臺灣臺北地方法院民事判決114年度重訴字第564號原 告 方萍訴訟代理人 胡怡嬅律師被 告 財政部國有財產署北區分署法定代理人 趙子賢訴訟代理人 吳嘉榮律師
龔維智律師上 一 人複 代理人 李建民律師上列當事人間請求確認買回權不存在事件，經臺北高等行政法院裁定(112年度訴字第84號)移送前來，本院於民國115年7月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告之法定代理人原為郭曉蓉，於民國114年7月16日變更為趙子賢，有財政部令在卷可稽(見本院卷6第55至57頁)，趙子賢於114年12月4日聲明承受訴訟(見本院卷第51、53頁)，於法並無不合，應予准許。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一者，不在此限；不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加。民事訴訟法第255條第1項第2款、第256條分別定有明文。經查，原告起訴時原聲明：確認原告對被告按新臺幣(下同)2198萬元買回附表所示不動產(下分稱系爭土地、系爭房屋，合稱系爭不動產)之買回權存在(見臺北高等行政法院<下稱北高行>卷一第11、195頁、209至210頁)。迭經原告變更聲明並於115年7月22日言詞辯論期日當庭撤回假執行之聲請，最終聲明為：被告應於原告給付1855萬8970元之同時，將系爭不動產所有權移轉登記予原告(見本院卷第189頁)。經核原告前揭訴之聲明變更，均基於同一基礎事實，且屬更正法律上之陳述，揆諸上開規定，均應予准許。
貳、實體方面
一、原告主張：原告為系爭不動產之原所有權人，嗣因系爭房屋為放射性污染建築物，由訴外人行政院原子能委員會（下稱原能會）於83年3月10日予以收購，並於同年4月25日登記為國有。原能會移交由被告接管後，被告於88年2月5日以台財產北處第00000000號函通知放射性污染建築物之原所有權人申請承購，然原告未接獲通知，而嗣於109年10月15日以存證信函請求被告依放射性污染建築物事件防範及處理辦法(原名為輻射污染建築物事件防範及處理辦法，下稱系爭辦法)第15條規定通知原告申請承購，遭被告拒絕，原告遂提起行政訴訟，經北高行以109年度訴字第1418號判決(下稱北高行前案判決)判命被告應通知原告於6個月內申購系爭不動產確定在案。被告雖依北高行前案判決，以111年12月1日售字第111AEA00116號繳款通知書(下稱系爭繳款通知書)通知原告應於112年2月13日前一次完納3263萬3408元之價金，此與同地段其他放射性污染建築物原所有權人之承購價格約1900至2000萬元差異甚大。被告違反平等及誠信原則，且未依行政院88年6月30日台八十八財25468號函(下稱行政院88年函)及國有財產計價方式計算承購價格，並故意拖延而不依原告109年申購時之時價進行查估，顯係以不正當行為阻止條件成就，依民法第101條第1項規定，應視為申購條件已成就，被告應比照其核定訴外人即同棟住戶劉崇堅之申購價格計價方式將系爭不動產出售予原告。爰依民法第346、348、354、359、360條、系爭辦法第15條第1項、國有財產法第52條之1第1項第6款及第58條規定，提起本訴等語，並聲明：被告應於原告給付新臺幣1855萬8970元之同時，將系爭不動產所有權移轉登記予原告。
二、被告則以：
(一)國有不動產之出售屬私經濟行為，原告雖依系爭辦法取得承購之資格，然其僅取得請求讓售國有不動產之要約地位而已。原告以109年10月15日存證信函向被告為限期通知原告辦理申購程序之意思表示及111年6月24日檢具申請書向被告申購系爭不動產，不當然發生買回效力，應屬另一買賣法律關係，性質上分別為觀念通知及要約之引誘，被告受理申請後，並無依原告主張價格出賣之義務，被告係依行政院88年函、國有財產計價方式第2點及國有財產估價作業程序第15點、國有財產法第52條之1等規定送請財政部審查。
