臺灣臺北地方法院民事判決113年度國字第2號原 告 謝ＯＯ被 告 臺北市衛生局訴訟代理人 俞旺程
黃庭玉葉秀娥上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於民國113年5月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件原告於起訴前之民國111年1月7日向被告請求國家賠償，惟被告拒絕賠償等情，有臺北市政府衛生局111年6月17日北市衛醫字第1113148690號函在卷可稽（見本院卷第16頁至第18頁），是原告對被告提起本件國家賠償訴訟，核與前揭法條規定之前置程序相符，合先敘明。
二、次按，訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第255條第1項、第256條分別定有明文。本件原告起訴時聲明請求「㈠被告應依臺北市政府衛生局醫療爭議案件處理流程提供醫療陳情信之回覆內容，並針對涉嫌偽造文書案情提出相關說明。㈡被告應賠償原告新臺幣（下同）23萬8,110元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。」，惟因原告所述意旨、聲明及請求權基礎等尚欠明確，本院於民國113年1月8日裁定命原告補正及敘明，經原告於113年1月22日更正聲明為「被告應給付原告23萬8,110元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。」，並據依國家賠償法第2條第2項規定為請求（見本院卷第135頁至第147頁），核原告前揭所為，僅係補充、更正法律上之陳述，並未變更訴訟標的，非為訴之變更或追加，於法並無不合，併予敘明。
貳、實體部分：
一、原告主張：被告為地方主管機關，對於地方醫療機構有其裁量權與督導義務，而「臺北市醫療爭議調處自治條例」及「臺北市政府衛生局醫療爭議案件處理流程辦法」等規範，則均為保障民眾醫療權益，是若市民發生醫療爭議，地方主管機關即被告接獲申訴，自應有責介入調查，提供醫病溝通管道、促進雙方關係和諧、保障病人權益、增進國民健康，若雙方仍有矛盾或衝突，始再循法律訴訟途徑解決。嗣原告交付新臺幣（下同）18萬6,000元予御瑞牙醫診所以進行為期一年的療程，惟御瑞牙醫診所就醫療處置方式，與繳費前諮詢方案不同，且消極治療（未察看口腔狀況）、無法掌握醫療計畫、診所人員無故咆哮、療程拒給足耗材、藉由診間内屏幕排程系統，透漏個資給第三方等，原告遂就前開醫療糾紛（下稱系爭醫療糾紛）於110年1月9日及同年月10日分別向被告陳情（案號：W10-1100219-00258、W10-1100111-00361），詎被告竟未遵循前述醫療爭議處理規範，於陳情9個多月期間，均未有任何動作，直至原告轉向中央衛福部陳情，被告迫於上級機關壓力，始於110年11月10日派員至現場稽查，被告之舉，顯係藉由侵害民眾權益，來減輕常態性工作負擔之事實，未符合行政程序法基本規範，並造成原告權利蒙受損害，即被告處理系爭醫療糾紛對陳情人即原告採隱匿、保密方式進行，致使原告誤以為醫療機構理解其訴求，而醫療機構則認原告應已收到回覆，彼此嫌隙更深、誤會加劇，後續診所為求自身最佳利益，從原本消極看診、拒給耗材、恣意變更處置項目等行為，更進一步有恐嚇、擅立收費項目等情事發生，而面對醫療機構侵犯，原告不斷請求被告介入調查，惟數月未果，故原告考量醫療急迫性、醫師操作風險、人生安全、訴訟評估，僅能被迫接受醫療機構單方面棄置療程及部分退款，嚴重影響原告身心健康及社交能力。原告為追尋真相，仍不斷向被告陳情，請求案件能依相關辦法回覆，甚原告於110年12月20日向被告當面陳情時，被告機構承辦人即訴外人葉秀娥竟要求民眾自行「攜友」處理，其舉已違反公務員服務法第1條、第8條及行政程序法第7條第2項等規定外，被告就原告陳情，亦未依行政程序法第171條第1項「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」規定回覆，被告依舊不作為而認無責任處理民眾陳情與解釋。又依被告所呈「行政院消費者保護會申訴紀錄」附件，可知醫療機構即御瑞牙醫診所，已針對原告申訴内容回覆，然被告明知醫病雙方間認知有所歧異，仍私自將檔案封存，未曾向原告透漏，致使患者治療延宕、醫病關係惡化，損害進一步擴大，被告此舉，無疑係為避免履行「臺北市醫療爭議調處自治條例」作業程序，怠於執行職務，剝奪行政程序法所保障的陳情權利，侵害市民醫療權，致使人民均需透過法院，來解決紛爭醫療糾紛，顯與常理不合。綜上可知，被告身為公務機關，惟其執行職務上行為存有諸多弊端，與行政程序法第5條「行政行為之内容應明確。」、第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」相互違背，並拒絕提供醫療機構對申訴内容回覆，使民眾延誤就醫，並嚴重侵害原告相關法律權益，致使原告權利受有損害，爰依據國家賠償法提起本件訴訟，請求被告賠償23萬8,110元（計算式：
