臺灣高等法院交通事件刑事裁定 96年度交抗字第552號抗 告 人即受處分人 三兆汽車商行即蔡碧珠上列抗告人因違反道路交通管理處罰條例案件，不服臺灣臺北地方法院，中華民國 96年7月5日所為裁定（96年度交聲字第722號；原處分案號：北監自裁字第40-A3J726521號），提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
理 由
一、按「汽車停車時，在停車場內或路邊准停車處所停車時，應依規定停放，不得紊亂；且停車時間、位置、方式及車種，如公路或警察機關有特別規定時，應依其規定」，道路交通安全規則第112條第1項第14、16款分別定有明文。又「汽車駕駛人停車時，停車時間、位置、方式、車種不依規定者，處新台幣600元以上1,200元以下罰鍰」、「道路交通管理處罰條例關於車輛駕駛人之處罰，如應歸責於車輛所有人，處罰車輛所有人」，道路交通管理處罰條例第56條第1項第9款、第85條第3項，亦分別定有明文。
二、原裁定略以：異議人即受處分人蔡碧珠即三兆汽車商行所有車牌號碼0000-00號自用一般小貨車於民國96年5月15日下午1時54分許，在臺北市○○路○段○○○號旁停放，停車時間不依規定，為異議人所不否認，並有北市警交大字第A3J72652
1 號舉發違反道路交通管理事件通知單附卷可稽，堪以認定，異議人違規事實事證已明確，經原處分機關道路交通管理處罰條例第56條第1項第9款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，於96年6月5日以北監自裁字第40-A3J7265
21 號裁決書裁處600元罰鍰，並無不合，因認異議人聲明異議無理由，應予駁回等語。
三、抗告意旨略以：㈠本件因抗告人所有自小貨車，違反道路交通管理處罰條例第
56條第1項第9款而課予行政秩序罰，但該行政處分之行政義務「遊動廣告物車輛」者，係依據台北市政府中華民國90年I2月25日、府法三字第09018551300 號令發布公告、台北市廣告物暫行管理規則第3條第7款：「遊動廣告：指於車或船等交通工具設置之廣告。」。是原處分機關或原審裁定指稱「遊動廣告物車輛」者，涉及人民權利與義務事項，其通案性實體法之執行認定，自應依地方制度法第28條第1項第2款及行政罰法第4條第1項，以法律或自治條例有明文規定者為限，然原處分機關處罰之依據係源自台北市政府公告「台北市廣告物暫行管理規則」第3條第7款規定之認定，是依地方制度法第30條第5 項規定，應屬鈞院審查其「遊動廣告物車輛」上確認效力之合法性。
㈡按人民之財產權應予保障。憲法所列舉之自由權利，除為防
止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，不得以法律限制之，憲法第15條與第23條分別定有明文，已明白揭示人民之權利義務僅得依法律限制之。原審就涉及「行政義務」其所適用自治法規「遊動廣告物車輛」之規定，無違法律保留原則，且認定抗告人「遊動廣告物車輛長期停放市區路邊停車格位，占用停車資源，對道路交通已產生衝擊」。然對抗告人指摘之「台北市廣告物暫行管理規則」第8條第7款規定，課以「遊動廣告物車輛」為抗告人之行政義務，而有牴觸母法授權（地方制度法第28條第1項第2款參照）及其他法律之理由皆略而不談，無提出適當性之法律見解，只針對授權公告（就下命效力而言）禁停道路之合法性採低密度審查，允許行政機關未明確依法律規定，自行賦於人民行政義務而擴張裁罰性行政處分之構成要件，顯然有違大院第564 號解釋: 「行政機關之公告行為，如對人民之自由權利有所限制時，應以法律就該公告行為之要件及標準，具體明確規定」之規定。依「台北市廣告物暫行管理規則」第3條第7款規定，「遊動廣告物車輛」為行政義務之一，事實上已屬行政法上「干涉行政」之範疇，為台北市政府為達成下命、禁止或確認之效果，所採取之抽象或具體措施，以及必要時所使用之強制手段，並非只屬「定義性」規定，是干涉行政，是為了維持社會秩序，避兔人民自由受不法侵害、增進公共利益之手段，因其直接限制受干涉對象之自由或權利，自應受較嚴格之法律拘束及事後司法對於其合法性之審查，絕非只是遊動廣告之管理性規定而已。㈢憲法第15條財產權之保護領域，其限制之衡量權限係屬立法