(二)嗣財政部於111年6月16日以台財產管字第11100187960號函同意專案讓售系爭不動產，被告遂委託訴外人中泰不動產估價師聯合事務所(下稱中泰事務所)辦理價格查估，查估結果較被告估算總價為高，故採取有利原告之較低金額為基準，而因系爭不動產位處臺北市○○區○○段○○段000地號等2筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案（下稱榮星段都市更新案）範圍內，故再以實施都市更新事業範圍及整體合併後之土地利用效益查估，加計扣除共同負擔比例後之都市更新建築容積獎勵後，送請國有財產估價小組審核及財政部國有財產署估價委員會評定價格為3262萬3408元，並送請財政部審查讓售，再以系爭繳款通知書通知原告繳交價款，原告未於期限前繳款，故兩造對於系爭不動產之買賣尚未達成意思表示合致，其買賣價金自無從因國有財產計價方式第2點規定，而視為可得確定，原告主張買賣契約已成立生效於法無據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、本院之判斷
(一)兩造就系爭不動產之價金未達成合致，買賣契約並未成立：
1.按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立；稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立，民法第153條第1項、第345條分別定有明文。足見買賣契約以價金及標的物為其要素，價金及標的物，自屬買賣契約必要之點。茍當事人對此兩者意思未能一致，其契約即難謂已成立（最高法院40年台上字第1482號判決先例要旨參照）。
2.次按非公用財產類之不動產，有其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者，得專案報經財政部核准讓售，國有財產法第52條之1第1項第6款定有明文；而系爭辦法施行前已收購及依第10條第1項規定收購之放射性污染建築物，經依前條第2項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產，移交國有財產局（已改制為財政部國有財產署，下同）接管，並由該局通知原所有權人於6個月內申請承購；所有權人屆期未申請者，由該局依法處理，系爭辦法第15條第1項亦有明文。另按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。（司法院釋字第448號解釋意旨參照）；再按國有土地之出售屬私經濟行為，直接使用人向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售之相關規定，僅係規範得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務(最高法院102年度台上字第630號判決意旨參照)。
3.經查，系爭不動產為國有非公用財產，原告依系爭辦法第15條之規定取得申購之資格，於109年10月15日以存證信函限期被告書面通知原告申購，遭被告拒絕後提起行政訴訟，經北高行前案判決命被告應通知原告得於6個月內申請承購系爭不動產在案，被告遂依前案判決意旨，於110年11月3日發函通知原告得申購，原告先於110年11月5日提交「出售業務整合申請書」，而經財政部於111年6月16日同意辦理專案讓售後，原告旋於111年6月24日提出「承購國有非公用不動產申請書」向被告申購系爭不動產，被告審核後於111年12月1日寄發系爭繳款通知書，通知核定之讓售價金為3262萬3408元，限原告於112年2月13日前一次繳清。惟原告並未予繳納而於112年1月19日提起本件訴訟，此有存證信函、被告109年10月26日台財產北處字第10900315690號函、北高行前案判決、被告110年11月3日台財產北處字第11000311330號函、出售業務整合申請書、財政部111年6月16日台財管字第11100187960號函、承購國有非公用不動產申請書、系爭繳款通知書及起訴狀收文戳章在卷可查(見北高行卷一第311頁、313頁、23至41頁、73至77頁、185頁、79頁、43頁、11頁)。
4.另查，關於系爭不動產價格之估定，依行政院88年函示之計價原則，應按㈠建築物不予計價。㈡基地依國有財產計價方式規定辦理(見北高行卷一第161頁)。而按國有財產估價之標準，應參考市場正常交易價格查估，為國有財產計價方式第2條所明定。被告依同規定第4條委託中泰事務所辦理價格查估，估得房地總價為2909萬1332元（建物230萬1222元，土地2679萬110元）（見北高行卷一第269至271頁)，並採較低之被告估算總價2909萬1231元為基準，依行政院88年函示扣除建物價格，僅就基地依時價計價。因系爭不動產位處榮星段都市更新案範圍內(見北高行卷一第273至283頁)，被告估價時依國有財產估價作業程序第15點規定，併同考量都市更新整體合併後之土地利用效益，加計扣除共同負擔比例後之都更容積獎勵價值，算得土地單價為每平方公尺144萬1600元，乘以原告申購系爭土地面積為22.63平方公尺，最終估得土地讓售總價為3262萬3408元(計算式：144萬1600元×22.63㎡＝3262萬3408元)，並循序提請國有財產估價小組審核、財政部國有財產署估價委員會評定，報請財政部同意讓售，可參財政部國有財產署北區分署國有財產估價小組111年11月3日第11次會議紀錄、財政部國有財產署國有財產估價委員會111年11月22日第640次委員會議紀錄等件(見北高行卷一第537至549頁)。經核，被告所為系爭不動產申購價格之查估、審核與評定程序，於法尚無不合。
