臺灣臺北地方法院民事判決111年度國字第1號原 告 盧郭細訴訟代理人 盧紀鐃被 告 內政部營建署城鄉發展分署法定代理人 陳興隆被 告 林正揚訴訟代理人 王雅芳律師上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於民國111年4月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段分別定有明文。原告本件國家賠償請求，前經原告於民國110年11月16日以書面向被告内政部營建署城鄉發展分署(下稱被告分署)請求國家賠償，經被告分署於同月19日發函拒絕等情，有協議通知書、被告分署110年11月19日城規字第1100009144號函等在卷可憑（院卷一第33至41頁），足證原告已依國家賠償法所規定踐行與賠償義務機關之協議先行程序，從而，原告對被告分署提起本件國家賠償之訴，符合法定程式，先此敘明。
二、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條亦有明文。查本件原告起訴聲明原為:「請判決被告林正揚及被告分署於96年編訂台灣省都市計畫述要，關於板橋都市計畫發布日期有登載不實情事，違法侵害原告自由權利，被告應賠償原告新臺幣(下同)1,500,001元」，嗣於111年2月9日具狀更正聲明為「請判決被告等應賠償原告1,500,001元」(院卷二第55、221頁)，依前揭說明，核屬更正之陳述，併予敘明。
貳、實體方面
一、原告主張：㈠台灣省都市計畫審核分為2階段，第1階段由内政部於43年11
月26日，依28年6月8日公布施行之都市計畫法第6條規定，會同國防部、交通部、經濟部、教育部、專家2人、建設廳及内政部等官員，組成台灣省都市計畫審核小組臨時任務編組，自43年12月1日起至44年3月30日止，每週一、三、五在臺北市南陽街建設廳招待所開會討論都市計畫審核會議，期間內共召開87次會議。自台灣省都市計畫審核小組第1至87次會議記錄所示，於43年12月15日第10次會議中論及板橋都市計畫圖及說明書，該次會議記錄並未登載板橋都市計畫送審通過，且其餘會議記錄亦未登載板橋都市計畫核准通過。㈡惟新北市工務局於109年5月14日以新北工建字第1090825652
號函，檢附被告分署96年編訂之台灣省都市計畫述要，以板橋都市計畫於44年4月26日（或2月26日）發布實施，提出與原告間行政訴訟，經臺北高等行政法院108年度訴更一字第55號訴訟採認為證。原告於110年11月2日備妥43年11月至44年3月30日，台灣省都市計畫審核小組全部87次會議紀錄，請求被告分署說明板橋都市計畫經核准發布於44年4月26日之會議記錄或公文書，經被告分署於110年11月4日以城規字第1100007665號函回覆，參考前臺北縣政府發布之資料登錄，其無旨案相關資料。然被告分署係板橋都市計畫之審核主管機關，其編載台灣省都市計畫述要應依核准記錄，而非以前臺北縣政府提供資料為據，且其知情無旨案相關資料仍錯誤登載，拒絕修改台灣省都市計畫述要，造成原告就門牌號碼新北市○○區○○街00巷0弄0號房屋（下稱系爭房屋）之法定空地，即新北市○○區○○段0000000000000000000地號等5筆土地所有權及使用權喪失。又系爭房屋為61板建字第766號建照執照之建築物，應享有建築線之通行自由權，惟前臺北縣政府核發61板建字第766號建造執照時，就非建築法適用地區之建築基地核發建造執照，且未遵守60年12月22日所公布建築法審核建築基地，包括：建築基地所取之土地所有權人使用同意書之範圍未符合一宗土地之規定、無建築法第48條所定建築線指界、違反當時適用都市計畫法第29條土地使用分區管制，對未編定土地使用分區之土地設定使用分區。究其原因，係為61板建字第766號建造執照因在未實施都市計畫地區，故未依60年12月22日所公布實施建築法為審核，而依33年9月21日所公布實施建築法審核。
㈢綜上，原告61板建字第766號建照執照之建築物，其土地使用
