礦務局於106年3月27日、106年6月5日、106年6月21日、106年7月11日、106年10月5日、106年12月6日函請原告補正，原告皆未補正為由，依礦業法第43條第2項規定，於107年6月6日作成系爭處分駁回原告之申請；原告不服，提起訴願經駁回，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，及被告就原告102年7月12日礦業用地申請案，應作成准予對原告必須使用之系爭土地為核定之行政處分；嗣經108年4月11日臺北高等行政法院107年度訴字第1649號判決(下稱另件臺北高等行政法院判決)認定系爭處分以原告未提出系爭土地所有人之同意書為由，駁回原告之申請，係屬違法，而撤銷訴願決定及原處分，並命被告就原告102年7月12日礦業用地申請事件，應依其判決之法律見解作成決定，而駁回原告其餘之訴；被告不服，遂提起上訴，經109年4月16日作成之另件最高行政法院判決認上訴無理由而予駁回，此有原告礦業用地申請書、系爭處分書、行政院訴願決定書、另件臺北高等行政法院判決、另件最高行政法院判決附卷可憑(見本院卷一第197頁至第201頁、第203頁至第204頁、第277頁，北高行卷第25頁至第40頁、第43頁至第56頁)。由此足見，原告領有臺濟採字第5564號礦業權，並進而申請被告核定礦業用地，經被告以系爭處分駁回申請，然系爭處分係屬違法，業經行政爭訟程序確定，本院就此自不得再為實體審查而為相左之認定。又被告以系爭處分駁回原告礦業用地核定之申請，核屬依礦業法執行職務行使公權力，而系爭處分既屬違法，堪認被告所屬公務員於執行職務行使公權力時有不法行為。
2.原告請求被告賠償不能開採矽砂礦之所失利益7,860,000元，並無理由：
(1)按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之困果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係（最高法院110年度台上字第1114號判決意旨參照）。復按民法第216條規定，損害賠償除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害（積極損害）及所失利益（消極損害）為限。既存利益減少所受之積極損害，須與責任原因事實具有相當因果關係，始足當之。又依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。該所失利益，固不以現實有此具體利益為限，惟該可得預期之利益，亦非指僅有取得利益之希望或可能為已足，尚須依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，具有客觀之確定性(最高法院95年度台上字第2895號判決意旨參照)。
(2)經查，系爭處分以原告未提出系爭土地所有人之同意書為由，駁回原告申請核定礦業用地，業經行政爭訟程序確定為違法並撤銷，且被告應依另件臺北高等行政法院判決之見解作成決定，已如前述。依另件臺北高等行政法院判決所揭：「依前揭礦業法第43條第3項之規定，被告進行礦業用地申請案核定時，應先徵詢地政、環境保護、水保、其他相關主管機關及土地所有人之意見，惟核卷內資料，均未見被告已履行上開徵詢義務，且所涉環境保護、水保等均涉及專業技術，均待被告依上開規定進行徵詢，相關事證之調查，自應由主管機關即被告依職權行使最為迅速方便，從機關功能最適觀點，自宜由受理申請事件之被告進行事證調查，重新作成適法之決定，而不宜由司法機關逕代為決定。故原告聲明第2項請求判命被告就本件礦業用地申請案，應作成准予對原告必須使用系爭土地為核定之行政處分，尚未達全部有理由之程度，依前揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解作成決定」等語(見北高行卷第54頁)，原告申請核定礦業用地案，尚未達全部有理由之程度，被告雖不得再要求原告提出系爭土地所有人之同意書，但被告仍應依礦業法第43條第3項規定，先徵詢地政、環境保護、水保、其他相關主管機關及系爭土地所有人之意見。復依另件最高行政法院判決所認：「礦業法施行細則第5條第4款規定：『礦業權者依本法第43條第1項規定，申請主管機關核定礦業用地時，應填具申請書，繳納申請費及勘查費，並檢附下列書件及圖說：……四、其他法令規定應檢送之文件。』