臺灣臺北地方法院民事判決113年度簡上字第286號上 訴 人 簡鈺倫訴訟代理人 吳俊志律師被 上訴人 財政部國有財產署北區分署法定代理人 郭曉蓉訴訟代理人 林冠佑律師
李冠亨律師上列當事人間請求申租公有土地事件，上訴人對於民國113年3月26日本院臺北簡易庭113年度北簡字第145號第一審判決提起上訴，本院於民國114年6月17日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：㈠上訴人於民國110年12月24日依國有耕地放租實施辦法（下稱
耕地放租辦法）第6條第1項第5款規定，以第5順位「農業學校畢業青年」資格，向被上訴人申請承租宜蘭縣○○鄉○○○段000地號之第4錄、第7錄國有耕地（下分稱系爭第4錄耕地、系爭第7錄耕地，合稱系爭耕地），經被上訴人以系爭耕地已有第1順位申租人申請承租，且已核准放租等情，於111年9月28日以台財產北宜二字第11135017090號函註銷上訴人之申租案（下稱系爭註銷函）。被上訴人所為系爭註銷函，參照司法院釋字第540號、第695號、第772號解釋，應為具公法性質之行政處分，且因被上訴人否准上訴人之申請，兩造尚無從成立私法關係，上訴人無法有效依民事訴訟程序尋求救濟，為能真正提供人民救濟管道，確保行政機關之決定無裁量怠惰或裁量濫用情形，本件應由行政法院審判。
㈡系爭耕地現況雜草叢生，其中系爭第4錄耕地逐年減少耕作面
積，依107年至109年之空拍圖更僅有零星種植，無從事農業生產、耕作；系爭第7錄耕地亦僅有前段、中段、尾段有零星種植，無從事農業生產、耕作，且依81年之空拍圖可知，第1順位申租人於81年並無從事農業生產、耕作之情形，而顯不符合耕地放租辦法第6條第1項第1款規定之第1順位申租要件，即「中華民國82年7月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者」，則被上訴人以系爭耕地因有第1順位申租人申請承租且已核准放租為由，註銷上訴人之申請，即有違誤。且因國有耕地係由國家為出租人而分配國有耕地之耕作權利，其居於事實上獨占且與承租人不對等之地位，又有維護國有土地發揮最大經濟利益之公益目的，應屬間接強制締約範疇，即縱使認為被上訴人有裁量權，仍應認於上訴人符合資格，而前順位申租人不符合資格之情形下，上訴人得請求被上訴人強制締約，爰依國有財產法第46條第1項及耕地放租辦法第6條第1項第5款規定，請求將系爭耕地出租予上訴人等語。並於原審聲明：被上訴人應將系爭耕地出租予上訴人。
二、被上訴人則以：本件屬兩造間私法爭議，應由普通法院審判，是原審就本件訴訟自為裁判，於法並無不合，況上訴人就本件爭議向臺北高等行政法院（下稱北高行）提起行政訴訟，經北高行以112年度訴字第154號裁定移送本院審判（下稱系爭移送裁定），倘上訴人對於系爭移送裁定不服，應提起抗告救濟，非待系爭移送裁定確定，且經原審判決駁回上訴人之訴後，復以本院無審判權為爭執。又本件屬私法締約自由之範疇，且國有財產法第46條第1項係規定：「國有耕地『得』提供為放租或放領之用」，而非規定國有耕地「應」提供為放租或放領之用，法律既無明文規定應強制締約，被上訴人自不負締約義務，且耕地放租辦法第6條第1項規定僅係作為國有耕地放租對象及順序之規範而已，非謂上訴人得執該規定請求被上訴人將系爭耕地出租予上訴人，是上訴人請求被上訴人應將系爭耕地出租予上訴人，要屬無據。何況，上訴人所舉事證無從證明系爭耕地無耕作之情事，實際上系爭耕地前順位申租人確實符合耕地放租辦法第6條第1項第1款之申租資格等語，資為抗辯。
三、原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應將系爭耕地出租予上訴人。被上訴人則答辯聲明：上訴駁回。
四、經查，上訴人於110年12月24日依耕地放租辦法第6條第1項第5款規定，以農業學校畢業青年資格向被上訴人申請承租系爭耕地，經被上訴人以「本案土地因有第1順位申租人（中華民國82年7月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人）申請承租且已核准放租」為由，註銷上訴人之申請案等情，業據其提出系爭註銷函為證（見原審卷第55至56頁），且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、得心證之理由：㈠本件所涉為私法上爭議，上訴人主張本件應由行政法院審判，為無理由：
⒈按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定
，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，業經司法院釋字第448號解釋在案。
⒉次按國有財產法第46條第1項規定：「國有耕地得提供為放租