療程損失費用15萬8,000元＋醫療費7,410元＋精神慰撫金7萬2,700元）等語。並聲明：㈠被告應給付原告23萬8,110元，及自起訴狀繕本送達翌日（即112年1月10日，見本院112年度附民字第21號卷第55頁）起至清償日止，按年利率5％計算之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則辯以：原告主張其於108年4月至109年底持續於御瑞牙醫診所諮詢並進行牙齒矯正，嗣原告於110年1月9日至同年12月29日間陸續向被告陳情御瑞牙醫診所展延治療期程、矯正未達預期效果、診所未經病患同意即拍攝完整治療過程、診所預約系統會將病患個人資訊與就診紀錄等透漏給其他病患知悉等醫療糾紛，要求被告善盡監督管理醫療機構之責任，惟陳情期間内被告無任何積極作為，僅告知原告自行處理，並請原告於110年12月28日與御瑞牙醫診所達成和解，即終止牙齒矯正契約並退還部分費用，原告認被告違反其組織業務職掌，怠於執行職務，疏於監督醫療機構，亦未依法召開調處會議處理醫療糾紛及促進醫德，爰請求被告賠償23萬8,110元云云，依舉證責任分配原則，自應由原告舉證證明被告所屬公務員何人？執行何種職務行使公權力？究係故意或過失？如何不法？侵害原告自由抑或何種權利？及其因果關係為何？若原告不能舉證，以證實自己主張之前揭事實為真實，則被告就抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求。又臺北市醫療爭議調處自治條例訂定目的在於提供醫病溝通管道，促進醫病關係和諧，併執行醫療法第99條第1項第3款醫療爭議之調處事項，但以在醫療過程中，病人與醫事人員或醫療機構間因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛為限；而依醫療法第99條第1項第3款規定，直轄市、縣（市）主管機關應設置醫事審議委員會以為醫療爭議之調處，然就款所稱醫療爭議之範圍為何，醫療法並無明文規定，故參臺北市醫療爭議調處自治條例第3條「本自治條例所稱醫療爭議，指在醫療過程中，病人與醫事人員或醫療機構間，因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛。」規定，倘非因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛，即非臺北市醫療爭議調處自治條例所稱之醫療爭議，亦非應依該自治條例辦理調處之事項。本件系爭醫療糾紛，被告除於110年10月18日發函行政指導御瑞牙醫診所落實醫療隱私規範外，復於110年11月10日派員現場稽查，並無應執行之職務而怠於執行之情事，況醫療法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，除係為單純醫病關係之一般性規範外，其餘均爲達到促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康之公益目的，非在保護特定範圍人民的個別利益，人民因該規範之執行而獲取之利益，僅爲反射利益，並未因此取得請求行政機關履行行政行爲之公法上權利，此有最高行政法院109年度裁字第1734號裁定可茲參照，可見醫療法非在保護特定範圍人民的個別利益，人民因該規範之執行而獲取之利益，僅爲反射利益，並未因此取得請求行政機關履行行政行爲之公法上權利，故原告據此主張被告怠於執行職務而致其權益受損，請求被告應負損害賠償責任，要無理由，應予駁回等語。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利益判決，願供擔保請准免為假執行宣告。
三、得心證之理由：㈠按當事人主張有利於己之事實，就其事實負有舉證之責，民
事訴訟法第277條本文定有明文。又公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項亦定有明文；惟國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任（最高法院92年度台上字第556號判決意旨參照）。故於人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有此等因果關係，亦即必須證明係由於公務員違背其職務義務之行為所致，如該職務義務之行為與該受害之自由或權利無關，亦即並不以保護被害人之自由或權利為目的則不能認為有相當因果關係。復國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。申言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。至所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之困果關係。
