臺灣高等法院刑事判決109年度上易字第841號上 訴 人 臺灣桃園地方檢察署檢察官被 告 許芸融
陳福文共 同選任辯護人 葉民文律師上列上訴人因被告違反區域計畫法案件，不服臺灣桃園地方法院109年度簡上字第76號，中華民國109年4月10日第一審判決（聲請簡易判決處刑案號：臺灣桃園地方檢察署108年度偵字第5533號），提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
理 由
一、聲請簡易判決處刑意旨略以：被告許芸融、陳福文係附表編號1 至4 所示4 筆土地（下稱本案土地）之所有人及共有人，明知本案土地經桃園市政府編定公告使用分區為特定農業區、使用地類別為農牧用地，非經申請桃園市政府辦理變更土地使用並報經上級機關核備，不得擅自變更使用用途，而於民國106 年6 月1 日前某日，將本案土地出租予張騰文（因非下述裁處書處分之相對人，故不負區域計畫法之刑責）使用，然張騰文竟於其上鋪設水泥並搭建鐵皮廠房（張騰文違反建築法第95條之違法重建部分，業經原法院以107 年度桃簡字第2012號判決確定在案），而違反區域計畫法第15條管制使用土地之規定。嗣經桃園市政府針對本案土地違規使用部分，於106 年6 月1 日以府地用字第1060126122號裁處書，對許芸融、陳福文罰鍰新臺幣（下同）17萬元，並命許芸融、陳福文停止非法使用及1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目。許芸融、陳福文收受裁處書後，已明知張騰文非法使用本案土地，然均未依上開處分停止非法使用及恢復申請土地容許使用項目。故桃園市政府再於106 年10月24日以府地用字第0000000000號裁處書，對許芸融、陳福文處以罰鍰22萬元，並命許芸融、陳福文停止非法使用及1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除地上物恢復原狀。詎許芸融、陳福文就本案土地，仍不遵上開處分，未於期限內恢復土地容許使用項目，亦未拆除地上物恢復原狀。因認被告二人涉犯區域計畫法第22條罪嫌等語。
二、犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定其犯罪事實；不能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決，刑事訴訟法第154條第2項、第301條第1項分別定有明文。
三、檢察官認被告二人涉犯違反區域計畫法第22條罪嫌，係以被告二人於偵查中之供述，證人張騰文於偵查中之證述，桃園市政府106 年6 月1 日府地用字第1060126122號裁處書，10
6 年10月24日府地用字第0000000000號裁處書（下合稱上開裁處書），本案土地登記謄本，現場照片等，為其主要論據。
四、被告二人始終否認有何違反區域計畫法之犯行，許芸融辯稱：我只是地主，出租空地、農地予張騰文，我沒有蓋鐵皮屋，因為本案土地在105 年時遭別人亂倒垃圾，我想說要有人管理，才把土地出租予張騰文，出租當時沒有簽租賃契約，但是我有跟張騰文說不能違法使用，租給他時我們沒有鋪設水泥地，張騰文要蓋鐵皮屋時沒有經過我們同意，會勘時的委託書不是我簽名，我沒有違反區域計畫法的故意，後來收到裁處書，我有催張騰文拆除等語；陳福文辯稱：本案土地因為遭他人亂倒垃圾，我想說租給張騰文管理，我出租當時本案土地都是空地，會勘時的委託書不是我簽名，後來收到裁處書，我有催張騰文拆除恢復原狀，將土地還給我，所以就沒有要張騰文再支付租金等語。
五、按：
㈠、區域計畫法第 21 條第1項、第2項、第3項依序規定：「 違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市)