者，是按行政罰法第4 條：「違反行政法上之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」；「下列事項以自治條例定之：二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」地方制度法第28條第2款及憲法第15 條規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」；第23條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避兔緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」；第172 條規定「命令與憲法或法律牴觸者無效」為法律保留之最佳寫照，歷來大法官亦就此有多號解釋闡述在案。準此，限制人民財產權之所以在形式上必須遵守法律保留原則，從而衍生授權明確性原則，其憲法理論之基礎在於立法者與行政機關之功能權限分配，涉及人民基本權利限制程度的「衡量」，係專屬於立法者；立法者基於充分衡量後所為的決定，即形成法律拘束行政機關。立法者授權行政機關訂定抽象的規範，則屬立法權限之移轉，其界限亦在於立法者已經衡量的範圍內，再由行政機關就立法者已預測決定的基本權利限制的案件類型內，進行裁量，行政機關「不得自行創設新的基本權利限制」之案件類型。
㈣行政機關所發布之公告命令究竟是否已超越法律授權，不應
拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款（釋字第394 號解釋參照）。另按行政罰法第1 條：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他行政罰之處罰時，適用本法。」；第2條第1款末段：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。」；第4 條：「違反行政法上之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」；第6 條：「在中華民國領域內違反行政法上義務應受處罰者，適用本法。」是系爭台北市廣告物暫行管理規則，創設規範「遊動廣告物車輛」，已屬人民之行政義務無誤。故其行政義務非由「自治條例」制定，觀此已然明確。台北市政府卻仍然執意以「自治規則」位階，凌駕「自治條例」而處處限制人民權利，依上述「行政罰法」第4 條規定觀之，「台北市廣告物暫行管理規則」位階，形成原告「遊動廣告車輛」義務之行政措施，自屬違憲。㈤遊動廣告車輛牴觸專有交通法規，逾越自治權限明確，「車
輛分類」係由道路交通安全規則制定形成人民義務，揆諸同規則第2條（名詞釋義）、第3條（使用性質分類）及第4 條（使用目的分類）所列各項、各款之車輛分類即明，而道路交通安全規則第24條之1 各項更已明文規定計程車得設置車頂廣告看板架及其設置、保險與審驗作業規定。由此亦彰顯「廣告物車輛」統籌法規涉及車輛管理之「使用性質及使用目的」，應依據道路交通管理處罰條例第92條第1 項規定，由道路交通安全規則統一制定其原則性構成要件、定義或違規懲處效果。準此，車輛分類、使用性質及使用目的等原則性概念，既屬道路交通管理處罰條例第92條所明定，且明確授權道路交通安全規則制定之事項，則台北市政府逾越地方自治權限，擅自創設法律關係，制定所謂「遊動廣告物車輛」之車種，乃牴觸特別法律關係及增添道路交通安全規則所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，依釋字第363 號意旨，違憲事由更顯明確。原審對抗告人就此主張，非但無提出適當性法律見解，反而認為「遊動廣告」並非創設而來，顯然未見合法。
㈥行政義務授權未具明確性：按「下列各款為直轄市自治事項