㈡次按，直轄市、縣（市）主管機關應設置醫事審議委員會，任務如下：㊀醫療機構設立或擴充之審議。㊁醫療收費標準之審議。㊂醫療爭議之調處。㊃醫德之促進。㊄其他有關醫事之審議。前項醫事審議委員會之組織、會議等相關規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之，醫療法第99條定有明文。而臺北市為有效調處醫療爭議案件，提供醫病溝通管道，促進醫病關係和諧，併執行醫療法第99條第1項第3款醫療爭議之調處事項，乃制定臺北市醫療爭議調處自治條例，惟因醫療法未就「醫療爭議」定議有所明確界定，臺北市醫療爭議調處自治條例第3條規定，遂明確規範所謂「醫療爭議」係指在醫療過程中，病人與醫事人員或醫療機構間，因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛。由此可見，臺北市醫療爭議調處自治條例訂定目的在於提供醫病溝通管道，促進醫病關係和諧，併執行醫療法第99條第1項第3款醫療爭議之調處事項，但以在醫療過程中，病人與醫事人員或醫療機構間因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛為限，倘非因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛，即非臺北市醫療爭議調處自治條例所稱之醫療爭議，亦非應依該自治條例辦理調處之事項。又醫療法第26條規定「醫療機構應依法令規定或依主管機關之通知，提出報告，並接受主管機關對其人員配置、設備、醫療收費、醫療作業、衛生安全、診療紀錄等之檢查及資料蒐集。」其立法意旨在於課予醫療機構應依法令規定提出報告，例如依醫師法、解剖屍體條例等所定醫師於診斷、檢驗病人或檢驗、解剖屍體時發現有法定傳染病或他殺、自殺、誤殺、災變，應於24小時內向該管衛生主管機關報告之情形；所定應接受衛生主管機關之檢查，旨在明瞭實況，以督促改進，核此規定非在保護特定個人，而在管理醫療秩序、提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康之公益目的，非在保護特定範圍人民的個別利益，人民因該規範之執行而獲取之利益，僅爲反射利益，並未因此取得請求行政機關履行行政行爲之公法上權利，此有最高行政法院109年度裁字第1734號裁定意旨可茲參照。
㈢經查，原告起訴主張其就與御瑞牙醫診所間系爭醫療糾紛於110年1月9日及同年月10日分別向被告陳情，而被告未依「臺北市醫療爭議調處自治條例」及「臺北市政府衛生局醫療爭議案件處理流程辦法」等規範，依法負有介入系爭醫療糾紛調查，並提供醫病溝通管道、促進雙方關係和諧、保障病人權益、增進國民健康之義務，然被告承辦人員怠於執行公法上之職務，甚未依法招開醫療爭議調處，迄至110年11月10日始派員至現場稽查，被告之舉，顯係藉由侵害民眾權益，以達減輕常態性工作負擔，自有未符合行政程序法基本規範之情形，並造成原告權利蒙受損害云云；本院於113年4月10日依原告聲請函請御瑞牙醫診所提供原告於該診所診療之相關病歷，經御瑞牙醫診所於同年月18日檢送該病歷紀錄附卷（見本院卷第193頁、第213頁至第245頁），而觀諸御瑞牙醫診所檢附之原告病歷紀錄及經原告簽名確認之矯正治療計劃報告書、矯正自費病歷表，原告係至御瑞牙醫診所進行全口隱形矯正治療，治療目的在於利用牙弓右上後牙退排齊上下齒列，盡量達到理想咬合，顯見治療目的在於獲得口腔健康、功能與美觀上的改善，並獲得理想咬合，如此，原告是否係因口腔疾病而至御瑞牙醫診所接受治療，尚非無疑。復參原告所呈卷附之臺北市單一陳情系統「我的案件」，以及原告向被告各陳情案件紀錄資料（見本院卷第31頁至第38頁、第41頁至第46頁、第48頁至第50頁、第52頁至第57頁）可知，原告於110年1月9日至110年11月15日間陸續以至御瑞牙醫診所進行隱適美牙矯正治療時，御瑞牙醫診所存有約診期程過長、約診不便、費用過高、個資洩漏、醫護人員態度不佳、醫療管理疏失、隱瞞資訊讓消費者付費、看診醫師未全程佩載口罩、非法錄影、侵犯隱私等紛爭或瑕疵為由，依臺北市單一陳情系統向被告陳情，可認原告非以御瑞牙醫診所醫師之醫療行為有疏失或有違反相關醫療法規，並以該行為致生原告身體健康之損害為由，據以向被告申訴，顯與臺北市醫療爭議調處自治條例第3條「醫療爭議：指在醫療過程中，病人與醫事人員或醫療機構間，因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生之糾紛。」