政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」「前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」同法第 22 條規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」其中該法第21條所定行政裁罰，若系爭土地之違反管制使用之行為人與所有權人不同時，對土地所有權人應如何處理，內政部90 年 1 月 30 日台內營字第9082284號函、90年2月19日台內營字第9082546號函，援引司法院釋字第275號解釋之意旨，認為：依區域計畫法第21條第2項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。嗣內政部92 年 11月 25 日台內營字第0920090059號函，參考最高行政法院對當時施行之建築法第90條第1項（現同法第91條第1項）規定之見解，函示略以：對於違反行政法上義務者，依法處理，乃現代民主法治國家之基本原則，有關行政秩序罰之處罰對象，如處罰之法律未予明定，宜解為以違反行政法上之義務者為處罰對象，區域計畫法第21條第2項後段係規定主管機關對於違反管制使用土地採取強制拆除或其他恢復原狀措施之費用，應由該土地或地上物之所有人、使用人或管理人負擔，至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反同法第15條第1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件 (司法院釋字第二七五號解釋參照) ；又依最高行政法院91年1月10日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由；惟考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制之目的，是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之；因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象；綜上，區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人 (土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人) 處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由等旨。另就限期令變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀之處分，內政部
93 年 6 月 10 日台內營字第0930084541號函、同年 7 月
7 日台內營字第0930084992號函略以：有關土地所有權人對於違反管制使用土地之行為無參與或授意之情形，得否依區域計畫法第21條規定命其恢復土地原狀之問題，因上揭條文所命「恢復原狀」並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，因該土地之使用仍應符合該土地編定管制使用之規定，如縣 (市) 政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要（違規濫採砂石形成之坑洞遇雨恐成水池影響公共安全，如位於山坡地尚可能造成土石崩塌）．依區域計畫法第21條或其他法規規定，對無參與或授意之土地所有權人作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施 (含限期變更使用、恢復原狀) 之行政處分，並無不妥等語。內政部94 年 9 月 19 日台內營字第0000000000號函援引法務部之見解，進而略以：違反區域計畫法第 1