：十、關於交通及觀光事項如下：」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者。稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」台北市政府處罰人民違規事實行為之最終法源，皆依據「台北市廣告物暫行管理規則」第3條第7款之行政義務，就此觀之，公告處罰及限制人民有關廣告、停車權利及其他相關「遊動廣告物」之規範或管理行政行為，其文義或目的解釋，皆無可據此創設另一法律義務。而按授權明確性，指立法者雖可授權行政機關以命令或公告補充法律規定，惟授權條文本身必須具有明確性，亦即立法者於授權時所指出之授權意向，必須具體到足以拘束行政命令僅能在其意旨內進行補充規定之地步，自治法規亦同。是台北市廣告物暫行管理規則係依行為時地方制度法第25條授權訂定，而依同法第18條第10款規定授權訂定第3條第7款之遊動廣告義務事項，位階上屬「自治規則」，為限制干預遊動廣告之法源依據，惟依地方制度法第18條第10款之規定，只限於概括授權訂定「道路之規劃、建設及管理與交通之規劃、營運及管理」事項。查：「廣告物」種類眾多不勝枚舉（車輛廣告物應屬例外），雖涉及城鄉景觀，然其構成要件既與車輛、交通事項有關，則應回歸至交通法規方屬正當。是查，廣告物與車輛為二種個別性法律義務關係，分開管理自屬別論，然一旦合併為整體性考量，稱之為「遊動廣告物車輛」時，自然涉及交通法規車輛整體之「使用性質及目的」，是就地方制度法並無授權得制定車輛之使用性質及其目的性，因為法律已就此特別關係，另行有統一之特別法規及授權中央部會予以規範管理，自治機關自不能凌駕其上，此觀行為時道路交通管理處罰條例第92條第1 項及道路交通安全規則第1、2、3、4條及第24條之1 之規定即明。
㈦按廣告之商業行為，向為事業爭取交易之重要行銷手段，以
廣告物附著或張貼漆繪於自身車輛上，尋求消費者之眷顧而增加財富之累積，係一平常可見商業社會生存之基本型態，亦為人民生活必需之基本權利，依憲法第15條及第23條之保障，是不許以法律規範限制的。惟例外若因公益情況必須適當性限制亦應符合法律授權及遵守行政法之一般原則，是如行政機關欲公告就遊動廣告物有所限制，顯然應通案性之規劃執行，而非如上所述採特定人及針對性之干預、侵害行政。「立法權以法律的制定為其主要任務，基於平等原則的要求，法律非能針對個案有所規範，即所謂「個案法律禁止原則」，故法律的內容通常具有一般性與抽象性，其所規範的對象為不特定的多數人及抽象的事實。」，如上所稱，廣告手段既屬人民累積財富之一般性商業行為，若應適當限制規範亦屬一般通案性之規範，絕非侷限於特定廣告營業人，依釋字第564 號解釋旨意，若廣告車輛之停車方式或時間長短造成若干爭議性議題，亦應通盤性檢討改進或因地制宜，衡量停車地點之交通型態之不同而有不同之管制措施，才合乎平等及必要性原則。而非任其他為數眾多之車輛，行廣告事實行為增加收益而放任未予規範，卻一味指摘抗告人如何折損公權及公益，卻又無提出相當事實數據之證據供參，卻訂定專有法規處處針對性將之除之而後快，台北市政府此等行政任意裁量顯然即屬違反行政上之「平等原則」。
㈧綜上所述，系爭禁止停放遊動廣告車輛之公告命令，其處罰
歸責實體對象，係以「遊動廣告物車輛」為主，因此形成法律所謂「行政義務」即屬無爭之事實，既為義務必享權利，即成為人民權利義務之法律關係，此屬「法律保留原則」至少有層級化保留之拘束，故「遊動廣告物車輛」既屬臺北市廣告物暫行管理規則第3條第7款規定之確認效力關係，則臺北市政府在欠缺法律明確授權及牴觸上位法律之情形下，課以抗告人「遊動廣告物車輛」義務，並形成限制人民自由權利之法律關係，則係增加交通法律所無之限制。原處分機關並由此衍生出一切有關「遊動廣告物車輛」之限制管理措施（含申請程序及禁止停車公告命令），是其禁止停放遊動廣告車輛之公告命令雖依道路交通處罰條例第5條第1項授權，然其「遊動廣告物車輛」，既非屬道路交通處罰條例及道路交通安全規則或其他法律所形成之義務即要非合法，是台北市政府府交三字第09405898300 號公告命令，「遊動廣告物車輛」禁止停放台北市市區道路之效力，顯然應受司法機關之合法性審查。準此，前述處罰主體，遊動廣告物車輛之「確認效力」，顯然牴觸道路交通處罰條例第2條第1項、第92條第1項（車輛分類）、地方制度法第28條第2款（自治條例）、第30條第2項、行政罰法第4 條、刑法第1條之規定。授權公告命令之「下命效力」，禁止遊動廣告物車輛停放市區○○道路，顯係增加行為時道路交通處罰條例及道路交通安全規則所無之限制，是其原處分機關處罰抗告人之遊動廣告物車輛，違反「法律保留原則」彰顯明確云云。
