臺灣臺北地方法院民事判決110年度國字第8號原 告 李麗寶
林家輝林家民林家慶共 同訴訟代理人 陳學驊律師被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉訴訟代理人 陳貞樺複代 理 人 張漢榮律師
游文愷律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國110 年12月2 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查原告前於民國110年1月29日以書面向被告提出本件國家賠償請求，因被告拒絕賠償致協議不成立，有被告110年2月20日台財產北基二字第11005008930號函即拒絕賠償理由書在卷可稽（見本院卷第245至247頁）。是原告已依國家賠償法踐行協議先行程序，其提起本件國家賠償之訴，揆諸前揭說明，即無不合，先予敘明。
二、次按原告於判決確定前，得撤回訴之全部或一部。但被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意；訴經撤回者，視同未起訴，民事訴訟法第262條第1項、第263條第1項本文亦有明定。經查，原告起訴時原以財政部國有財產署、財政部國有財產署北區分署為被告，嗣原告於110年2月2日具狀撤回對財政部國有財產署之起訴（見本院卷第360、365至366頁），並經財政部國有財產署當庭表明同意撤回（見本院卷第360頁），依前揭規定，此部分已發生撤回之效力而非本件審理之範圍。
貳、實體事項
一、原告起訴主張：其等祖父即訴外人林倫於38年10月1日取得坐落基隆市○○區○○段000○000地號土地（前為基隆市○○區○○段00地號、20地號，下合稱系爭土地）之不定期限地上權（下稱系爭地上權），而於其上興建門牌號碼為基隆市○○區○○○路000巷00○00○00號之房屋（下合稱系爭房屋），嗣為符合當時法令及被告之要求，原告家族乃於58年1月1日與被告簽訂國有土地租賃契約，迭經續約、換約後，於100年10月28日由原告父親林紘一及訴外人邵林淑茹、許銘源、林淑卿（下稱林紘一等4人）與被告於簽訂國有基地租賃契約書（下稱系爭租約），約定租賃期間自100年11月日1日起至108年12月31日止。惟林紘一於104年12月1日向被告申請變更承租人名義時，經被告函知應先行塗銷系爭地上權始可辦理，林紘一不疑有他即按該函通知塗銷系爭地上權。詎系爭土地於107年3月23日經行政院核准撥用予交通部航港局使用，原告之租賃權因而消滅，交通部航港局取得土地使用權後即以原告無合法占有權源，於108年4月起訴請求原告拆除系爭房屋，原告始知被告刻意憑藉國家公權力，增加塗銷系爭地上權登記為系爭租約之換約條件，致原告誤信函文內容而喪失系爭地上權，顯屬不法行為甚明。而系爭土地原有道路新闢計畫，倘原告仍保有系爭地上權，其即得繼續保有系爭房屋，並可依公共工程拆遷補償救濟自治條例領取拆遷房屋之補償金，然系爭地上權現因被告前述之不法行為而遭塗銷，系爭房屋亦經交通部航港局請求拆除，致原告喪失請領拆遷系爭房屋補償金5,204,913元之權利。為此，爰依國家賠償法（下稱國賠法）第2條第2項規定，請求被告負損害賠償責任等語。並聲明：㈠被告應給付原告5,204,913元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；㈡願供擔保請准宣告假執行。
二、被告答辯則以：其基於國有土地管理者地位，就轄下系爭土地與原告簽訂系爭租約，係成立私法上之契約關係，屬代表國庫管理國有財產之行政私法行為，已難認有適用國賠法之餘地，而被告雖發函通知原告塗銷系爭地上權，惟是否塗銷除可由原告自行決定外，與原告得否順利完成換約審核更無關聯，且系爭租約約定租賃期間為100年11月1日至108年12月31日止，縱原告拒絕塗銷系爭地上權，仍不影響兩造間租約關係之存續，顯見該函非行使公權力之行為。