核礦業法規定之礦業用地申請核定階段，既係目的事業主管機關就礦業權者欲進行探礦、採礦行為等實際使用土地其規畫許可之審查，已如前述，則於礦業用地之使用申請涉及應實施水土保持之情形，申請人即應於礦業用地申請核定階段，擬具水土保持計畫經由目的事業主管機關即上訴人(按：即本件被告)送水土保持主管機關審查通過後，再檢送水土保持計畫申報書核定本予上訴人，資為上訴人核定該土地作為礦業用地使用之前提。是水土保持計畫即屬上述施行細則所稱『其他法令規定應檢送之文件』...依水土保持法應提出水土保持計畫之礦業權者，於申請礦業用地核定時，未提出水土保持計畫，上訴人係應依礦業法第43條第2項規定，命補正水土保持計畫...故原判決認礦業用地申請人於申請階段無庸依水土保持法第12條規定提出水土保持計畫乙節，雖有誤解...」等語(見北高行卷第38頁至第39頁)，在原告申請核定礦業用地涉及應實施水土保持之情形，依礦業法施行細則第5條第4款規定，被告尚應命原告補正水土保持計畫。
(3)由上足見，原告雖無提出系爭土地所有人同意書之義務，然原告申請核定礦業用地案尚未達全部有理由之程度，被告是否應予准許，仍取決依前開礦業法第43條第3項及礦業法施行細則第5條第4款辦理之情形及結果等不確定因素，故縱使被告未以違法之系爭處分駁回原告之申請，原告之申請未必可獲准許，更未必可進而採取所申請核定礦業用地之矽砂礦。是以，被告以違法之系爭處分駁回原告之申請，與原告主張受有不能開採矽砂礦之所失利益7,860,000元間，並無相當因果關係存在。何況，原告所提出之96年12月開採構想書、106年3月開採及施工計畫說明書(見北高行卷第61頁至第79頁，本院卷二第21頁至第27頁)，僅屬原告主觀之構想、計畫，尚非客觀確定性之當然可得預期利益。從而，原告請求被告賠償7,860,000元，並無理由。
3.原告請求被告賠償礦業權費34,855元、年度施工計畫製作費150,000元，均無理由：
(1)按國家賠償法第2條第2項規定所保護之法益，原則上限於既存法律體系所明認之自由或權利，而不及於權利以外之利益，特別是學說上所稱之純粹經濟上損失或純粹財產上損害。所謂純粹經濟上損失或純粹財產上損害，係指其經濟上之損失為「純粹」的，而未與其他有體損害如人身損害或財產損害相結合者而言（最高法院110年度台上字第1114號判決意旨參照）。
(2)經查，原告主張其於109年4月16日另件最高行政法院判決作成前5年支出5期礦業權費，每期6,971元，共34,855元，及製作5期年度施工計畫製作費，每年製作費30,000元，共計150,000元，固據提出執照字號臺濟採字第5564號之「108年下礦業權費」計6,971元之繳納通知單1張、協慶工程顧問有限公司於109年6月2日所出具執照號碼臺濟採字第5564號矽砂礦之105至109年度施工計畫書製作證明書為據(見北高行卷第81頁、第83頁)。惟依礦業法第53條第1項本文規定：「礦業權者應依礦種、礦區面積及探礦權或採礦權費率，繳納礦業權費」及第60條規定：「礦業權者每年1月應將上年度之礦業情形及本年度施工計畫，造具明細表冊，向主管機關申報」，原告即使支出上開礦業權費及年度施工計畫製作費，亦係因領有臺濟採字第5564號礦業權，依上開礦業法規定所應支出之費用，並非因人身權、物權等既存法律體系所明認之權利或原告主張之採礦權利被侵害所伴隨衍生之損害，至多僅屬純粹經濟上損失或純粹財產上損害，自不得依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告賠償。
4.原告請求被告賠償出差及交通費600,000元，並無理由：
(1)按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條本文定有明文。關於原告主張其自109年4月16日另件最高行政法院判決前5年間來往礦務局、礦場辦理本案，受有每月出差及交通費10,000元，5年共計600,000元之損害，業為被告否認，且原告並未舉證以實其說，已難認原告有該等費用之支出。
(2)且原告主張之出差及交通費支出，亦非因人身權、物權等既存法律體系所明認之權利或原告主張之採礦權利被侵害所伴隨衍生之損害，至多僅屬純粹經濟上損失或純粹財產上損害，自不得依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告賠償。
