臺灣臺北地方法院民事判決114年度勞簡字第160號原 告 陳淑美訴訟代理人 鄭希傑被 告 行政院人事行政總處法定代理人 蘇俊榮訴訟代理人 許孟智
張瀞云上列當事人間請求勞工事務事件給付退休金事件，本院於民國115年3月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
(一)原告本預計於民國112年6月23日提早退休，與主辦人員被告綜合企劃科承辦人即訴外人曹妤甄連絡確認，發現曹妤甄提供之退休金計算方式錯誤，於112年4月起向曹妤甄反映，未獲合理答覆，遂委由原告配偶即訴外人鄭希傑於112年5月5日陳情被告人事長信箱，後轉知曹妤甄回應，表示拒絕修正錯誤。鄭希傑又於112年5月15日呈報工友退休金計算檢討書，引據法理及舉例說明曹妤甄關於工友退休金計算錯誤之事實，曹妤甄仍拒絕修正錯誤，嗣原告因取消提早退休申請，遂暫停此爭執。
(二)原告於113年6月20日屆齡退休，退休前仍主張其工友退休金計算方式錯誤，依舊為曹妤甄拒絕，並表示已就相同之陳情予以答覆，便不再回應，因此依據錯誤之工友退休金計算方式核給退休金。鄭希傑於112年7月29日以存證信函，請求被告糾正錯誤並依法核給退休金，於113年8月8日收到被告承辦人即訴外人李奕君函復拒絕修正錯誤。鄭希傑再於113年8月26日發函論證退休金計算錯誤之事實，復遭李奕君回函拒絕。鄭希傑再於113年9月16日發函陳報書重申違法事實及合法行政的重要，李奕君遂不再回應。鄭希傑去電詢問，李奕君辯解退休金問題應向員工所屬機關爭取，鄭希傑表示工友退休金係由被告計算核給後，才能由所屬機關辦理，所以退休金錯誤問題責任在於被告，李奕君遂無言以對。
(三)各機關學校工友分別自87年7月1日及同年12月31日起納為勞動基準法（下稱勞基法）適用對象，勞工工作年資自「受僱日起算」，適用勞基法前之工作年資，其退休金給與標準，依當時適用之法令計算。依據工友管理要點第22條第1項之規定：「各機關應依下列規定發給工友一次退休金，最高總數以45個月平均工資為限：㈠適用勞動基準法前之服務年資，以工友最後在工時之本餉或年功餉及本人實物代金新臺幣（下同）930為基數，每服務滿半年給與1個基數，滿15年後，另行一次加發1個基數。但最高總數以61個基數為限。未滿半年者，以半年計；滿半年以上未滿1年者，以1年計。㈡適用勞動基準法後之服務年資，依勞動基準法及其相關規定，以核准工友退休時1個月平均工資為基數，在其適用該法前後之全部服務年資15年以內部分，每滿1年給與2個基數，畸零月數依比例計。超過15年之部分，每滿1年給與1個基數，未滿半年者，以半年計；滿半年以上未滿1年者，以1年計。」故正確計算原告退休金方式應為：原告適用勞基法前之服務年資為7年，以月工餉代金為基數，有14個基數適用勞基法前退休金，而適用勞基法後之服務年資26年，前15年每滿1年給與2個基數，超過15年部分，每滿1年給與1個基數，共計有41個平均工資基數（計算式：15×2＋11＝41）為適用勞基法後之退休金。然被告錯誤解釋法令，就適用勞基法後之工作年資，在「全部工作年資」15年以內，每滿1年給與2個基數，超過15年部分，每滿1年給與1個基數，故原告適用勞基法後之服務年資26年，僅有前8年可為2基數條件，其餘18年僅有18個平均工資基數，共計為34個平均工資基數（計算式：8×2＋18＝34）為適用勞基法後之退休金，短少給付7個基數之平均工資計算之退休金。
(四)按勞基法第55條第1項第1款規定：「勞工退休金之給與標準如下：一、按其工作年資，每滿1年給與2個基數。但超過15年之工作年資，每滿1年給與1個基數，最高總數以45個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以1年計。」故適用勞基法之前15年應有30個平均工資基數，被告將適用勞基法前之月工餉代金基數，混雜於適用勞基法後之平均工資基數，明顯違法勞基法，違法侵害退休工友的微薄退休金。又工友管理要點依據事務管理規則而來，依據事務管理規則第358條第2項規定：「嚮給總額，包括工餉、職務加給、技術或專業加給及地域加給。」及同規則第363條之規定：「工友之退休，依勞動基準法之規定，按其服務年資發給一次退休金。工友適用勞動基準法前之服務年資，每服務半年給予1個基數，滿15年後另行一次加發1個基數，但最高總數以61個基數為限。未滿半年者，以半年計；滿半年以上未滿1年者，以1年計。一次退休金，均以工友最後在工時之月工餉及本人實物代金為基數。工友適用勞基法後之服務年資，依勞基法第55條及其他相關法令規定發給退休金。」明確區分適用勞基法前後分段之準則，並無年資混用問題，被告計算工友年資自「受僱日起算」，無視工友管理要點規定分段計算之意旨，將適法前年資混用於適法後之計算，明顯違法工友管理要點第22條之規定。且自78年至94年工友管理要點施行前，計算工友退休金並無年資混用問題，豈可因為94年實施工友管理要點，工友適用勞基法之退休金卻有要扣掉適用勞基法前年資基數的問題，故依據舊例亦可知被告違法之事實。
