台灣高等法院民事判決 八十八年度重上國字第一號
上 訴 人 富集建設股份有限公司法定代理人 廖春芬訴訟代理人 許士宦律師複代理人 許啟龍律師訴訟代理人 沈政雄律師被上訴人 台北市政府 設台北市○○區市○路○號法定代理人 馬英九 住台北市○○區市○路○號訴訟代理人 顧立雄律師
經雯貴律師右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十八年三月十二日臺灣臺北地方法院八十七年度重國字第一四號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
壹、聲明：㈠原判決不利於上訴人部分廢棄。㈡右開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）二千三百十一萬七千三百六十三元及自民國八十七年八月三十一日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。㈢請准供擔保宣告假執行。
貳、陳述：
一、本件原判決駁回上訴人之訴所失利益一千八百七十三萬二千元部分，上訴人捨棄請求不再上訴，僅就其餘所受損害部分之國家賠償及損失補償部分聲明上訴。
二、上訴人之行為與國家賠償法第二條第二項之構成要件相符㈠被上訴人所屬公務員有執行公權力之行為
國家賠償法第二條第二項之「行使公權力」，不限於行政處分之作成，採廣義解釋，尚包括公法上之事實行為（如行政指導、資訊提供等）。換言之，國家賠償法以「公權力之行使」為對象與訴願法、行政訴訟法以「行政處分」為對象不同，所重視者，在於填補因公務員不法行使公權力之行為造成人民之損害，而非矯正行政處分之違法性。因此，倘以於行使公權力之過程中，未作成行政處分，即謂無國家賠償法之適用，則行政機關盡可怠於職責，只要無需作成行政處分，即可冀邀免除任何責任，實非國家賠償法之立法意旨。況且，本件係被上訴人居於國家機關地位所為管制人民於其所有或使用之土地上設置停車場之行為，具有高權性質，係行使其統治權之公法行為，故於其過程中，倘涉有不法而侵害人民權利，自有國家賠償法之適用。本件被上訴人對於上訴人有以下行使公權力之行為：⒈被上訴人變更核發設置許可程序⒉被上訴人所屬交通局八十四年七月四日以北市交停車字第二一四二五號函告上訴人「已審查通過核准設置停車場，惟待核發設置許可案件，請業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經本府查證屬實，『即』發給設置許可」。被上訴人於申請程序中，調整原設置要點所無之程序，並附加核發設置許可之條件，且以上訴人為受文者，自屬對上訴人行使公權力之行為。
㈡上訴人因被上訴人之不法公權力行使，致受有財產上之損害
上訴人之所以有取得拆除執照、協調地上物所有人、洽談貸款銀行是否同意拆除地上物等行為，係信賴被上訴人調整申請程序措施之公權力行使，並非因柏迪公司之指示，上訴人之財產上權益受損與被上訴人之行為，確實有因果關係。
㈢被上訴人有怠於執行職務
上訴人為柏迪公司申請設置許可程序之利害關係人，亦為請求被上訴人履踐承諾程序之申請人⒈本件核發停車場設置許可事件，係自八十四年七月二十六日由柏迪公司提出申
請，被上訴人所屬交通局先於八十四年九月二十九日以北市交停字第四００四四號函告：「暫緩核發設置許可」，經提起訴願後，被上訴人所屬訴願審議委員會，撤銷上開暫緩核發設置許可之處分。而至上訴人於八十五年十一月十五日與柏迪公司共同向被上訴人「請求」依上開八十五年七月四日函示核發設置許可，直至八十七年八月三十一日上訴人與柏迪公司停止興建停車塔計畫，被上訴人逾「二年」，均未作成任何准駁決定。不僅逾越程序上所必要之「相當期間」，亦嚴重違反被上訴人依其法定職權，所發布對外生效之職權命令。⒉本件申請程序中，縱使上訴人非申請人，然上訴人於申請程序亦立於利害關係
人地位，與申請人同。上訴人於拆除地上物後，由柏迪公司於八十五年九月九日檢附保證書、拆除執照、拆除後之照片等，請求被上訴人遵守承諾核發設置許可。惟逾二月餘後，未見被上訴人回覆，乃於同年十一月十五日再由上訴人與柏迪公司共同向被上訴人申請速為查證，並核發設置許可，則此時上訴人亦已居於申請人之地位，被上訴人依行政程序法之法理，即有就其申請迅速為應答之義務，倘因被上訴人怠於為應答之義務而致上訴人受有損害，上訴人自得請求國家賠償。
㈣縱使被上訴人調整申請程序為合法，被上訴人亦屬應作為而不作為
⒈被上訴人有就上訴人之請求發給設置許可之作為義務
台北市政府交通局八十五年七月四日以北市交停車字第二一四二五號函示所指調整申請程序之處理方式，基於誠信原則及行政自我拘束原則，被上訴人即應受其承諾之拘束，於上訴人依指示，將地上物拆除並檢附空地照片予被上訴人後，其即負履行承諾發給設置許可之作為義務。
⒉被上訴人有不作為情事
