臺灣臺北地方法院民事判決110年度簡上字第370號上 訴 人 洪世保訴訟代理人 陳友炘律師被上訴人 財政部國有財產署北區分署法定代理人 郭曉蓉訴訟代理人 張漢榮律師被上訴人 基隆市政府法定代理人 林右昌訴訟代理人 游蕙菁律師上列當事人間請求申租公有地事件，上訴人對於民國110年8月26日本院臺北簡易庭110年度北簡字第3650號第一審判決提起上訴，本院於民國111年3月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：上訴人於民國56年10月31日隨先父遷入基隆市○○區○○○○○路000巷00號（現整編為基隆市○○區○○街000號），並在附連毗鄰之土地上開墾耕作、種植林木或漁牧，至上訴人父親辭世時，仍居住於該地，符合國有財產法第42條第1項規定，故向被告提出租用申請，然被告迄今仍不為准許，請求如附表所示之土地（下合稱系爭土地），應准許原告承租。上訴人所爭執者在於被上訴人行使裁量權否准上訴人承租系爭土地申請之行為，有違法濫權之瑕疵，且原審既認被上訴人就系爭土地是否准許上訴人承租乙節有裁量權，既為裁量權之行使，即應屬於行政高權作用之場合。又系爭土地屬公有之非共用資產，是否符合法定標準及要件，是否得出租予人民，本屬法院得予審查之事項。再依司法院釋字第772號解釋，已表示財政部國有財產署或所屬分支機構，就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售果由非公用財產類不動產之准駁，屬公法行執，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判等語，上訴人認本件有審判權之爭議，請求依行政訴訟法第12條之2第3項規定辦理，並非無據等語。
二、被上訴人財政部國有財產署北區分署則以：㈠上訴人曾以同一事實，對被上訴人財政部國有財產署北區分
署（下稱國有財產署北區分署）提起確認租賃關係存在之訴經駁回確定，並經法院認定「公有土地占有人依國有財產法第42條第1項第2款申請承租該占用之公有土地，不過得據以申請承租而已，是否准許出租仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，管理機關即須負出租公有土地之義務，而無斟酌准駁之權。」，上訴人再次依同條規定申請承租，應有爭點效之適用。又系爭土地中「長潭段959、960、961、968、96
9、969-2、970、970-2、970-3、970-5、972、972-4、972-5」地號土地，已奉行政院核定撥用予基隆市政府，現上開土地之管裡機關為基隆市政府，被上訴人就上揭土地亦無准否上訴人申請承租之權限。
㈡系爭土地之管理機關分別為國有財產署北區分署與基隆市政
府，就系爭土地是否符合國有財產法第42條第1項第2款申請承租要件，屬私經濟行為，應受契約自由之規範，被上訴人具有審查權限並無當然應予出租之義務。況且，上訴人多次申請承租，國有財產署北區分署均依程序進行審查及現場會勘，多次通知上訴人補正有於82年7月21日前占用之事實，然上訴人遲無法提出說明及補正。上訴人未經被上訴人同意，擅自占用系爭土地之行為，已非法律所容許，且申請承租之事實亦未符合國有財產法第42條第1項第2款所定之要件，被上訴人以此為由否准上訴人承租之申請，並無違誤。
三、被上訴人基隆市政府則以：系爭土地其中長潭段959、960、961、968、969、969-2、97
0、970-2、970-3、972、972-4、972-5地號土地，業於撥用基隆市政府前，經法院認定上訴人係無權占有，判決拆屋還地及返還土地確定在案，上訴人猶執前詞，據之請求申租上開土地，自無理由。另系爭土地中970-5地號土地並非上訴人占用土地範圍，上訴人依國有財產法第42條第1項但書規定申請承租，顯無理由。
四、原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄；㈡如附表所示之土地，應准許上訴人承租。被上訴人則均答辯聲明：上訴駁回。
五、兩造不爭執事項（見本院卷第67頁、第75頁、第81頁）：㈠附表所示基隆市中正區長潭段959-1、959-3、960、960-1、9
60-2、960-3、960-7、961-1、968-1、969-1、970-1、972-
1、972-2地號土地，及調和段1454、1457、1458-1、1459、1462地號土地，為中華民國所有，並由國有財產署北區分署之上級機關財政部國有財產署管理（見原審卷第43頁、45、
49、51、53、55、59、63、67、73、83、85、第91頁至第101頁）。
㈡附表所示基隆市長潭段959、960、961、968、969、969-2、9
70、970-2、970-3、970-5、972、972-4、972-5地號土地，原為國有財產署北區分署管理，業撥用予基隆市政府管理（見原審卷第41、47、57、61、65、69、71、75、77、79、81、87、89頁），原告與基隆市政府間就上開地號土地，並無租賃關係存在。
㈢國有財產署北區分署前對上訴人提出拆屋還地訴訟，經臺灣
基隆地方法院104年度重訴字第52號判決上訴人敗訴確定（見原審卷第115頁至第169頁）。
㈣上訴人就系爭土地前對國有財產署北區分署提起確認租賃關
係存在之訴訟，經本院105年度訴字第2589號及臺灣高等法院106年度上易字第1050號判決上訴人敗訴確定（見原審卷第103頁至第113頁）。
㈤系爭土地現由上訴人占用中，占用情形如基隆市信義地政事
務所104年11月20日104土丈字第697號土地複丈成果圖所載（見原審第165頁至第167頁）。
六、得心證之理由：㈠本件所涉為私法上爭執：
⒈我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判
權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能決定之。按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，有司法院釋字第448號解釋可供參照。
⒉經查，上訴人原向臺北高等行政法院提起本件訴訟，而經該
