臺灣臺北地方法院民事判決113年度國字第9號原 告 包桂玉兼 訴 訟代 理 人 陳俞志被 告 大陸委員會法定代理人 邱垂正訴訟代理人 劉人睿上列當事人間請求國家賠償等事件，本院於民國113年7月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告之法定代理人已於民國113年5月20日由邱太三變更為乙○○，有總統令1份在卷可考（見本院卷第163-164頁），並經乙○○具狀聲明承受訴訟（見本院卷第161頁），應予准許。
二、原告2人（以下各逕稱其名）分別於113年2月16日、113年3月5日以書面向被告請求國家賠償，經被告分別於113年3月6日、113年3月12日函覆拒絕賠償，有被告之民事陳報狀1份附卷可考（見本院卷第77頁），原告2人於113年3月12日提起本件國家賠償訴訟（見本院卷第11頁），程序上合於國家賠償法（下稱國賠法）第10條第1項、第11條第1項規定。
三、原告2人原起訴聲明：「一、被告不當公權力措施故意違反兒童權利公約施行法致侵害甲○○與未成年臺灣籍子女之人格權（人格發展、人性尊嚴）、以及甲○○與未成年臺灣籍親生子女之探親權利、原告基於未成年子女遭被告情節重大侵權之身分法益，應賠償原告新臺幣（下同）150萬元，並自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。
二、被告應依法行政，並按兒童權利公約施行法之立法意旨公開承認枉法怠於執行職務。」（見本院卷第21頁），嗣變更聲明為：「一、被告應給付原告2人150萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算利息。二、被告義務機關應於修法之前依法積極（專案）解決甲○○與其未成年臺灣籍子女之會面交往、親子團聚問題。」（見本院卷第246頁），核屬請求之基礎事實同一，合於民事訴訟法第255條第1項第2款規定，應予准許。
四、按當事人不得就已起訴之事件，於訴訟繫屬中，更行起訴，民事訴訟法第253條定有明文。被告抗辯：丙○○就同一事件曾提起訴訟並獲敗訴判決（本院113年度國字第12號民事判決），嗣經其提起上訴，現繫屬於臺灣高等法院113年度上國字第6號事件。故本件丙○○提起本件訴訟已違反重複起訴禁止原則，應依民事訴訟法第253條、第249條第1項第7款裁定駁回其訴云云。惟本件訴訟係先於本院113年度國字第12號事件繫屬，故本件尚無違反重複起訴禁止原則可言，被告上開抗辯，並無可採。
五、按所謂當事人適格，係指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，悉依當事人與特定訴訟標的之關係定之，若當事人對於其所主張為訴訟標的之法律關係，依實體法規定有處分之權能，即足當之。被告抗辯：被告非大陸地區人民入境之權責機關，被告並無執行職務行使公權力之具體行為，原告逕以被告為賠償義務機關，有機關不適格之違誤云云。惟原告本件即係以被告於110年10月26日以陸法字第1109907630號電子信（下稱系爭電子信）否准原告2人共同誕下1未成年子女（下稱A少年）之親子團聚陳情，及被告於111年4月24日對新聞媒體表示「外交部開放外籍親屬來台探親，不包括陸籍人士」，經作成「外交部開放外籍親屬來台探親 陸委會：不包括陸籍人士」報導（下稱系爭新聞），被告以此公告否准大陸人士在放寬入境探親措施之內，均為甲○○遭禁止入境之原因（見本院卷第113、143頁），在原告2人之主張下，被告即為作成行政措施之機關，並無當事人不適格問題，被告上開抗辯，亦無可採。
貳、實體方面
一、原告2人主張：㈠甲○○為中國籍女子，丙○○為我國籍男子，兩人雖無法律上關
係，於101年間於中國香港地區共同誕下A少年，A少年現與丙○○居住在臺灣，我國從109年2月11日開始Covid19防疫鎖國政策，直至112年8月31日始解除，期間外交部雖有開放外籍人士來臺探親，被告卻以系爭電子信、系爭新聞故意排除中國籍人士適用，違反兒童權利公約之禁止歧視原則，被告之不特定公務員之公權力恣意限縮措施，導致甲○○及A少年之探親、會面交往、親子團聚受侵害而無法實現，丙○○身為A少年之父，身分法益同受侵害，被告屬故意不法侵害原告2人之權利、故意以背於善良風俗之方法加損害於原告2人、執行職務行使公權力時故意不法侵害原告2人之權利及怠於執行職務，致原告2人權利遭受損害，原告2人自得請求被告賠償及國家賠償。爰依：⒈民法第184條第1項、第195條第1項、第3項、第18條第2項。⒉國賠法第2條第2項規定，為如訴之聲明第一項之請求，兩組請求權基礎請求擇一有利之判決等語。
㈡107年3月5日行政院性別平等會召開第17次委員會議時，出席
委員提出臨時動議並舉例5名個案樣態，希望內政部可以修正入出國及移民法，讓外籍生母可以不受「婚姻」狀態或「幼依長」原則的限制，以協助外籍母親留臺照顧子女確保家庭團聚權。行政院長聆聽內政部移民署說明意見後指示，就無婚姻關係之外籍母親如何留臺照顧子女的困境，由內政部再行研議解決。內政部移民署強調，基於兒童最佳利益、性別主流化及家庭團聚權等國際公約精神，已逐步檢討調整入出國及移民法相關規定，朝向更人性化的修法以符合各界期待，希望社會各界多予支持儘速通過，落實人權保障。爰依民法第18條第1項規定為如訴之聲明第二項之請求。