又系爭土地既為國有，本即以公用為原則，出租、出售為例外，被告函知塗銷系爭土地之系爭地上權登記，乃減少土地負擔之行為；況系爭地上權自38年間起存續至今已達20年以上，其上建物型態明顯改變，被告本可依民法第836條之1規定，隨時終止系爭地上權，足見被告所為均為維護國有土地之完整性，並無不法可言。再者，系爭土地嗣後經行政院核准撥予交通部航港局使用，合乎國有財產法之規定，則被告本即可依約定終止系爭租約，是被告於行使公權力時並無任何不法行為，自未違反國賠法第2條第2項規定，原告請求被告負國家賠償之責任，實無理由。退言之，縱認被告應負賠償之責，然原告係以100年間基隆市政府公聽會公開之補償費清冊記載之金額作為其塗銷系爭地上權之損害依據，已難認有所相關，且該補償費係以房屋作為補償對象，與本件原告有無喪失系爭地上權，顯無相當因果關係，是原告就其請求之賠償金額未能說明計算方式，就其損害復未具體舉證以實其說，當無從認定其確實受有損害等語。並聲明：㈠原告之訴駁回；㈡如受不利判決，願供擔保，請准免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：系爭土地為國有土地，由被告擔任管理人，於38年9 月12日經訴外人林倫登記不定期限之地上權；而訴外人林紘一、邵林淑茹、許銘源、林淑卿與被告於100年10月28日簽訂系爭租約，向被告承租系爭土地；又坐落系爭土地上之系爭房屋由訴外人邵林淑茹、許明源、林淑卿將事實上處分權全部讓與林紘一；另於104年12月1日，林紘一等4人向被告提出國有非公用不動產承租人名義變更換約申請書（下稱系爭換約申請書）向被告申請換約，經被告於104年12月16日以台財產北基二字第10433041790號函覆（下稱系爭104年12月16日函）；嗣林紘一於108年11月1日死亡，其繼承人即原告李麗寶、林家輝、林家民、林家慶均未拋棄繼承，於107年3月23日，被告以台財產北基二字第10733007660號函（下稱系爭107年3月23日函）通知系爭租約之租賃權於106年12月15日消滅等情，為兩造所不爭執，並有系爭土地土地登記簿、系爭租約、權利歸屬聲明書、系爭換約申請書、繼承系統表、系爭104年12月16日函、系爭107年3月23日函在卷可稽（見本院卷第37至61、105至109、143至147頁），堪信為真實。
四、本院之判斷：原告主張被告以系爭104年12月16日函，違法增加塗銷系爭地上權之換約限制，致其喪失領取拆遷補償金5,204,913元之利益，被告應負賠償責任等情，為被告所否認，並以前揭情詞置辯。故本院應審究者為：原告依國賠法第2條第2項之規定，請求被告負損害賠償責任，有無理由？如有理由，原告得請求之賠償金額為若干？茲論述如下：
㈠被告出具系爭104年12月16日函屬公務員於執行職務行使公權力之行為：
⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項定有明文。所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院80年度台上字第525號判決、93年度台上字第255號判決意旨參照）。
⒉經查，林紘一等4人於104年12月1日向被告申請將系爭租約分
為3份，並變更承租人名義為林紘一及許銘源，被告即以系爭104年12月16日函通知林紘一等4人應補正辦理系爭地上權塗銷等情，有系爭換約申請書、系爭104年12月16日函在卷可稽（見本院卷第57、143至147頁）。觀諸系爭104年12月16日函內容：「主旨：有關台端等申請過戶及分戶換約基隆市中山區協和段124、126國有土地（即系爭土地）乙案，經核尚須補正，請於105年1月15日前依說明辦理，逾期即註銷申請案……說明：……經查旨述土地業經林倫君設定地上權，爰請於旨述期限前逕洽地政機關辦理地上權塗銷登記，並將辦理結果送交本處（即被告）憑辦」，可知被告命林紘一等4人應於105年1月15日前辦理塗銷系爭地上權之登記，如逾期被告將撤銷林紘一等4人之租約變更申請案，乃被告公務員基於國家機關之高權地位，單方通知人民上開補正事項，並告知如逾期未辦理即生撤銷變更租約申請案之法律效果，核係被告行使統治權作用之行為，依前述說明，應屬公務員於執行職務行使公權力無訛。