(五)被告堅持其係循行政院勞工委員會（下稱勞委會）87年12月19日台勞動三字第043879號規定辦理，其中第㈡點關於「勞工適用本法前工作年資之退休給與，優於或依照當時法令標準或比照當時法令標準者，其適用本法後工作年資，在全部工作年資15年以內之部分，每滿1年給與2個月平均工資，超過15年之部分，每滿1年給與1個月平均工資；勞工適用本法前之工作年資，其退休給與低於當時法令標準者，其適用本法後之工作年資退休金計算，每滿1年給與2個基數，超過15年之部分，每滿1年給與1個基數。」因此，工友管理要點適用勞基法前之退休給與係低於當時法令標準者，其適用勞基法後之工作年資須重計15年之部分，每滿1年給與2個月平均工資，此符合當時之事務管理規則，且延用於94年實施的工友管理要點分段計算之意旨，完全沒有適用勞基法前後年資混用問題，更不會將適法前年資月工餉代金基數拿來扣抵適法後15年（雙基數年資）之平均工資基數。被告斷章取義錯誤解釋法規，侵害原告合法領取之退休金。且依據被告之計算方式，資歷越深的工友竟領越少的平均工資基數，資歷40、42年工友退休金總額竟然約相等於25年資淺工友的退休金，其適用勞基法前之退休金全部用來補貼其被倒扣的適法後平均工資基數，嚴重違反公平正義，違反憲法保障之平等權。
(六)被告為辦理工友退休核發退休金之權責單位，其適用法律錯誤、程序違法、違反信賴保護原則、平等原則、侵害財產權、濫用行政裁量權限，導致原告之退休金短少7個平均工資基數，以原告退休時月平均工資4萬4,669元計算，共計短付31萬2,683元（計算式：4萬4,669元×7＝31萬2,683元）。為此，爰依民事訴訟法第247條、勞基法第55條、事務管理規則第358條、工友管理要點第22條之規定，提起本件訴訟等語。並聲明：㈠確認被告對原告退休金計算所為之行政處分違法。㈡被告應依工友管理要點第22條規定，針對原告正確分段重新計算退休金，並補發因計算錯誤短少之金額31萬2,683元，及自原告屆齡退休之日起至實際補發日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
二、被告則以：
(一)鄭希傑於112年5月5日、15日寫信至被告人事長信箱，反映關於工友適用勞基法「後」服務年資15年內，應給與1年2個基數，現行工作退休金計算方式，違背勞基法規定等情，被告於同年月12日、16日函復鄭希傑，說明工友管理要點第22條第1項規定，與勞基法及相關函釋相同，並無疑義等情。鄭希傑一再以同一事由重複陳情，被告依行政程序法第173條規定，以同一事由經予適當處理，並已明確答覆後，仍一再陳情，不予處理。
(二)原告為經濟部產業發展署依工友管理要點僱用之工友，彼此間成立私法上僱傭關係，原告所訴退休金發給爭議，性質屬於原告與經濟部產業發展署間私權爭議事項，應由經濟部產業發展署依勞基法、工友管理要點及相關法令辦理。被告僅為訂定工友管理要點之主管機關，無從發給原告退休金，原告向被告起訴，顯然當事人不適格，原告之主張，亦無理由。
(三)退步言之，原勞委會於86年9月1日(86)台勞動一字第037288號函、87年12月31日(87)台勞動一字第059606號函公告「各機關學校工友分別自87年7月1日及同年12月31日起納為勞基法適用對象」。工友管理要點乃行政院為統一規範所屬各級機關、公立學校工友管理事由，以作為各機關訂立工友工作規則及勞動契約之準據。依據工友管理要點第22點與勞基法第55條、第84條之2及原勞委會87年12月19日台勞動三字第043879號函之規定，勞工工作年資自「受僱日起算」，適用勞基法前之工作年資，其退休金給付標準，依其當時適用之法令計算。其適用勞基法後之工作年資，在「全部工作年資」15年以內，每滿1年給與2個基數，超過15年部分，每滿1年給與1個基數，前後合計最高以45個月平均工資為限，故工友管理要點第22點有關工友依其適用勞基法前、後服務年資分段計算退休金之規定，尚無違背勞基法規定及相關函釋，原告主張被告依工友管理要點第22點計算退休金方式錯誤等情，並無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、本院之判斷：
(一)訴之聲明第一項之請求欠缺確認利益，應予駁回：