規定要件不符；甚且，原告於本案中迄未能就御瑞牙醫診所之診療行為致其受有何身體健康權之損害乙節，盡其舉證說明之責，被告辯稱原告與御瑞牙醫診所醫療紛爭應屬消費爭議，非屬被告依臺北市醫療爭議調處自治條例第3條規定所應辦理調處之醫療爭議案件，自屬可信；又，本案系爭醫療紛爭之性質上應屬消費紛爭，要非臺北市醫療爭議調處自治條例第3條規定所稱「因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生」之醫療爭議，難認被告及其所屬承辦人員有何怠於執行依臺北市醫療爭議調處自治條例第3條規定所負職務而違反公務員服務法，並致不法侵害原告權利可言，遑論醫師和病患的醫療行為分為「契約關係」和「侵權行為」，若醫師之醫療行為確有疏失，並對病患之心理和身體造成損害，病患自可以依民法向醫師或醫院請求民事賠償，或依刑法相關規範追責其應負之責任，而臺北市醫療爭議調處自治條例僅係提供醫病溝通管道、促進醫病關係和諧，實難以認原告將因被告或其所屬承辦人員怠於執行職務而生損害原告之可能。
㈣此外，原告復主張被告處理系爭醫療糾紛對原告採隱匿、保
密方式進行，未依行政程序法第171條第1項「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」規定回覆，致不法侵害其權利云云，然本案原告係依臺北市醫療爭議調處自治條例向被告申請調處其與御瑞牙醫診所間之醫療爭議，非係就被告行政違失之舉發或行政上權益之維護等行政事項，向被告表述其主觀上之認知與意見，期望被告行使職權採取適當措施，非屬對於行政機關所規制之具體權利義務關係為爭議，亦非行政程序法第168條「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」規定所稱之陳情，縱認被告未將御瑞牙醫診所關於系爭醫療糾紛意見回覆予原告，亦難認有何行政程序法第171條第1項規定可言，況被告依醫療法第26條規定所命御瑞牙醫診所提出醫療收費、醫療作業、診療紀錄等資料及回覆內容，旨在明瞭實況，以督促改進，依前揭所述，核此規定目的在管理醫療秩序、提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康之公益目的，非在保護特定範圍人民的個別利益，人民因該規範之執行而獲取之利益，僅爲反射利益，並未因此取得請求行政機關履行行政行爲之公法上權利，原告以此指摘被告怠於履行公法上務義而侵害其個人權利，容有違誤，併予敘明。
㈤再者，損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實
，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。故若所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在。且所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係，不能僅以行為人就其行為有故意過失，即認該行為與損害間有相當因果關係 （最高法院98年度台上字第673號裁判意旨參照）。本件原告固主張因被告怠於履行公法上職務致其受有療程損失費用15萬8,000元、醫療費7,410元、精神慰撫金7萬2,700元等損害，然而療程損失費用15萬8,000元、醫療費7,410元部分，顯係原告向御瑞牙醫診所購買全口隱形矯正治療療程所生費用，與被告是否怠於履行公法上職務無涉，即無論被告有無履行原告本案所指摘之公法上職務，該等費用均將發生，依前揭說明，原告支出前開費用所生之損失與被告行為間應無相當因果關係存在，要與侵權行為損害賠償責任發生要件不符，應可認定。
四、綜上所述，本案系爭醫療紛爭非屬臺北市醫療爭議調處自治條例第3條規定所稱「因傷病、殘廢或死亡之醫療事故所生」之醫療爭議，且原告舉證不足證明其療程、醫療費等損失及健康權有受侵害與被告之行為間有何相當因果關係，其主張被告及其所屬承辦人員怠於執行依前條規定所負職務，並致不法侵害原告權利為由，依國家賠償法及侵權行為法律關係，請求被告應給付原告23萬8,110元（計算式：療程損失費用15萬8,000元＋醫療費7,410元＋精神慰撫金7萬2,700元），及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法及所用證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響判決結果，爰不逐一論列，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 113 年 6 月 14 日
民事第五庭 法 官 張詠惠以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 113 年 6 月 14 日
書記官 陳香伶