四、經查：㈠本件抗告人即受處分人蔡碧珠即三兆汽車商行所有車牌號碼
0000-00號自用一般小貨車於民國 96年5月15日下午1時54分許，在臺北市○○路○段○○○ 號旁停放，其停車時間不依規定之事實，為抗告人所不爭執，並有北市警交大字第A3J726
521 號舉發違反道路交通管理事件通知單附卷可稽，堪予認定。
㈡按行政程序法第150 條規定：「本法所稱法規命令，係指行
政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，故關於人民自由或權利之限制，得以法律或法律授權之命令予以規範。又道路交通管理處罰條例第5 條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就左列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行人徒步區區條例第28條規定：「市區道路主管機關於必要時，得限制道路之使用」，上開規定業已授權主管機關於必要時，得發布命令限制道路之使用，以維護道路交通安全與順暢。查遊動廣告物車輛長期停放市區路邊停車格位，占用停車資源，對道路交通已產生衝擊，基於提高路邊停車格位週轉率，及維護道路交通安全順暢，臺北市政府於94年7月13日發布府交三字第09405898300號令，公告自94年8月1日零時起禁止遊動廣告物車輛於每日上午7時至下午9時（國定例假日除外）停放於臺北市○○道路，有上開函令在卷可按。該函令係依據上開道路交通管理處罰條例第5條及市區道路條例第28 條規定授權所為，且符合上開法律授權之意旨與範圍【如下㈢所述】，與法律保留原則並無違背，抗告人指臺北市政府係依據臺北市廣告物暫行管理規則發布公告限制遊動廣告車輛停放於臺北市○市道路，容有誤解。
㈢關於授權明確性之問題，本件固然亦涉及對人民為規制，惟
畢竟不屬刑罰制裁，且交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應交通情況之迅速變化，宜賦予行政權較多自主決定空間，凡此均足構成要求本件有關授權明確之審查不宜嚴格之正當理由。是在較為寬鬆之審查標準下，系爭交通管理處罰條例第5條及市區道路條例第28 條，固看不出有關於授權目的、內容與範圍之明文規定，惟從系爭道路交通管理處罰條例整體之立法目的在於「維護交通秩序，確保交通安全」（同條例第1 條參照），實不難推知其授權之目的與內容應係在於要求主管機關依其交通管制之專業能力，參考交通流量大小與道路等級等等有關道路交通秩序與安全之相關因素，就禁止遊動廣告物車輛停放於市區道路之期間為因地制宜之規定，故整體而言，本件應尚不致於牴觸授權明確之要求。㈣至於遊動廣告物之管理或限制，是否涉及創設、剝奪或限制
地方自治團體居民之權利義務，以及應以如何之形式為規範，係屬地方自治之範疇，為憲法之制度性保障，應依地方制度法為之，於本件個案並不相涉，本院自無從予以審酌，末此敘明。
五、綜上所述，抗告人所有上開車號之遊動廣告物車輛有於上揭時間違規停放於禁止停放遊動廣告物車輛處所之行為已明，原處分機關依上開道路交通管理處罰條例第56條第1項第9款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，於 96年6月5日以北監自裁字第40-A3J726521號裁決書裁處600元罰鍰，核無違誤，原裁定認抗告人之聲明異議無理由，裁定予以駁回，並無不合，抗告人提起抗告，其猶執上述陳詞以及其他與本案法規適用無關之事項漫是指摘原裁定為不當，否認違規行為，其抗告無理由，應予駁回。
六、據上論結，應依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第412條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 21 日
刑事第七庭 審判長法 官 黃麗生
法 官 許宗和法 官 許錦印以上正本證明與原本無異。
不得再抗告。
書記官 楊妙恩中 華 民 國 96 年 8 月 22 日