1、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同；前項確認法律關係基礎事實存否之訴，以原告不能提起他訴訟者為限，民事訴訟法第247條第1項、第2項分別定有明文。又行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」而民事訴訟以解決私法上權利義務爭議為目的，民事法院並無審查行政處分合法性之權限。
2、經查，原告自81年1月13日起受僱行政院經濟部擔任工友（原於經濟部中部辦公室，嗣所在機關改制為經濟部產業發展署），於113年6月20日申請退休生效等情，有經濟部中部辦公室112年1月5日在職證明書、經濟部產業發展署技工、工友退休薪資狀況表、工友退休申請書、113年4月22日簽、臺灣銀行勞工退休金撥付清單各1紙在卷可稽（見臺中高等行政法院地方行政訴訟卷第149至155、161頁），是原告係經濟部產業發展署依據事務管理規則（按：已於94年6月29日廢止，目前係以工友管理要點規範）僱用之工友乙節，堪以認定。關於行政機關依據事務管理規則僱用之工友、技工，其與僱用機關間乃係發生私法上之僱傭關係，其等之勞動條件及勞動契約係受勞基法相關規定之保障，為實務向來之見解（最高行政法院103年度裁字第1813號、111年度抗字第115號裁定參照）。是僱用機關計算並發給原告退休金之行為，係僱用機關基於其與原告間僱傭契約及相關勞動法規所生之私法上給付義務，核屬私法上債權債務關係履行之範疇，並非僱用機關行使公權力而對外發生法律效果之行政處分。又查，被告係掌理政府人事制度與政策之機關，負責訂定或解釋一般性規範，未參與原告個別退休金之核定或發給，亦非原告之僱用機關，對原告並無基於僱傭契約之給付義務，復未對原告行使任何具體發生法律效果之公權力行為，對原告自無作成行政處分之可言，是原告所指之「行政處分」，於性質上並不存在，於主體上亦無從成立。準此，本件既無原告所主張「被告對原告退休金計算所為行政處分」存在，原告提起確認上開行政處分違法之訴，欠缺確認之客體，難認有即受確認判決之法律上利益，核與民事訴訟法第247條之規定不符，應予駁回。
(二)訴之聲明第二項之請求，為無理由，應予駁回：
1、按債權人基於債之關係，得向債務人請求給付，民法第199條第1項定有明文。又參勞基法第55條第3項規定：「第一項所定退休金，『雇主』應於勞工退休之日起30日內給付......。」及工友管理要點第22點第1項規定：「『各機關』應依下列規定發給工友一次退休金......。」可知勞工退休金之給付，係雇主對勞工基於僱傭契約及勞動法規所生之私法上給付義務，應由負有該給付義務之雇主為之，勞工亦僅得向負有該給付義務之雇主請求。
2、經查，原告係受僱於經濟部產業發展署之工友，其私法上僱傭關係成立於原告與經濟部產業發展署之間，業經本院認定如前。故原告退休金之給付，即應由其僱用機關經濟部產業發展署基於僱傭契約及勞動法規相關規定負有給付之義務。原告主張其退休金應依較有利之計算方式給付，而行使退休金差額給付請求權，係基於其與經濟部產業發展署間之僱傭契約關係及勞基法等相關規定所生私法上金錢給付請求權，其請求自應向其僱用機關經濟部產業發展署為之，始為適法。被告僅係掌理政府人事制度與政策之機關，其職掌在於訂定及解釋一般性人事規範，並未參與原告個別退休金之核定或發給，亦非原告之僱用機關，對原告並無基於僱傭契約約或勞動法規所生之給付義務，並未實際負責原告退休金之核算與發放，與原告所主張之退休金給付法律關係無涉，已如前述，縱被告曾就原告陳情之相關事項為函復，亦僅係就相關法令規範為一般性說明或意見表示，並不因此成為原告退休金給付義務之主體，亦不因其見解而對原告承擔任何私法上給付責任。準此，原告依工友管理要點及勞基法等相關規定，逕向對其並無退休金給付義務之被告請求給付退休金差額，其請求自無理由，應予駁回。
四、綜上所述，原告依民事訴訟法第247條、勞基法第55條、事務管理規則第358條、工友管理要點第22條之規定，請求㈠確認被告對原告退休金計算所為之行政處分違法。㈡被告應依工友管理要點第22條規定，針對原告正確分段重新計算退休金，並補發因計算錯誤短少之金額31萬2,683元，及自原告屆齡退休之日起至實際補發日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息，為無理由，應予駁回。
五、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核與判決結果不生影響，爰不予一一論列，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 115 年 4 月 9 日
勞動法庭 法 官 呂俐雯以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 115 年 4 月 9 日
書記官 鄧家柔