分區標示為未編定使用分區即不分區，且台灣省都市計畫審核小組全部87次會議記錄亦證實原告61板建字第766號建造執照之建築基地為60年12月22日所公布實施之建築法第3條所定未實施都市計畫地區，即非建築法適用地區。故被告違法將板橋都市計畫於44年4月26日公布實施，經原告於110年11月16日請求國家賠償，為被告分署所拒，是原告因被告分署違背職務登載不實，侵害其法定空地所有權、使用權及建築線之通行自由權。又系爭房屋為61板建字第766號建造執照之建築物，其法定空地範圍包括上開新北市○○區○○段0000000000000000000號等5筆土地，依該等土地公告現值及面積計算價值，合計為224,145,000元，原告參酌該土地街景繁榮、交通及生活機能便利，認應依該土地公告現值年息5%，計算使用權損失為每年11,207,250元，故原告請求侵權行為損害賠償為1,500,001元，即為合理。
㈣被告林正揚負責建築管理職務，明知建築法第11條未規定建
築基地僅限土地所有權人同意建築使用之土地，又前臺北縣政府於同意核發61板建字第766號建照執照時，應即取得符合建築法所定一宗土地範圍之建築基地之土地所有權人使用同意書，被告林正揚竟故意謊稱該建築基地係經土地所有權人同意建築使用。再者，被告林正揚明知板橋都市計畫發布日，係依前臺北縣政府之公布資料，仍以被告分署96年編訂之台灣省都市計畫述要為據，係故意以不實資料違法侵害原告權利。㈤爰依國家賠償法第2條及民法第184條、第197條等規定，提起本件訴訟，並聲明：被告等應賠償原告1,500,001元。
二、被告分署答辯：板橋都市計畫案之審核主管機關並非被告分署，而係各級都市計畫委員會，是被告分署自無登載都市計畫核定内容之權限。又被告分署為都市計畫規劃及研究機關，因作業需要，參考前臺北縣政府發布資料，於96年編訂台灣省都市計畫述要，是台灣省都市計畫述要，係彙整各地方政府提供之都市計畫資訊，僅作為都市計畫規劃參考。 再者，板橋都市計畫依82年發布實施之「變更板橋都市計畫(第1次通盤檢討)計畫書」，載以板橋市各現行都市計畫公布實施時期先後不一，最早者為板橋修訂都市計畫，於27年11月26日公告實施，業於原告申請建造執照時已有板橋都市計畫存在。又據76年4月2日發布實施之「變更板橋都市計畫(第1次公共設施通盤檢討)計畫書，載明板橋修訂都市計畫(市中心地區）於27年11月26日日據時代公佈之舊都市計畫，經國民政府於44年2月26日追認，於62年12月3日修訂，是板橋都市計畫經追認後，於何時發布實施，應洽新北市政府等語，爰聲明:⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、被告林正揚答辯：㈠原告自104年間起屢向其任職之新北市政府工務局函詢，非其
所有之新北市○○區○○段0000000000000000000地號等5筆土地，是否為其所有系爭房屋之法定空地，經新北市政府工務局認定該5筆土地均非屬系爭房屋之法定空地，原告即提起行政訴訟請求補登該5筆土地為法定空地，經臺北高等行政法院以108年度訴更一字第55號審理，其擔任訴訟代理人，經查閱台灣都市計畫述要第一冊，其上載明系爭房屋座落之新北市○○區○○段000地號土地，於44年4月26日已發布都市計畫，為訴訟答辯事宜，爰簽辦109年5月14日新北工建字第1090825652號函，檢送答辯狀及台灣都市計畫述要第一冊，經機關首長核可後發文，於109年8月27日經臺北高等行政法院判決駁回原告之訴確定。
㈡原告主張其享有建築法應有權利、建築基地不在建築法適用
地區之自由權，及建築基地依建築法應有建築線之通行自由權，惟該等權利內涵並不明確，且法令之適用應非屬自由權可得涵攝範圍。又觀諸原告之損害計算，其主張之權利似為新北市○○區○○段0000000000000000000號等土地之使用權及建築線通行權等，惟原告曲解法定空地之意涵，又新北市○○區○○段0000000000000000000號等5筆土地並非61板建字第766號建造執照之法定空地，原告更非該5筆土地之所有權人，原告當無使用該土地之權利，亦無請求將該5筆土地列為法定空地之公法上請求權，故原告所指5筆土地之使用權及建築線通行權並不存在，況經臺北高等行政法院108年度訴更一字第55號判決否認在案。況訴外人倪正沁、倪祐沁、倪祚沁、倪又安、倪易安始為該5筆土地之所有權人，其發現該5筆土地遭原告占用，提起拆屋還地及返還不當得利訴訟，經臺灣新北地方法院106年度訴字第1376號判決原告敗訴，復經臺灣高等法院107年度上易字第1265號駁回上訴確定，益證原告所指權利，除權利內涵不明確外，該等權利更不存在。再退萬步言，系爭房屋61板建字第766號建造執照無論是否適用建築法規，該5筆他人所有土地，既非為土地所有權人同意供申請建築使用，自非屬建築執照申請範圍之建築基地，遑論為建築法第11條所定之法定空地。