5.綜上，原告於111年6月24日提出申請書，性質上僅為買賣契約之要約，而被告發函通知原告應於期限內以評定之3262萬3408元繳款，核其性質則屬附有「限期繳納價金」為條件之承諾（或新要約）。原告對此核定價格存有爭執，不僅未於期限內繳納，更提起本件訴訟要求以1855萬8970元為申購價格，顯見兩造就買賣契約必要之點即「價金」始終未能達成意思表示一致。揆諸首揭說明，買賣契約必要之點既未合致，兩造間就系爭不動產之買賣契約即難謂已有效成立。
(二)原告固主張系爭不動產之讓售價格應依其於109年提出申購之時價計算並比照訴外人劉崇堅之申購價格核定，被告遲延核價係以不正當行為阻止條件成就，應依民法第101條第1項規定視為條件已成就，被告依國有財產估價作業程序第15條核價，係與行政院88年函、國有財產計價方式第2點有牴觸，依民法第71條應為無效，並違反平等、誠信及法律保留原則等語，然查：
1.按國有財產法第58條第1項本文規定：「國有財產計價方式，經國有財產估價委員會議訂，由財政部報請行政院核定之。」；同法施行細則第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序，由財政部國有財產局另定之。」；再按國有非公用不動產讓售作業程序第4點規定：「受理申購國有非公用不動產案件之處理程序如下：㈠收件。㈡勘查、分割。
㈢審查。㈣計（估）價。㈤通知繳款。㈥核發產權移轉證明書及辦理產權移轉登記。前項第二款至第四款處理程序，出售機關得視業務實際需要同時作業。」、國有財產計價方式第8點第1項規定：「依本計價方式查估之各項國有財產價格，財政部國有財產署所屬各分署應循估價作業程序提交所屬各分署國有財產估價小組審核，並依規定將審核結果報由國有財產署提交國有財產估價委員會評定。」。準此，被告本於上開規定，就受理之專案讓售申購案件進行查估、審核及評定讓售價格，係依法行使國有財產管理機關之核價權限。
2.次按系爭辦法第15條第1項雖規定放射性污染建築物經專案核准放寬限制拆除重建者，由被告接管並通知原所有權人申請承購，然查其於86年11月5日修正後已移除原條文關於「向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物或建築物及土地」中「原讓售價格價購」之文字，而行政院就原所有權人應以何種價格購回其讓售之放射性污染建築物，業已於行政院88年函核定如上開說明。該規定僅係規範原所有權人得申請讓售之資格、要件，使符合資格者取得「請求讓售國有土地之地位」（即得向被告為讓售之要約），被告亦僅被課以「通知原所有權人申請承購」之義務，並未排除其得依國有財產法及施行細則授權訂定關於承購價格核定程序之適用。且國有土地之出售本質上仍屬私經濟行為，應回歸私法自治原則，被告依法自保有決定讓售價額之權限，並不負有必須依申購人主張之價格與其締約之義務。
3.原告雖主張被告延宕核價且未依被告之「申購案件_專案讓售案件作業時間表」(見本院卷第117至120頁，下稱專案讓售作業時間表)於60天內完成估價，係以不正當行為阻止條件成就，應依民法第101條第1項規定視為條件已成就等語，然按民法第101條第1項對於條件成就之擬制，旨在禁止當事人以不正當行為操縱法律行為的效力，以保護相對人之利益，所謂條件，係當事人以將來客觀上不確定事實之成就或不成就，決定法律行為效力之發生或消滅之一種附款，而所謂阻其條件之成就，必須有阻其條件成就之故意行為，始足當之，若僅與有過失，尚不在此規定適用之列(最高法院114年度台上字第514號判決、95年度台上字第906號判決意旨參照)。經查，兩造間並未約定以被告將來核定價格為買賣契約成立之條件，且被告即使於109年完成核價，在原告未依被告所核價款繳納前，兩造間亦不因此成立買賣之法律關係。故原告主張被告延宕核價程序，係阻止條件成就，已屬可議。