5 條第 1 項之管制使用土地，依同法第21 條命恢復原狀之義務，屬非高度屬人性之對物處分，其義務應非不得移轉，不動產之拍定人，對土地上原已違反區域計畫法之行為，既非行為人，亦不具故意或過失之主觀要件，不應將其列為該法第 21 條規定課處罰鍰之對象，至於依該條規定命「恢復原狀」並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，是法院拍定前所搭蓋之建築物，如屬區域計畫法第 21 條第 1 項所定主管機關命拆除恢復原狀之地上物，此一恢復原狀之義務及同條第 2 項所定經命其限期拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得採取其他恢復原狀之措施並收取費用之義務，似均隨同該不動產之移轉由拍定人繼受等語。惟同部95 年 3月 27 日台內營字第0950801392號函除重申上引第0000000000號函意旨，認為違反區域計畫法土地，若原行為人土地持分已拍賣並登記完竣，對所餘留坑洞，主管機關得要求行為人之繼受人即拍定人及其他法定義務人，負恢復原狀之義務外，並謂：「至原違反區域計畫法第 15 條第 1項之行為人於移轉所有權後，已非土地所有人，令其負恢復原狀義務易生爭議 (例如進入非屬自己所有之土地應得土地所有人之同意）。」則亦認所謂令負恢復原狀義務之人，應以在合法之情形下能自行（含僱人）恢復原狀之人為對象。行政法院91年度判字第1750號判決亦載稱：「該管直轄市、縣（市）政府依區域計畫法第21條第1項得為之處分，除科處罰鍰外，固有限期令變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀等，該管直轄市、縣（市）政府於具體案件應採何項處分，自應按調查所得之事實，選擇以合法、可能且確定之方法為之，而非可任意擇一為處分。…本件上訴人…為系爭土地違反管制使用之使用人，為原審依法確定之事實；另被上訴人所為原處分，係命上訴人『恢復原狀』，依原判決理由欄所載，乃指拆除系爭土地之地上物以恢復原狀。惟觀之原審卷所附之照片所示，上訴人…係在系爭土地之地上物內經營工廠，而為違反管制之土地使用行為，其是否為系爭地上物之所有人而有拆除地上物以恢復原狀之權限，攸關被上訴人得否為命上訴人…拆除地上物恢復原狀之處分。…由前開證據似可推論系爭土地之地上物為徐○忠所建，而非上訴人…或徐○松所建。果如是，上訴人…、徐○松既非系爭土地地上物之所有人，即無拆除該地上物之權，原處分得否命上訴人二人拆除地上物恢復原狀，即非無疑。」應係採相同之立場。而上述所稱對無授意或參與之土地所有權人為「非高度屬人性之對物處分」，應係源自行政法學說所稱之「狀態責任」，而此責任又源於義務人對物有事實上之管領力。是以，最高行政法院乃屢有「狀態責任」係以對物之狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務之判旨（見同院98 年判字第 452 號、106 年判字第 685 號、108年度判字第361號、109年度判字第307號等判決意旨），並謂：
「干涉行政上之義務人有『「行為責任」及『狀態責任』二種。所謂『行為責任』係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物之狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務。至於干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。建築法係為『維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻』等目的，針對各種建築實施行為與建築物安全管理予以管制之法律。從建築法之規範架構，可區分為對建築實施行為之管制及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即可依法律規定之意旨而區分為『行為責任』與『狀態責任』。依建築法第77條之2第1項第1款規定，供公眾使用建築物之室內裝修，應遵守申請審查許可之規定，即建築物室內裝修管理辦法第22條第1項所規定，建築物起造人、所有權人或使用人於供公眾使用建築物之室內裝修行為，應向主管建築機關或審查機構申請審核圖說，審核合格並領得許可文件後，始得施工，顯見該規定係針對室內裝修行為所為之管制，課予其申請審查許可之義務，如有未經申請審查許可，擅為室內裝修者，應由擅自裝修之行為人負擔『行為責任』，而非對建築物本身管制之『狀態責任』。