院109年度訴字第611號裁定認本件上訴人主張之爭議所涉為私權爭執，而移送至本院。上訴人於本件移送至本院後，固仍稱依照司法院大法官釋字540號解釋理由書，就國民住宅申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟等語；釋字第695號針對人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准，解釋文「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」等語，而主張同為國有土地出租之申請，實不應其主管機關或地目等不同而異其待遇，因此本件應屬公法事件云云。然查，行政機關依照國民住宅條例、國有林地濫墾地補辦清理作業要點而准駁人民承購、承租國民住宅、或承租國有林地，目的涉及國民基本生活需求、或國有林地維護等公益事項，然本件所涉之國有財產法第42條規定之國有非公用不動產出租之爭議，參照本法立法草案中總說明三、適當運用「按國有財產，固以公用為主。其不屬公用之普通財產（即現行法所稱非公用財產），基於國家財政政策或實際需要，亦應另為適當運用，以發揮其經濟上之效能。而運用之道，不外為收益或處分。…」，並就本條文（立法草案中原列於第44條規定）之說明為：「屬於普通財產類之不動產雖可提供公用，但無適當用途前或基於實際需要，亦可酌量運用，出租即為運用方式之一」（見立法院公報第55卷37期號10冊院會紀錄第65至第69頁），顯見立法者就行政機關出租非公用之國有財產之目的在於發揮財產經濟上效用，而非在於實踐特定行政目的，亦不具公益之色彩，實則與一般私人間將財產出租收益之本質並無不同，本質上為財產權利用對價之私權關係。
⒊至上訴人另稱依司法院釋字第772號，人民依國有財產法第52
條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質等語，而主張本件具有審判權爭執云云。然查，依該釋字理由書「國有財產法於89年1月12日修正公布時，增訂第52條之2明定…。究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地（立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書第86頁參照）。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使。系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。」等語，可知立法者增訂該條規定具有強烈之政策考量色彩，涉及立法者考量實施土地總登記時之時空背景所另行增訂讓售規定，然本件所涉國有財產法第42條規定僅係對非公用不動產之經濟效能斟酌運用並不具備特定之行政目的，同前所述，二者自無從同等觀之，是上訴人依此主張本件爭執屬公法云云，亦無足採。
⒋是本件既屬私法之性質，即應依民事訴訟程序進行審理，由
本院進行審理並無違誤，上訴人稱本件有審判決歸屬之爭議，請求依行政法第12條之2第3項規定辦理云云，自無足採。
㈡原告請求承租系爭土地為無理由：
⒈按「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合
於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。二、民國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。」，固為國有財產法第42條第1項明文規定。然按「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約，民法第421條定有明文。是租賃為契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而政府機關依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與他人間就該項公有財產所發生之租賃關係，則屬私法上之契約關係，他人與政府機關因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛。而政府機關基於私法關係所為之行為，係屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分。他人承租公有土地，純屬私法上租賃關係，其契約之成立與否，自應以民法為依據。又公有土地占用人依國有財產法第42條第1項第2款申請承租該占用之公有土地，不過得據該規定申請承租而已，是否准許仍須經受理機關之審查，非謂一經占用人之申請，公產管理機關即須負出租公有土地之義務，而無斟酌准駁之權，是以公有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，公產機關就公有土地占用人所為承租之要約，自有決定承諾出租與否之自由，並不負應承諾出租之義務」，此有最高法院86年度台上第2205號判決、100年台上字第1132號判決意旨足供參照。
⒉本件所涉係屬私法爭執，即有私法自治之適用，兩造係處於
平等之地位，故除法律有明文規定外，當事人本享有契約自由，其中亦包含締約或不締約之自由，行政機關並無強制締約之義務。再依前揭判決意旨可知，該條文僅係公有土地占用人得據以申請承租之規定而已，縱使符合此條文規定之要件，被上訴人作為系爭土地之管理機關仍得自行決定得否出租系爭土地予上訴人，是該條文顯非屬強制締約之規定，上訴人自無從援引該規定而請求被上訴人必須將其各自管理之系爭土地出租予上訴人，況且本件上訴人亦未提出證據證明其確已符合該條規定之得申請承租之要件，是以，本件既屬私法上締約自由之範圍，又無法律明文規定強制締約情形下，法院自無從迫使行政機關負有締約之義務，行政機關本可自行決定是否與公有土地占用人締結租賃契約。今國有財產署北區分署以上訴人先前多次申請承租時，於依程序審查及現場會勘後，上訴人並未依通知提出說明，並補正有於82年7月21日前占用之事實，認上訴人不符合該條文之要件，故而拒絕將系爭土地出租予上訴人；基隆市政府則以無法確定上訴人占用系爭土地之用途、租金率、期限及租約種類，且無法認定上訴人主張之新豐街102號建物確於82年7月21日前已興建並實際使用系爭土地，及難認上訴人有積極使用土地之理由，而表示不願將所管理之系爭土地部分出租予上訴人；是被上訴人分別以前開理由拒絕將系爭土地出租予上訴人，本屬於被上訴人不締約之自由，則上訴人主張依國有財產法第42條第1項第2款規定，被上訴人應與上訴人締結租賃契約，將系爭土地出租予上訴人之義務云云，即屬無據。
七、綜上所述，上訴人依國有財產法第42條第1項規定請求承租附表所示之土地，為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 111 年 4 月 20 日
民事第四庭審判長法 官 蔡政哲
法 官 姚水文法 官 陳雯珊以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 111 年 4 月 20 日
書記官 周儀婷附表：
市 區 段 地號 基隆 中正 長潭 959、959-1、959-3、960、960-1、960-2、960-3、960-7、961、961-1、968、968-1、969、969-1、969-2、970、970-1、970-2、970-3、970-5、972、972-1、972-2、972-4、972-5 基隆 中正 調和 1454、1457、1458、1458-1、1459、1462