(二)原告依國家賠償法第2條第2項後段規定請求被告賠償損害，並無理由：
1.按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項後段定有明文。復按凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依國家賠償法第2條第2項前段或後段請求國家賠償(司法院釋字第469號解釋理由書意旨參照)。
2.原告主張關於礦業權者申請核定礦業用地案，被告之處理期限為10個月，而被告處理原告申請核定礦業用地案，拖延至11年仍未處理准駁，並未依礦業法第43條第1項、第3項之法定程序辦理，顯見被告之承辦人員怠於執行職務等語，被告則以前詞置辯。依「經濟部礦務局人民申請案件處理期限」，被告所屬礦務局就礦業權者申請核定礦業用地案之處理期限雖為10個月(見本院卷一第339頁)，然此屬原則規範，被告所屬公務員是否有怠於執行職務情形，仍應視公務員實際上是否有消極不作為之情形而定，尚不得徒以公務員辦理時間逾上開規定時限，即認為該公務員怠於執行職務。查原告係於102年7月12日向被告申請核定礦業用地，被告則係於107年6月6日以系爭處分駁回原告之申請，業如前述，核上開期間為近5年，故原告主張被告拖延至11年仍未處理准駁，已與事實不符。況於上開期間內，被告所屬礦務局分別以102年8月19日函、102年10月3日函、102年12月25日函、103年3月5日函、103年5月22日函、103年7月17日函、103年9月19日函、103年12月10日函、104年4月9日函、104年7月30日函、104年12月31日函，請原告依審查意見辦理補正或催請原告補正，原告則以102年9月14日申請書、102年12月23日申請書、103年2月25日申請書、103年5月19日申請書、103年6月12日申請書、103年8月19日申請書、103年10月20日申請書、104年1月30日申請書、104年6月1日申請書、104年9月17日申請書、104年11月14日申請書、105年2月15日申請書、105年4月12日申請書、105年6月14日申請書、105年7月28日申請書、105年10月5日申請書、105年11月28日申請書、105年12月29日申請書、106年2月24日申請書、106年3月17日申請書、106年5月25日申請書、106年7月3日申請書、106年9月26日申請書、106年11月29日申請書、107年1月27日申請書，檢送補正文件予被告所屬礦務局或向其申請延期補正，此有該等函文、申請書在卷可稽(見本院卷一第205頁至第275頁)。又被告所屬礦務局另於106年3月27日、106年6月5日、106年6月21日、106年7月11日、106年10月5日、106年12月6日函請原告補正系爭土地所有人之同意書，因原告皆未補正，被告遂於107年6月6日作成系爭處分駁回原告之申請，已如前述。綜此，被告於上開期間內，對於原告申請核定礦業用地案，業多次請原告補正，並依原告多次申請延期補正，尚難認被告所屬公務員就原告申請有何消極不作為之怠於執行職務情事，至被告要求原告補正系爭土地所有人之同意書，並因原告未補正而以系爭處分駁回原告之申請，雖與礦業法規定不合，惟此乃積極作為，係涉是否構成前述國家賠償法第2條第2項前段規定之國家賠償責任問題，並不構成同項後段規定之怠於執行職務。從而，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定請求被告賠償損害，並無理由。
四、結論：被告作成之系爭處分固違法，然原告請求被告賠償不能開採矽砂礦之損失，與被告以系爭處分駁回原告之申請間並無相當因果關係存在；原告請求被告賠償之礦業權費、年度施工計畫製作費、出差及交通費，至多僅屬純粹經濟上損失或純粹財產上損害，而非國家賠償法第2條第2項規定保護之法益；又被告所屬公務員並無怠於執行職務。從而，原告依國家賠償法第2條第2項前段、後段規定，請求被告負國家賠償責任，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 110 年 8 月 13 日
民事第九庭 法 官 戴嘉慧以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 110 年 8 月 13 日
書記官 石勝尹