⒊被告雖抗辯：其與林紘一等4人就國有土地之出租屬私經濟行
政，故系爭104年12月16日函即不具公法性質，自非行使公權力之行為云云。惟按，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決（大法官釋字第448號解釋意旨參照），固認國家與人民間就國有土地之租賃關係所生爭議屬私法性質，然系爭104年12月16日函實係涉及林紘一等4人換約申請之審查，且系爭地上權之塗銷事宜亦與系爭租約本身之爭議無涉（詳後所述），參酌司法院大法官釋字第695號解釋文：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判」，及理由書意旨：「 ……人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟」，亦認人民與國家間涉及契約審查事項屬公法性質，此與系爭104年12月16日函所涉換約申請之審查情形相似，且系爭104年12月16日函乃被告立於高權地位對林紘一等4人片面所為之補正通知，林紘一等4人如未遵期辦理塗銷系爭地上權，將致換約申請註銷之效果，具有強烈之權力服從關係，尚與一般私法契約中雙方立於平等地位產生爭議之情形有別，因認被告公務員出具系爭104年12月16日函確屬行使公權力之行為。被告上開所辯，不足採取。
㈡被告公務員上開行使公權力之行為乃不法侵害原告之權利：
⒈經查，系爭104年12月16日函以林紘一等4人須於期限內塗銷
系爭地上權，為其審核換約申請之前提要件，業如前述。惟綜觀系爭租約、系爭換約申請書之約定及國有非公用不動產出租管理辦法之規定（見本院卷第51至55、143至147、289頁），均無規範以塗銷地上權為換約之審查條件，且被告亦自承：地上權塗銷登記與系爭土地過戶及分戶換約之審核並無關聯等語（見本院卷第171頁），復未說明其所憑之任何法律依據，則被告公務員將兩者無關之事項，以系爭104年12月16日函將補正系爭地上權塗銷登記，作為其審核換約申請之前提要件，顯屬不當連結，並致林紘一等4人為符合上開函文要求，而將系爭地上權塗銷，乃不法侵害其等之財產權甚明。
⒉被告雖辯稱：其承辦公務員在管理系爭土地時發現有地上權
之負擔，始藉由發函請求林紘一等4人塗銷登記，縱其等不塗銷系爭地上權，亦不影響其換約之審核，且系爭房屋均非林倫設定系爭地上權時之建物，故該地上權存續之目的已不存在，依法該地上權已消滅，則被告要求林紘一等4人塗銷登記，即無違法云云，並以基隆稅務局110年11月4日基稅房貳字第1100017689號函所附房屋稅籍證明書為證（見本院卷第313至327頁）。然查，被告雖辯稱系爭地上權之塗銷與換約審核無涉，但系爭104年12月16日函已載明林紘一等4人如不按期塗銷系爭地上權之登記，其換約申請將遭註銷等旨（見本院卷第57頁），則被告所辯顯與該函文之客觀文義不符，難以採信。又按民法第833條之1規定：「地上權未定有期限者，存續期間逾20年或地上權成立之目的已不存在時，法院得因當事人之請求，斟酌地上權成立之目的、建築物或工作物之種類、性質及利用狀況等情形，定其存續期間或終止其地上權」，而系爭地上權係於38年設定登記，未定存續期間，迄105年時已存續逾20年，有系爭土地土地登記簿在卷可考（見本院卷第39至43頁），另觀諸上開房屋稅資料，可見系爭房屋中12號房屋之起課時間為99年7月；14號房屋之起課時間為99年7月，104年11月增建加課；16號房屋之起課時間為99年7月，104年11月增建加課，雖可認被告所辯系爭房屋並非林倫設定系爭地上權時之建物等情，尚非全然無據。然林倫當時設定系爭地上權之目的係讓家人子孫可建屋於系爭土地上，往後得合法安居於該處，則可否因系爭土地上之建物嗣有改建之情形，即認該地上權之存續目的不存在，已非無疑。且系爭地上權塗銷登記與系爭租約之換約審核並無相關乙節，已詳前述，系爭地上權之存否自與系爭租約之變更無涉，故被告本不得以系爭地上權之塗銷作為其審核換約之條件，此不因該地上權是否存續或合法塗銷而有不同，是被告辯稱系爭地上權已消滅，其可合法請求林紘一等4人塗銷登記，系爭104年12月16日函文並無不法云云，洵屬無稽。