至於建築物所有權人應負之『狀態責任』，另有建築法第77條第1項規定：『建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。』若有違反此義務，則依同法第91條第1項第2款規定：『有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人……新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。』應由主管建築機關予以處分。」(最高行政法院109年度判字第308號判決意旨參照）。又謂：「都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之建築物，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並命停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以其等為未依規定使用之行為人，即以有違反行政法上義務之形成原因行為，此時依該規定所為之裁處，為學理上所稱之行為責任；惟如未依規定使用，所生危險之發生與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對建物有事實上管領力，為排除違規使用之危險而對之處罰，則為學理上所稱之狀態責任。又主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，法文並無優先次序規定；而主管機關依該規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成合法使用之管制目的，依該規定意旨，並無主管機關不得再對所有權人、使用人或管理人課以狀態責任之意思，惟僅於達成排除非法使用，確保管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰對象。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象有無事實支配管領力、能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法。」(108年度判字第361號判決意旨參照）。是在干涉行政，顯係在一定條件下（即有事實支配管領力，能有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），始能令未為或未授意、參與違反管制使用土地行為之土地所有權人負法定之狀態責任。
㈡、前揭區域計畫法第 22 條之刑罰規定，依刑法第11條前段、第12條第2項規定，僅限故意犯，為刑法法理之當然解釋，與前述從行政罰法或行政處分之角度對同法第21條所為之解釋無涉。又依該條第2項所定「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者」，該條規範之犯罪主體限於同條第1項所定經該管主管機關為限期令變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之受處分人（義務人）（依條文之構成要件文義，「變更土地使用」或「拆除建築物」「恢復土地原狀」以外之限期處分是否亦在該條處罰範圍內，亦有疑問），乃屬純正身分犯，亦屬法條構成要件之當然解釋。惟該條之刑罰規定既係基於同法21條所定之干涉行政（干預人民權利或限制人民自由、財產、或課予人民義務之行政作用）規定而來，於解釋上，自應力求不與干涉行政之相關行政法理論相矛盾或齟齬，即由體系解釋及目的性解釋之角度為出發點，若涉案土地之土地所有權人本即為行為人（包括授意或參與），其同負前述行為責任及狀態責任，其受該管主管機關所為之限期令變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之處分，自為上開刑罰規定適格之犯罪主體，當無疑問。