㈢並聲明：⒈被告應給付原告2人150萬元，及自起訴狀繕本送達
翌日起至清償日止，按年息5％計算利息。⒉被告義務機關應於修法之前依法積極（專案）解決甲○○與A少年之會面交往、親子團聚問題。
二、被告則以：㈠被告並未作成外籍親屬來台探親，不包括陸籍人士之行政措
施，被告之系爭電子信，僅係觀念通知，非限制或干預之公權力措施，故無被告所屬公務員於執行職務行使公權力時，故意不法侵害原告2人權利可言，亦無怠於執行職務，致原告2人權利遭受損害可言。兒童權利公約施行法第9條之規定亦非屬國賠法第2條第2項後段所謂之「職務」。
㈡縱認原告2人對被告有請求權，被告於110年10月26日回覆系
爭電子信在案，則原告2人於110年間即知悉其所主張之權利有遭受公權力影響，甲○○遲至113年2月16日始向被告請求國家賠償；丙○○遲至113年3月5日始向被告請求國家賠償，均罹於2年之請求權時效，被告得拒絕給付等語，資為抗辯，並聲明：原告2人之訴駁回。
三、本院得心證之理由：㈠訴之聲明第一項：
⒈第一組請求權基礎：
⑴按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任
。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同；不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分；前二項規定，於不法侵害他人基於父、母、子、女或配偶關係之身分法益而情節重大者，準用之；前項情形，以法律有特別規定者為限，得請求損害賠償或慰撫金，民法第184條第1項、第195條第1項、第3項、第18條第2項分別定有明文。是以，若以人格權或身分法益受侵害為由請求侵權行為之慰撫金，得依民法第184條第1項前段及第195條第1項規定請求之，惟須符合加害行為、侵害人格權或身分法益而情節重大、非財產上損害、因果關係、違法性、故意或過失之六要件；亦得以民法第184條第1項後段及第195條第1項規定請求之，惟須符合加害行為、侵害人格權或身分法益、背於善良風俗、故意之四要件。至民法第18條第2項規定，僅係將人格權受侵害時，須於法律有特別規定時，始得請求損害賠償或慰撫金加以明文，本身並非人格權受侵害時請求慰撫金之請求權基礎，均先敘明。
⑵原告2人主張原告2人於101年間於中國香港地區共同誕下A少
年乙情，有A少年之個人戶籍資料在卷可考（見本院限閱卷）。另我國從109年2月11日開始防疫鎖國政策，直至112年8月31日始解除，期間中國籍人士均不得入境探親乙節，亦為被告所不爭（見本院卷第248頁），此部分基礎事實均堪認定。
⑶原告2人雖主張被告以系爭電子信、系爭新聞故意排除中國籍
人士入境探親，導致甲○○及A少年之探親、會面交往、親子團聚受侵害而無法實現，丙○○身為A少年之父，身分法益同受侵害云云，惟參之如附件一、附件二所示之系爭電子信、系爭新聞內容，均已敘明疫情期間對中國籍人士採取境管措施之主體為中央流行疫情指揮中心；境管措施之法律依據為臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第10條第1項、傳染病防治法第58條第1項第6款規定，前者依兩岸條例第10條第3項、第16條第1項及大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第2條第1項，許可大陸地區人民進入臺灣地區之主管機關為內政部，而後者依傳染病防治法第2條，中央主管機關為衛生福利部，故於疫情期間限制中國籍人士入境之行政管制措施並非被告所為，被告於法律上亦不能對中國籍人士為境管措施，被告對甲○○與A少年間之探親、會面交往、親子團聚權利，及丙○○之身分法益自無「加害行為」可言，已欠缺成立民法第184條第1項前段及後段侵權行為責任之可能性。是原告2人之第一項聲明之第一組請求權基礎（民法第184條第1項、第195條第1項、第3項、第18條第2項），顯屬無據。
⒉第二組請求權基礎：⑴按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國賠法第2條第2項定有明文。是以，若以自由或權利受公務員侵害為由請求國家賠償，得依國賠法第2條第2項前段規定請求之，惟須符合行為人為公務員、執行職務行使公權力行為、侵害自由或權利、因果關係、不法、故意過失之六要件。亦得以國賠法第2條第2項後段規定請求之，惟須符合行為人為公務員、怠於執行職務、侵害自由或權利、因果關係、不法、故意過失之六要件，合先敘明。
⑵國賠法第2條第2項規定本身並未規定人民係人格權或身分法
益受侵害時，得請求慰撫金，須透過國賠法第5條規定準用至民法第195條第1項、第3項規定始能請求之，單以國賠法第2條第2項規定作為請求權基礎非得請求國家賠償慰撫金，故原告2人第一項聲明第二項請求權基礎，無從得出國家賠償慰撫金之結論，原告2人此部分之主張，於法律上即顯有欠缺。