或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」內政部據此授權訂定之耕地放租辦法第6條第1項第1、5款規定：「國有耕地放租對象及順序如下：一、中華民國82年7月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者。……五、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。」第8條規定：「（第1項）國有耕地放租程序如下：一、篩選並受理申請承租依本辦法規定可予放租之耕地。二、勘查現況。三、公告放租，並徵詢異議。四、受理申請。但曾提出申請者，可免再申請。五、審查。六、核定放租。七、訂定租約。（第2項）前項第3款公告期間為30日。」依上可知，國有財產管理機關依耕地放租辦法規定程序辦理國有耕地放租，而代表國家與申租人訂立租賃契約，為國家對於非公用財產以出租方式為收益之私法行為，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，故申租人與國有財產管理機關間因國有耕地放租與否所生之爭議，當事人應循民事訴訟程序請求救濟，行政法院並無審判權（最高行政法院112年度抗字第34號裁定意旨參照）。
⒊經查，上訴人係依耕地放租辦法第6條第1項第5款規定（即第
5順位）申請承租系爭耕地，經被上訴人審查後，以系爭耕地有第1順位申租人申請承租，且已核准放租為由，以系爭註銷函復知上訴人註銷其申租案，有系爭註銷函附卷可憑（見原審卷第55至56頁），並為兩造所不爭執。揆諸前開實務見解，系爭註銷函僅係拒絕將系爭耕地放租予上訴人之私法意思表示，並非行政處分，兩造間因上訴人申請承租系爭耕地所生爭執，核屬因私法關係所生之爭執，應向普通法院提起民事訴訟請求救濟。是上訴人向北高行提起本件訴訟，經北高行認上訴人主張之爭議為私權爭議，以系爭移送裁定移送本院審理，原審就本件訴訟為實體判決，於法並無不合。
⒋被上訴人雖以前詞抗辯本件應由行政法院審判云云。惟查：
①上訴人就本件爭議向北高行提起行政訴訟，經北高行以系爭
移送裁定移送本院，倘上訴人對於系爭移送裁定不服，自應提起抗告以求救濟，然上訴人未就系爭移送裁定提起抗告，俟原審判決駁回上訴人之訴後，復以本院無審判權再事爭執，已難認可取。
②參照國有財產法立法草案總說明「三、適當運用 按國有財
產，固以公用為主。其不屬公用之普通財產（按即現行法所稱非公用財產），基於國家財政政策或實際需要，亦應另為適當運用，以發揮其經濟上之效能。而運用之道，不外為收益或處分。」（見立法院公報第57卷第87期院會紀錄第17至18頁），可知國有財產管理機關出租非公用國有財產法制之立法目的，係為發揮財產經濟上效用，基於國家財政政策或實際需要，適當運用非公用財產，乃由國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約，其本質上為財產權對價利用之私權關係，核與司法院釋字第540號、第695號解釋理由書分就主管機關依國民住宅條例、國有林地濫墾地補辦清理作業要點准駁人民承購、承租國民住宅，或承租國有林地，其目的在於國民基本生活保障、或國有林地維護、國土保安等公益目的之實踐不同，自無從比附援引。
③至司法院釋字第772號解釋，係就國有財產署或所屬分支機構
就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，考究該法立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。而國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使，前開規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否符合前開規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。又申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依前開規定為准駁之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質（司法院釋字第772號解釋理由書參照）。然本件所涉國有財產法第46條規定，僅係為發揮非公用不動產之經濟效能，斟酌國家財政政策及實際需要而為適當運用，且申租人縱使符合申租條件，國有財產管理機關仍有斟酌准駁之權，並非即應准許其申請，有私法上契約自由原則之適用（詳後述），兩者自無從等同觀之，是上訴人執此主張本件應由行政法院審判，亦無可採。
⒌據上，本件所涉乃私法爭議，由本院審判並無違誤，上訴人主張應由行政法院審判，要屬無據。
㈡上訴人依國有財產法第46條第1項及耕地放租辦法第6條第1項第5款規定，請求將系爭耕地出租予上訴人，為無理由：