惟若涉案土地之土地所有權人非行為人（包括未授意或參與），而為該管主管機關依同法第21條第1項為限期令變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之處分，縱不論該管主管機關對土地所有權人所為之處分是否適法、適當，依前述令非行為人負狀態責任之行政法理論，至少該土地所有權人於受處分時對涉案土地（變更土地使用或如前述土地上之坑洞填補之恢復原狀等）或所命拆除之建築物（恢復原狀）有事實上管領力，能有效為變更使用或恢復原狀之給付（包括法律上權利及經濟上能力），始能認係上開刑罰規定適格之犯罪主體（即該事實上管領力等亦屬身分犯之身分或特定關係），否則不能以該條之罪相繩。
六、經查：
㈠、本案土地因經人搭建鐵皮圍籬、鋪設水泥地、放置鋼架、設置電線桿使用，違反農業區農牧用地使用，由桃園市政府以
106 年6 月1 日府地用字第1060126122號裁處書，裁處被告二人：⑴罰鍰17萬元，⑵停止非法使用，⑶1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目；嗣本案土地再因鋪設水泥及搭建鐵皮廠房使用，違反農業區農牧用地使用，由桃園市政府以10
6 年10月24日府地用字第0000000000號裁處書，裁處被告二人：⑴罰鍰22萬元，⑵停止非法使用，⑶1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除地上物恢復原狀；又本案土地上之鐵皮廠房，經臺灣桃園地方檢察署檢察官偵查後認為於本案土地上搭建該鐵皮廠房違章建築行為人係張騰文，對張騰文以違反建築法第95條之行為人予以起訴（起訴書案號為10
7 年度偵字第12895 號，並經原法院以107 年度桃簡字第2012號判處張騰文拘役40日確定在案），並以被告二人非於本案土地上搭建鐵皮廠房之行為人，亦不知悉或容認張騰文於本案土地上搭建鐵皮廠房為由，認無證據證明被告二人有何違反建築法第95條之犯行，而為不起訴處分確定（不起訴處分案號為107 年度偵字第12895 號）等情，有桃園市政府裁處書2 份、上開起訴書、判決書及不起訴處分書在卷可憑（見他字卷第3至4 、6至 7 、36至38、42至43頁）。
㈡、本案土地係由被告二人出租予張騰文，於出租時僅有口頭約定張騰文不得違法使用，於租賃契約約定時，張騰文並未明確告知被告二人承租後將如何具體使用本案土地，僅告知將用來擺放車輛，嗣張騰文承租後於本案土地上自行鋪設水泥、搭建鐵皮廠房，本件事發前，被告二人均未曾至現場查看等情，業經證人張騰文於檢察官偵訊時證稱：我向被告二人承租本案土地後，由我自行於土地上搭建鐵皮屋，蓋鐵皮屋我有通知被告二人，被告二人沒有同意我蓋鐵皮屋，我只是知會被告二人等語（見他卷第48頁反面）；於原審審理時證稱：我向被告二人承租本案土地僅有口頭約定，並無簽訂租賃契約書面，當時會承租本案土地係因我想在土地上放車子，經朋友介紹認識被告二人，被告二人說本案土地遭人亂丟垃圾，出租給我只要不讓人亂丟垃圾、不作違法使用就好，我承租時跟被告二人說我要在土地上放置中古車，只有跟他們說我會稍微整理一下土地，沒有說會蓋鐵皮屋，被告二人有跟我說本案土地是農地，不要違法使用就好，他們說如果違法或影響他們權利的話，他們就會終止租約，鋪水泥時沒有跟他們講，也沒有通知被告二人來現場看，承租後一陣子才搭建鐵皮屋，搭建鐵皮屋時沒有跟被告二人說，都沒有通知被告二人來現場看，細節我都沒跟他們說，一直到後來蓋到一半時，違章建築的通知單就寄來了，被告二人才知道並且打電話詢問我，我才跟被告二人承認說因為我蓋鐵皮屋，被告二人就要求我拆除，我跟被告二人說先配合建管處拆除後再處理，因為我當時沒有多餘的錢拆除，所以是在106 年