⑶又於疫情期間限制中國籍人士入境之行政管制措施並非被告
所為，被告於法律上亦不能對中國籍人士為境管措施，業經本院認定如前，本件自無可能符合「行為人為公務員」、「公務員之執行職務行使公權力行為」、「怠於執行職務」、「侵害人民自由或權利」之要件，已欠缺成立國賠法第2條第2項前段及後段國家賠償責任之可能性。是原告2人之第一項聲明之第二組請求權基礎（國賠法第2條第2項規定），亦顯屬無據。
㈡訴之聲明第二項：
⒈本院業已針對原告2人本件起訴狀內容，行使闡明權，命原告
2人針對訴之聲明第一項、第二項，應自行諮詢法律專業人士，提出正確之訴之聲明，且命原告2人須就訴之聲明第一項、第二項分別提出具體原因事實，此有本院113年5月21日通知在卷可考（見本院卷第113頁），原告2人於最終言詞辯論期日確認訴之聲明第二項聲明及其原因事實，如本件原告2人事實主張欄所示（見本院卷第246-248頁），惟以形式觀之，原告2人訴之聲明第二項之聲明內容，並非具體、明確之訴之聲明，且非得從人格權侵害除去請求權或人格權侵害防止請求權得出訴之聲明第二項之聲明內容，有聲明與請求權基礎無法對應之問題，又原告2人所提出之原因事實，亦未對應請求權基礎提出具體之構成要件事實，亦屬未盡主張責任，均先敘明。
⒉按人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有受侵害之虞
時，得請求防止之，民法第18條第1項定有明文。此即所謂人格權侵害除去請求權及人格權侵害防止請求權。然於疫情期間限制中國籍人士入境之行政管制措施並非被告所為，被告於法律上亦不能對中國籍人士為境管措施，業經本院認定如前，被告並無可能對原告2人之人格權、身分法益有現在不法侵害及未來不法侵害之虞情事，原告2人對被告之上開二請求權基礎均無成立可能，原告2人之第二項聲明之請求權基礎（民法第18條第1項規定），亦顯屬無據。
四、綜上所述，原告2人依如原告2人事實主張欄所示之請求權基礎，請求：「㈠被告應給付原告2人150萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算利息。㈡被告義務機關應於修法之前依法積極（專案）解決甲○○與A少年之會面交往、親子團聚問題」，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 113 年 8 月 2 日
民事第二庭 法 官 李子寧以上正本係照原本作成。如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（應附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 113 年 8 月 2 日
書記官 陳美玟附件一（見本院卷第147頁）：
發文日期：中華民國110年10月26日 發文字號：陸法字第1109907630號 附件：如文 一、○同學您好，行政院院長電子信箱小組本（110）年10月8日轉來您9月29日致總統府電子信件收悉。 二、對於您思念母親的心情，本會感同身受，也同樣重視兒童權利之保障，因此在疫情期間的相關防疫措施，也包括為避免境外疫情輸入危害國內兒童生命健康安全。 三、中央流行疫情指揮中心基於公共利益，並且為了杜絕傳染病之傳染蔓延，依照臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條第1項關於大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區之規定，及傳染病防治法第58條第1項第6款（主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：⋯⋯六、商請相關機關停止發給特定國家或地區人員之入國（境）許可或提供其他協助）規定，採取相關境管措施，併予說明。 四、此復，並祝平安健康。 五、檢附本會人民陳情案件處理情形調查表乙份，請撥冗填答。謝謝！ 大陸委員會 敬復附件二（見本院卷第149頁）：
媒體：自由時報 日期：111年4月24日 標題：外交部開放外籍親屬來台探親 陸委會：不包括陸籍人士內文：〔記者陳鈺馥／台北報導〕外交部日前公告，自4月12日起，開放國人及持有我國有效居留證的「非本國籍人士」外籍親屬於邊境嚴管期間申請入境探親。陸委會今日表示，該開放措施，並未包括陸籍人士來台探親部分。陸委會表示，由於全球疫情仍然嚴峻，中國疫情呈現多點傳播，為了維護我國內防疫安全及確保國人健康，中央流行疫情指揮中心宣布自本年3月7日起，中國人民除持居留證者、國人或持居留證者之陸籍配偶及未成年子女、經教育部許可之學生，以及商務履約、跨國企業內部調動人員等外，餘均暫緩入境。陸委會指出，外交部宣布自本年4月12日起國人及在台外籍人士（持居留證）之外籍親屬得申請來台探親，並未包括陸籍人士來台探親部分。有關調整陸籍人士來台探親相關措施，政府刻正研議中，將視整體國內外疫情及社區防疫執行情況，適時滾動調整邊境管制措施。