㈢被告公務員不法行為間與損害之發生無相關因果關係：
⒈按國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發
生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院96年度台上字第1287號判決意旨參照）。
⒉經查，林紘一等4人與被告簽訂系爭租約後，邵林淑茹、許銘
源、林淑卿均同意將其等就系爭房屋之事實上處分權歸屬林紘一所有，而林紘一於108年11月1日逝世後，由原告李麗寶、林家輝、林家民、林家慶繼承等情，有權利歸屬聲明書、繼承系統表在卷可參（見本院卷第37、105至109頁），並為兩造所不爭執，是林紘一與被告間就系爭租約之法律關係應由原告所繼承。而原告主張被告要求林紘一塗銷系爭地上權後，系爭土地於107年3月23日經行政院核准撥用予交通部航港局使用，原告之租賃權因而消滅，交通部航港局即以原告無合法占有權源，於108年4月起訴請求原告拆除系爭房屋，並致原告受有無法取得拆遷補償費之損失等情，業據其提出系爭107年3月23日函、基隆市政府100年7月11日基府工土貳字第1000166962號函暨所附100年6月27日說明會會議記錄、建物補償清冊為憑（見本院卷第59至61、63至71頁）。此經被告爭執，辯稱領取拆遷補償須符合一定要件，縱令原告未塗銷系爭地上權，亦未必能具備請領資格，故被告公務員之行為與原告主張之損害間並無相關因果關係等語。
⒊參諸基隆市政府110年11月16日基府工土參字第1100141551號
回函，可知「中山三路153巷至167巷間計畫道路新闢工程」之建物補償，係依「基隆市辦理公共工程拆遷補償救濟自治條例」（96年10月2日修正）為據。而依該自治條例第3條、第4條、第5條規定：「本自治條例所稱之合法建築物係下列各款：一、都市計畫發佈前之建築物。二、依建築法領有建築執照或建築許可，未報驗竣工者，或領有使用執照之建築物。三、有建築改良物所有權狀之建築物……」、「合法建築物以重建價格補償，其計算方式如下：…… 」、「除第3條以外之建築物（即所謂合法建築物），依下列規定發給救濟金及獎勵金：……」（見本院卷第337頁），可知該拆遷補償之對象，包含符合該條例第3條規定之合法建物，及第6條所定之其他建物，均係針對「建物」本身而言，全未見建物所有人應具備地上權之相關規定。是原告得否依該自治條例申請補償，與其就系爭土地有無系爭地上權並無直接關聯，亦即，縱原告並未塗銷系爭地上權之登記，仍無從逕予推論其得請求拆遷補償金，衡諸首揭說明，兩者間應不具相關因果關係。至原告所提上開會會議記錄及建物補償清冊，已記載該估算金額僅供參考（見本院卷第63至71頁），故此等資料至多僅能證明於100年6月27日兩造就拆遷補償協商之情形，復無足憑以遽認原告已得確定領取補償金，併此指明。
⒋從而，原告雖主張其因被告公務員不法行使公權力之行為，
塗銷系爭地上權，導致其受有無法領取拆遷補償金之損害，然該公務員不法之行為與損害之發生，尚難認有相當因果關係，即不符合國賠法第2條第2項之要件，是原告主張被告應依該規定負損害賠償責任，即屬無據，且無再續為探討損害賠償金額之必要，附此敘明。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定請求被告給付5,204,913元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
六、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之舉證，經審酌核與本件判決結果不生影響，不再一一論述，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
民事第五庭 法 官 劉娟呈以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
書記官 廖健宏