5 月5 日鐵皮屋遭建管處違建拆除時，被告二人才知道我在本案土地上搭建鐵皮屋、鋪設水泥，被告二人此時就要我把土地回復原狀還給他們，我在偵查中回答有通知被告二人蓋鐵皮屋，是在建管處強制拆除時才通知被告二人，蓋的時候沒跟被告二人說，因為建管處已經來拆除了，被告二人不可能不知道，所以我在被拆除時才跟被告二人說，偵查中我說知會被告二人也是在拆除時知會，被告二人是在建管處拆除時才知道，106 年5 月5 日違建拆除後，被告二人知道我搭蓋鐵皮屋就要我回復土地原狀盡快把土地還給他們，當時被告二人知道我沒有多餘的錢，所以就沒再跟我收取租金，只要趕快把土地回復原狀還給他們就好，但是我因為沒錢拆除鐵皮屋，需要營業，我又再重蓋了鐵皮屋，這件事情被告二人都不知道，在強制拆除後，本案土地租賃契約已經屬於半終止狀態，我要盡快把土地還給被告二人等語（見簡上字卷第130 、131 、133 至139 、143 、144 頁），核與被告二人所辯稱：本案鐵皮建物與水泥鋪設並非其等建造，於出租本案土地時，本案土地為空地，其二人得知鐵皮屋違章之事後，有要求張騰文拆除恢復原狀等語相符。
㈢、桃園市政府為確認本件違反區域計劃法之行政裁處對象，於裁處前先行指派人員至現場會勘，並以會勘紀錄作為裁處之基礎，有106 年6 月1 日裁處書記載略謂：「五、證據：…本府106 年5 月15日非都市土地使用管制案件會勘紀錄」（見他字卷第6 、7 頁）。惟於會勘時被告二人均未到場，係由郭瑞文至現場向桃園市政府人員表示係受被告二人委託到場，被告二人為違規行為人，桃園市政府乃製作會勘紀錄並進而以被告二人係違規行為人為由，對被告二人為裁處之情，有桃園市政府108年6月12日府地用字第1080144133號函及委託書在卷可參（見桃簡字卷第49、57頁）。然證人郭瑞文於原審證稱：本件鐵皮屋是張騰文搭蓋要放車子用的，蓋鐵皮屋時我都沒看到被告二人，106 年5 月15日會勘時是我去現場，會勘前張騰文說他會勘當天有事要去臺南，張騰文委託我去會勘現場看要做什麼事，我到會勘現場時，地政局的人員說會勘要簽名，我就打電話給張騰文，張騰文就叫我代被告二人簽一簽，他說他會再跟被告二人說，我簽名時沒有跟被告二人說，我只有打電話給張騰文，張騰文說他會再跟被告二人聯絡，我在會勘現場只有說我是代理的，沒有提到張騰文，會勘現況是市政府的人跟我確認後我簽名的，他們叫我簽地主即被告二人的姓名，並說要回去補被告二人的委託書，會勘完後我有向張騰文報告會勘的情況並跟張騰文說地政局的人員要我出具委託書，張騰文就把被告二人的資料提供給我，要我替被告二人撰寫委託書，張騰文說他會再跟被告二人說，於是我就撰寫如桃簡卷第57頁之委託書後，傳真給地政局人員，被告二人的資料都是張騰文給我的，寫這份委託書時我都不知道被告二人是誰，會勘後我也沒有把會勘內容告知被告二人，因為張騰文說他會再跟被告二人說，而且地政局人員跟我說委託書上要寫地主即被告的名字，沒說要寫張騰文的名字等語（見簡上字卷第148 至154 頁）。
經核與證人張騰文於原審證稱：本件會勘前有通知單說要會勘，因為我會勘當時有事在南部，所以委託我朋友郭瑞文去現場會勘，被告二人不知道要會勘，郭瑞文到會勘現場後有打電話跟我說要簽一些單據，他問我這些單據有什麼關係，我當時以為是鐵皮屋拆除的事，委託書是郭瑞文寫的，被告二人都不知道會勘完後我沒有把會勘結果通知被告2 人，因為我認為會勘是針對鐵皮屋的事，我覺得沒什麼事就沒通知地主，郭瑞文知道我跟被告二人承租本案土地，我跟郭瑞文說盡量配合會勘人員等語相一致（見簡上字卷第132 至133、141至142 頁）。並經證人即本件桃園市政府地政局會勘人員陳秋蓉於原審證稱：在不知道建物是誰搭蓋的情形下，會勘通知原則上會先找地主來會勘，本件會勘時我們到達會勘現場就看到郭瑞文，我有詢問郭瑞文是否是代理地主來的，郭瑞文回答「是」，他是代替老闆來的，我們詢問郭瑞文裁處書受處分人應該是哪位，並請他在會勘紀錄上簽寫他所代理的人的姓名，詢問他裁處書要開給誰，是開給地主還是其他人，郭瑞文就在會勘紀錄上簽寫被告二人的姓名，因為他當時說他是代理人，所以請他寫他代理的人的名字，本件會勘紀錄上同時勾選「行為人」與「所有權人」，是我們詢問郭瑞文裁處書要開給誰，他說他只是代理，我詢問他說如果是地主也是行為人就二個都要勾選，我就請郭瑞文自己勾選，郭瑞文就在會勘紀錄上勾選行為人及所有權人，並簽寫被告二人的名字，郭瑞文並未說他老闆是誰，我問他單子開給誰，他就說他代理誰由他自己寫，然後郭瑞文就在行為人及所有權人欄都勾選並簽寫「郭瑞文代陳福文、許芸融」，我只跟他說他代理誰就要寫誰的名字，當時郭瑞文這樣寫，我們的認知是郭瑞文代理他老闆，