⒈按國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦
法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之，國有財產法第46條第1項定有明文。次按稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約，民法第421條定有明文。是租賃為契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而政府機關依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與他人間就該項公有財產所發生之租賃關係，則屬私法上之契約關係，他人與政府機關因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛。而政府機關基於私法關係所為之行為，係屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分。他人承租公有土地，純屬私法上租賃關係，其契約之成立與否，自應以民法為依據。是以公用國有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，管理機關就申租人所為承租之要約，自有決定承諾出租與否之自由，並不負承諾出租之義務（最高法院86年度台上字第2205號、100年度台上字第1132號判決意旨參照）。
⒉上訴人固以國有財產法第46條第1項及耕地放租辦法第6條第1
項第5款規定，請求將系爭耕地出租予上訴人。然耕地放租辦法第6條第1項僅係就國有耕地放租之對象及順序為規定，由國有財產法第46條第1項條文文句以「『得』提供為放租或放領之用」觀之，應認被上訴人對於符合申租資格之人，仍有出租與否之裁量權，非謂一經申請，上訴人即須負出租之義務，而無斟酌准駁之權。且本件所涉者，係屬私法爭執，應受契約自由原則之支配，除法律有明文規定外，當事人本享有契約自由，其中包含締約或不締約之自由，前揭規定既非強制締約規定，被上訴人對於上訴人所為申租之要約，自有決定承諾出租與否之自由，不負應承諾出租之義務。是上訴人無從援引前揭規定請求被上訴人將系爭耕地出租予上訴人。
⒊上訴人雖又主張本件屬於間接強制締約之範疇，即縱使認為
被上訴人有裁量權，仍應認於上訴人符合資格，而前順位申租人不符合資格之情形下，上訴人得請求被上訴人強制締約。然上訴人並未提出證據證明其確已符合耕地放租辦法第6條第1項第5款規定得申請承租之要件，其主張符合資格，已乏依據。又按所謂強制締約，指個人或企業負有應相對人之請求，與其訂立契約之義務，對相對人之要約，非有正當理由不得拒絕承諾。其類型有二，一為直接強制締約，即法律對之設有明文規定者，如郵政法第19條、電信法第22條、電業法第47條第3項、自來水法第61條、醫師法第21條、獸醫師法第11條等規定。二為間接強制締約，即法律雖未設明文規定，如居於事實上獨占地位而供應重要民生必需品者，應類推適用上開現行法郵、電、自來水等規定情形而認其負有與用戶締約之義務；或拒絕締結契約構成故意以背於善良風俗之方法加損害於他人之侵權行為者，均屬之。強制締約制度之主要目的在合理限制契約自由，避免契約自由之濫用或誤用，以維護經濟利益及當事人間地位之實質自由與公平，是其為契約自由之補充原理，倘無上開情形，仍應回歸契約自由原則（最高法院110年度台上字第217號判決意旨參照）。本件係國有耕地放租，就耕地放租而言，難認被上訴人有何居於事實上獨占地位而應供應重要民生必需品之情，是本件並無類如上開實務見解所闡釋之間接強制締約情形，即應回歸契約自由原則。是以，縱使上訴人主張符合資格乙節為真，本件既屬私法締約自由之範圍，被上訴人即無負有應上訴人之請求，與其訂立契約之義務，是上訴人此部分主張，亦無可採。⒋至上訴人主張第1順位申租人不符合資格等語，然縱使上訴人
主張第1順位申租人不符合資格乙節為真，上訴人仍無從援引國有財產法第46條第1項及耕地放租辦法第6條第1項第5款規定，請求被上訴人將系爭耕地出租予上訴人，業據論述如前，則第1順位申租人是否符合資格，即無論究之必要，附此敘明。
六、綜上所述，上訴人依國有財產法第46條第1項及耕地放租辦法第6條第1項第5款規定，請求被上訴人將系爭耕地出租予上訴人，為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 114 年 7 月 31 日
民事第九庭 審判長法 官 薛嘉珩
法 官 莊仁杰法 官 林詩瑜以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。中 華 民 國 114 年 7 月 31 日
書記官 陳黎諭