㈢新北市政府工務局前已多次回覆原告，該5筆土地非屬系爭房
屋61板建字第766號建造執照之法定空地，且其受任新北市政府工務局之訴訟代理人，於臺北高等行政法院108年度訴更一字第55號案件答辯重申新北市工務局所為認定，係屬合法舉措。又新北市政府工務局109年5月14日新北工建字第1090825652號函，係其簽報機關首長核准後，檢送答辯狀及台灣都市計畫述要第一冊，為被告分署網頁公告資料，是其引用該公開資料作為訴訟上答辯，並無不法性，故其無故意或過失之不法侵害行為，亦未違反法令加損害於原告。
㈣被告所任職之新北市政府工務局為建築法執行單位，而涉及
都市計畫法者則為新北市政府城鄉發展局所職掌，是以，板橋都市計畫發布實施日期，既非其任職之新北市政府工務局之職掌業務，其自中央或地方主管機關公布之資料查知並陳報法院，自無違法之處。又系爭房屋61板建字第766號建造執照及62板使字第286號使用執照，係前臺北縣政府建設局依建築法規定所核發，已屬適用已發布都市計畫適用建築法之地區，而其所屬機關因行政訴訟所需，使用被告分署網頁所發佈「台灣都市計畫述要第一冊」電子檔案查詢，據以陳報法院，並無以不實資料欺瞞法院之情。
㈤爰聲明:⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決，願供擔保，請准宣
告免為假執行。
四、兩造間不爭執事項（院卷二第223頁）：㈠原告於110年11月16日以書面向被告分署請求國家賠償(起訴
狀原證2之協議通知書），經被告分署於同月19日發函拒絕（起訴狀原證3函文）。
㈡被告分署（改制前內政部營建署市鄉規劃局）編訂「台灣都
市計畫述要（96年11月版）」（起訴狀原證4為第一冊節本)。
㈢原告為系爭房屋之所有權人，系爭房屋為61板建字第766號建
造執照之建築物，原告於104年間申請將亞東段865號應有法定空地，對新北市政府工務局回函不服，雙方於臺北高等行政法院108年度訴更一字第55號建築法事件審理中，新北市政府工務局於109年5月14日發函提出如起訴狀原證1之行政訴訟答辯狀二。
㈣被告林正揚為新北市政府工務局所屬之公務員，於上開行政爭訟中為新北市政府工務局之訴訟代理人之一(乙被證1)。
㈤原告於110年11月2日函請被告分署提供「44年4月26日發布之
板橋都市計畫經台灣省都委會審核小組審核通過之會議紀錄」，被告分署於110年11月4日函覆並無相關資料如「起訴狀原證5函」。
五、得心證理由：㈠原告依國家賠償法第2條規定，請求被告分署負損害賠償責任
，並無理由：⒈按因公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。是以，國家賠償責任之成立，必以公務員（同條第1項定義性規定）於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，或怠於執行職務之不作為，致人民之自由權利受有損害，且該故意過失之行為或怠於執行職務之不作為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，方合於國家賠償請求之要件。
⒉再按被告分署之組織設置，乃內政部營建署為辦理城鄉規劃