老闆就是被告二人，郭瑞文會勘時並未提出委託書只有在會勘紀錄上簽名並簽寫代理被告二人，委託書是會勘完後，郭瑞文事後用傳真的方式補給我們的，委託書都是郭瑞文簽寫的，現況會勘完後我也有跟郭瑞文確認現況，他才簽名的，現場我有詢問他這現況是否都是他老闆蓋的，所以行為人及所有權人都是他簽寫的被告二人，郭瑞文確認正確後才簽名，郭瑞文雖然口頭上沒有明講被告二人是行為人，但是他說他代替老闆來，並且自己勾選行為人跟所有權人還寫上被告二人的名字，依照郭瑞文這樣寫，我們實務上就會認定行為人是被告二人，當時我們地政局的認知是行為人是被告二人，並且由被告二人委託郭瑞文到現場，才對被告二人開立裁處書，會勘當時鐵皮屋已被建管處拆除了只剩下圍籬，我在現場時不知道張騰文是誰，按照張騰文被起訴違反建築法案件來看，本件鐵皮屋如果是張騰文蓋的不是被告二人蓋的，我們地政局就會對張騰文開立裁處書，不會對被告二人開立本件裁處書，會勘時因為郭瑞文簽寫代理被告二人且勾選行為人，所以我們只對本案土地所有權人兼行為人之被告二人開立裁處書，而其他二位也是本案土地所有權人的王富美及葉主營，我們認為不是行為人，才沒有對他們開立裁處書等語（見簡上字卷第160 至
168 頁）。亦證郭瑞文非受被告二人委託，而係受張騰文委託至會勘現場，被告二人辯稱：其等並未委託郭瑞文等語，亦可採信，而上開會勘紀錄之記載及裁處基礎，顯係係因該管主管機關人員誤認郭瑞文係受被告二人委託，且由郭瑞文擅自勾選行為人及所有權人欄並補具委託書，進而誤以為被告二人為本件行為人，據以製作裁處書，亦可認定。
㈣、陳秋蓉於原審雖又證稱：我們都會依照土地謄本上所有權人地址寄送會勘通知，通知地主來會勘等語（見簡上字卷第16
1 頁），然此與何人為違反區域計畫法之實際行為人，係屬二事，而本件會勘通知非僅寄送予被告二人，另尚寄送予同為本案土地所有權人之葉主營及王富美，桃園市政府並未對同為所有權人之葉主營及王富美開立裁處書，乃係以葉主營及王富美僅為土地所有權人而非行為人為由，此見桃園市政府108 年6 月12日府地用字第1080144133號函自明（見桃簡卷第49頁），該函文並引用前開內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函有關「處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由」等旨為據，顯見桃園市政府亦認為本案土地所有權人若非違反管制而使用土地之行為人（包含授意、參與），亦不應負恢復原狀等狀態責任。是被告二人未於會勘時到場參與會勘，與本案土地之違反區域計畫法違規使用之行為責任或狀態責任之認定無關。
㈤、張騰文於原審雖亦曾證稱：我向被告二人承租本案土地時，有跟他們說可能會鋪水泥，那時候只是讓他們知道要鋪一下，我跟被告二人承租時沒有明講到底有沒有要鋪或怎麼鋪，鋪的時候也沒通知他們，也沒叫他們來現場看等語（見簡上字卷第135 、136 頁）。惟就是否事前曽告知會可能鋪一下水泥之事，被告二人均否認，且單純被告知與授意或參與不同，要不能依此認為被告二人有將張騰文違法使用行為視為自己行為之意思聯絡，並進而認定被告二人係本案違反分區使用之行為人或共同行為人，張騰文此一證述尚不能憑為不利被告二人認定之依據。
㈥、綜上，本案土地鋪設水泥進而搭建鐵皮廠房等違反分區使用規定之行為人為張騰文，而非被告二人，又本案土地於桃園市政府為前揭處分時之現實管領使用者仍為承租人張騰文，張騰文並未將本案土地返還被告二人，亦未將相關鐵皮廠房等建築物或工作物之事實上處分權讓予被告二人，被告二人對相關建築物、工作物乃至於本案土地因出租之故均無事實上之管領力，此見張騰文自承其後又蓋起鐵皮屋，且於原審尚稱：我要盡快把土地還給被告二人等語自明。是於桃園市政府為前揭裁罰及行政處分時，應負擔行為責任及狀態責任者均為張騰文，桃園市政府誤以被告二人為行為人，而為命其二人停止非法使用（未限期）、限期申請恢復土地容許使用項目、拆除地上物恢復原狀之處分，顯有瑕疵。