次查，兩造對於被告88年發函通知原告申購是否合法有爭執，經北高行前案判決認原告當時並未居住該函送達地址，且被告未能提出送達回執，而認被告未合法通知等語(見北高行卷一第30至33頁)，故被告再次於110年11月3日通知原告申購，且被告於北高行前案中主張其依原能會提供之戶籍地為送達，主觀上認為已合法通知原告申購，是以縱事後查得原告並未實際居住該址，亦難認被告故意阻礙原告申購系爭不動產，或有何藉故拖延履行同意原告申購並查估價格義務之情事。再查專案讓售作業時間表僅為被告內部作業程序之規範，核其性質僅屬行政機關內部之職務指導或作業規範，並非對外直接發生私法上權利義務關係之法律，亦非兩造買賣契約之一部分，並不課予被告必須於特定期限內與申購人締結契約之私法義務，難僅以被告未於60日內完成申購價格之評定，即認被告係以不正當行為阻止條件成就。是原告主張被告以不正當方法阻止買賣價金特定，依民法第101條第1項規定視為條件已成就，難認可採。
4.再按民法第346條規定：價金雖未具體約定，而依情形可得而定者，視為定有價金。價金約定依市價者，視為標的物清償時清償地之市價。但契約另有訂定者，不在此限。然依國有非公用不動產讓售作業程序、國有財產估價作業程序、國有財產計價方式及被告之專案讓售作業時間表等規定可知，申購國有非公用不動產，須由申請人提出申請，於受理機關受理後，始就申請人所申購之標的、申請人之資格或條件等，依序為勘查、審查，始進行計（估）價之作業，並將查估之價格提交其所屬地區辦事處之估價小組審核，以及將審核結果提交國有財產估價委員會評定。是申請人尚未提出申購前，乃至申購後、審查通過前，其所申購之非公用不動產之價金均非可得確定。故被告依國有財產計價方式第2點規定，併依國有財產法施行細則第74條授權訂定之國有財產估價作業程序第15點之規定，查估土地單價為每平方公尺144萬1600元，土地讓售總價為3262萬3408元之前，系爭不動產之交易價格在客觀上並非「已可得特定」；至於訴外人劉崇堅或其他申購權人，其申購時點、個別房地坐落位置、面積大小及是否屬都市更新範圍等客觀條件均與原告不同，其等過往之申購價格，無從作為本件買賣價金「可得特定」之依據；另國有財產計價方式第2點規定僅係被告查估時之依據，並非兩造就買賣價金已約定依市價，自無民法第346條後段之適用。準此，被告依法核定讓售價格並通知原告繳款，並無違反平等原則或誠信原則。
5.另國有財產法第58條第1項與施行細則第74條授權訂立國有財產計價方式及國有財產估價作業程序，其目的在於使管理機關於辦理國有財產處分時，有客觀、專業之計價標準可循，以維護國庫利益。是以，被告依上開程序規定為系爭不動產之估價、審核與評定，與系爭辦法及行政院88年函示之意旨並無牴觸，難認有何違反法律保留之情事，且被告依專業查估程序核定價格，屬其職權裁量範圍，且本件屬私法自治之範疇，法院更應予尊重。原告主張被告核價之依據違反法律保留及強制禁止規定而無效，顯屬誤解，不足採信。
(三)至原告主張系爭不動產缺少被告所保證之都更品質，被告違反民法第354條、第359條、第360條等規定，請求不履行之損害而為抵銷之抗辯等語，惟查，原告未依系爭繳款通知書所載期限繳納價金，兩造對於買賣契約必要之點未達合致，故買賣契約尚未成立已如前述，原告復未提出被告有何保證都更品質之證據以實其說，則其主張依物之瑕疵擔保規定，請求不履行損害賠償並以此為抵銷之抗辯，自屬無據。
四、綜上所述，原告本於買賣之法律關係、系爭辦法第15條第1項、國有財產法第52條之1第1項第6款及第58條等規定，訴請被告應於原告給付新臺幣1855萬8970元之同時，將系爭不動產所有權移轉登記予原告，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經本院斟酌後，核與本判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、訴訟費用負擔依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 115 年 9 月 2 日
民事第三庭 審判長法 官 楊承翰
法 官 陳乃翊法 官 陳俞元以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 115 年 9 月 2 日
書記官 陳奕廷附表地號 建號 門牌號碼 臺北市○○區○○段○○段000地號(權利範圍10000分之114) 臺北市○○區○○段○○段0000○號（權利範圍1分之1) 臺北市○○區○○路000巷0號5樓之1