及發展業務所特設。其掌理下列事項：一、區域發展策略與相關計畫之研究、分析、協調及擬訂。二、海岸、濕地復育策略與保育計畫之研擬、管理及工程執行。三、內政部訂定都市計畫之發展規劃及景觀設計。四、都市更新與城鄉開發之評估、協調及推動。五、城鄉發展之資訊整合應用及書圖之數位管理。六、其他有關城鄉發展事項，內政部營建署城鄉發展分署組織規程第1條、第2條定有明文。又本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依第13條之規定擬定之。主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。主要計畫應依第20條之規定分別層報行政院或內政部核定之。都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。都市計畫經發布實施後，遇有第27條第1項各款所列情事之一時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，都市計畫法第4條、第8條、第13條本文、第18條前段、第20條第1項、第26條、第27條等規定參照。是以，被告分署之行政職掌為「內政部訂定都市計畫之發展規劃及景觀設計」，並非都市計畫之擬定、變更、發布及實施機關至明，則都市計畫法規範之目的，並未賦予被告分署有主管機關地位及推行都市計畫之權限，是該管機關之公務員提供人民資訊非其機關法定職掌範圍，更難認所為與原告主張所謂權利遭受損害間有直接關連，是原告依大法官釋字第469號解釋，主張被告分署編訂台灣都市計畫述要之公文書，經新北市工務局於行政爭訟中援為證據，被告分署嗣未依職權查核資料，故意怠於行使職務，造成侵害原告自由權利云云，並無所據，自無成立國家賠償之餘地。
⒊再者，國家賠償法第2條第2項所謂「行使公權力」，係指公
務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。惟查，被告分署本件單純提供資訊之行為，不具任何形成或確認特定效果之法效性，未對外發生法律效力，且未直接涉及決定人民權利義務之事項，亦無強制力，不屬公權力之行使，核與國家賠償法第2條第2項之構成要件不合，原告請求國家賠償，自不應允許。
㈡原告依民法第184條、第197條，請求被告林正揚損害賠償部
分：⒈按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任
，故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者，亦同。違反保護他人法律，致生損害於他人者，負賠償責任，但能證明其行為無過失者，不在此限，民法第184條有明文規定。
⒉是以，侵權行為所發生之損害賠償請求權，係以行為人故意
或過失不法侵害他人之權利為成立要件，然查被告林正揚為新北市政府工務局所屬之公務員，於機關與原告之行政爭訟中擔任新北市政府工務局之訴訟代理人之一等情，既為兩造所不爭執，則被告林正揚基於機關授命，於行政爭訟事件中代理機關為訴訟行為，或為事實及法律上之陳述、證據資料之提出，係基於訴訟審理必要提出防禦方法，主觀上自非基於侵害原告權利的故意所為，其訴訟行為效力均直接歸屬本人即新北市政府工務局，況當事人間行政爭訟結果有賴行政法院法官斟酌全辯論意旨及調查證據心證判斷，並非僅因被告林正揚片面陳詞及舉證即率予認定，自難以因原告獲得敗訴判決，即謂其權利受有侵害，是原告提起本訴主張被告林正揚對其應負侵權行為損害賠償責任云云，同無理由。
㈢綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項及民法第184條、第
197條等規定，提起本件訴訟，請求被告應賠償1,500,001元，均為無理由，應予駁回
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提證據方法，經本院斟酌後認均不足以影響本判決結果，自無逐一詳予論駁之必要。至原告聲請調閱資料（院卷二第49頁、第225頁）屬都市計畫法行政訴訟事件的爭執內容，原告主張事實既與國家賠償或侵權要件不符，上開證據資料與本件無直接關連性，自無調查必要。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
民事第三庭 法 官 林瑋桓以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 111 年 4 月 29 日
書記官 江慧君