又本案土地於桃園市政府為處分時之使用人既為張騰文，且違反使用規定者亦為張騰文，對被告二人而言，應無區域計畫法第22條所定「變更使用」之問題（上開處分所示之內容並未提到「變更使用」）；至於拆除鐵皮廠房等建築物或工作物以恢復土地原狀部分，被告二人並非行為人，且被告二人雖身為土地所有權人及出租人而有是否應負狀態責任之問題，然因被告二人對該等建築物或工作物無事實上之管領力，所涉鐵皮廠房之所有權人為搭建之張騰文，並非被告二人，是被告二人在未經張騰文同意前或未終止租賃契約並以訴訟取得相關確定判決前，皆無權自行拆除以恢復原狀，而不能於前揭處分所載之期限內為有效之恢復原狀給付（若被告二人擅自加以拆除，除有民事責任外，或另有刑法第353 條毀壞建築物罪之問題），依照前揭說明，被告二人不具區域計畫法第22條所定之身分，自不能以該條之罪相繩。
七、綜上所述，被告二人本案犯罪，應屬不能證明，均應為無罪之判決。
八、從而，原審對被告二人被訴本案犯罪，為無罪之判決，其結論尚無違誤，應予維持。原審檢察官上訴理由雖略以：張騰文於原審證稱：我向被告二人承租本案土地時，有跟被告二人說要在土地上放置中古車，並說有可能會鋪水泥等語，顯見被告二人出租土地時已可預見張騰文承租本件農地非供農用，仍為龐大之租金利益，容任張騰文鋪設水泥而違反農業區農牧用地使用；桃園市政府相關局處人員會同八德區公所人員於106年5月15日至現場會勘前，曾以書面通知被告二人到場，被告二人並未到場等情，業據陳秋蓉證述甚明；又張騰文在本件農地上之違章建築經桃園市政府於106 年3 月22日以興建中違建查報並張貼查報單，嗣於106年5月5日強制拆除，復據張騰文證稱：建管處拆除時被告二人就已知悉其在該土地上蓋鐵皮屋、鋪水泥地等語，足見二人多次受通知而得知悉本件農地之違法使用現況，被告二人竟辯稱：未曾至本件農地查看、不知張騰文之違法行為云云，核與常情相悖，無可採信；再被告二人違反管制使用土地，經桃園市政府分別於106 年6月1 日、106 年10月24日以府地用字第1060126122、0000000000號裁處書裁處罰鍰外，並命被告二人應停止土地非法使用及申請恢復土地容許使用項目或拆除建築物恢復土地原狀，然被告二人仍不為之，故被告二人違反區域計畫法之事證明確等語，提起上訴，指摘原審判決無罪為不當。然本案之重點係在於違反區域計畫法管制使用之行為人為張騰文，而非被告二人，桃園市政府前揭處分之認定，顯有瑕疵，上訴意旨所稱被告二人違反管制使用本案土地等語，已與卷證資料不符。又上訴意旨所謂「容任」，意指為何，不明，但顯非授意或參與，不影響桃園市政府依區域計畫法第21條規定應裁罰及應命限期恢復原狀之行為人為張騰文，張騰文既未經桃園市政府為限期恢復原狀等之行政處分，不能成為區域計畫法第22條規定之犯罪主體（不具受行政處分之身分），被告二人自無因「容任」而對張騰文之違反管制使用行為，負任何刑法上之共犯責任之可能（刑法第31條第1項前段規定參考），此亦與被告二人先前有無被告知可能鋪水泥、會勘時是否未到場、拆除時是否已知張騰文違法使用之事等均無涉。被告二人雖有土地所有權人及出租人之身分，但對桃園市政府所命限期拆除以恢復原狀之標的物，無事實上之管領力，自不能以「狀態責任」之理由令其二人負擔區域計畫法第22條所定之刑責，亦見前述，另原審判決著重於被告二人有無違反區域計畫法犯意之認定，與本院無罪理由所本之見解，固有不同，惟被告二人本案起訴事實既屬不能證明，此一論述之不同自不影響無罪之結論。綜上，檢察官上訴核屬無理由，應予駁回。
據上論斷，應依刑事訴訟法第368條，判決如主文。
本案經檢察官黃和村到庭執行職務。
中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
刑事第二十庭審判長法 官 王復生
法 官 陳春秋法 官 張紹省以上正本證明與原本無異。
不得上訴。
書記官 張玉如中 華 民 國 109 年 7 月 29 日附表：
編號 地號 所有權人（共有人） 權利範圍 1 ○○市○○區○○段0000地號 許芸融 0/0 2 ○○市○○區○○段0000○0 地號 許芸融 0000/00000 陳福文 0000/00000 3 ○○市○○區○○段0000○0 地號 許芸融 0/0 4 ○○市○○區○○段0000○0 地號 陳福文 0/0