被上訴人及柏迪公司於八十五年十一月十五日再函請被上訴人所屬交通局停管處，促其速核發設置許可，被上訴人仍未為任何准駁決定，上訴人乃於八十六年六月四日以書面向被上訴人請求國家賠償，雙方於八十七年一月十四日協議，被上訴人仍以其一貫暫緩處理之作法，未就上訴人之請求為准否之決定。㈤被上訴人之怠於執行職務，仍有不法
⒈被上訴人怠於執行職務而逾相當期間，就上訴人履踐承諾之請求及柏迪公司設
置許可之申請，未作成決定，除有違反上述遵守相當處理期間之義務外，亦違反信賴保護原則及平等原則。
⒉信賴保護原則之適用，不限於行政處分，其為行政法上之一般原則，應適用於所有行政機關之行為。
⒊本件停車場設置許可程序過程中所為一連串公權力行使之行為（包括先有違先
前行政慣例附加無法律根據之條件，再對上訴人為履行條件之承諾，嗣後未履行承諾等），已因違反信賴保護原則而不法侵害上訴人之財產權。
⒋上訴人於被上訴人八十五年三月二十七日由同業公會轉知已調整申請程序時，
即已構成上訴人之信賴基礎，依上訴人與柏迪公司之合建契約規定，應由上訴人辦妥地上物拆除之準備事宜後，將地上物交由柏迪公司拆除，故此時因信賴被上訴人之調整申請措施，而為信賴表現行為者為上訴人（更何況，被上訴人函示之相對人即為上訴人而非柏迪公司），柏迪公司依約既無權先於上訴人處置地上物，自無必要，亦無可能為洽貸款銀行是否同意拆除地上物等信賴表現。
⒌於同一時期立體停車場之申請案不僅上訴人，另一申請人華屋建設股份有限公
司能取得設置許可與建築執照，台北市政府處理本件申請人有違平等原則。⒍被上訴人辯稱：調整申請程序僅適用於監察院糾正彈劾期間，期間經過後，此
一權宜措施自應不再適用，而得由被上訴人依職權決定處理標準，為嗣後卸責之詞。因有關調整申請程序之權宜措施，被上訴人內部自始即認為本件申請案有該措施之適用，並無本件申請案因該權宜措施之期間經過而不再適用之問題。
⒎被上訴人又辯稱：華屋公司有為睦鄰措施，而柏迪公司未作好睦鄰措施，此於
被上訴人機關有裁量權，並未逾越，情形不同，無平等原則之適用等語。惟，作好睦鄰措施方核發設置許可之條件，係上訴人於八十五年九月九日依被上訴人要求檢附拆除地上物照片等資料後，被上訴人再於八十五年九月十三日協調會中所達成之結論，並未以正式公文函告柏迪公司及上訴人。又，停車場設置要點亦未要求應由申請人先做好「睦鄰措施」，才獲准發給許可。
⒏被上訴人嗣後追加有關敦親睦鄰措施，作為核發許可條件，違背憲法第二十三
條及中央法規標準法第五條之法律保留原則及中央法規標準法第十八條從新從優原則。
㈥被上訴人之怠於執行職務與上訴人所受財產上損害，有相當因果關係。
㈦被上訴人之怠於執行職務與監察院之糾正案無關。
㈧縱被上訴人之怠於執行職務，係基於其裁量權行使而未構成不法，亦應負損失補償責任。
三、所受損害部份：㈠利息損失共一二、八二六、一九一元。
㈡員工待命期間薪資損失四、九八三、一六七元。
㈢辦公室租金損失四五五、八三三元。
㈣待命期間費用分攤一、一五五、○○○元。
㈤出售土地損失一一三四萬元。
㈥因地上物拆除所受損失（含拆除費用）三、六九六、○三八元。
乙、被上訴人方面：
壹、聲明：㈠駁回上訴。㈡如受不利判決，被上訴人願供擔保請准宣告免為假執行。
貳、陳述：
一、上訴人提起本件請求並不合於國家賠償法第二條第二項之要件㈠被上訴人暫緩核發設置許可之行為並未致上訴人權利受有損害，故根本無國家賠
償法之適用本件停車場設置許可之申請人為訴外人柏迪公司，上訴人主張受到之損害，僅係其基於與柏迪公司間之契約關係，在被上訴人核發停車場設置許可予柏迪公司後，所得享受之經濟上利益即其反射利益受到侵害，此種反射利益，依學者之見解，乃為法律所不保障，並無請求法律救濟之可言。
㈡依大法官釋字第四六九號解釋，國家賠償法第二條第二項後段之國家賠償責任，
乃以上訴人對被上訴人有公法上請求權存在為前提上訴人雖執司法院大法官釋字第四六九號解釋，以最高法院七十二年度台上字第七○四號判例已無適用，主張被上訴人應依國家賠償法第二條第二項後段規定負國家賠償責任，惟由司法院大法官會議釋字第四六九號解釋意旨觀之，大法官會議係認為國家賠償法第二條第二項後段之國家賠償責任，須該當下列要件始得成立：⒈法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益⒉法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確⒊該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地⒋公務員故意或過失怠於執行職務⒌致特定人之自由或權利遭受損害。惟本件被上訴人暫緩核發停車場設置許可乙案，並不符合上開要件：⒈依停車場法第一條之規定，停車場法制定之目的係在增進交通流暢，改善交通秩序，亦即停車場法制定之目的係授與國家推行公共事務，有效利用都市空間設置停車場，維護交通，並非為保護停車場經營業者之生命、身體及財產等法益。是本件已不符合釋字第四六九號解釋有關國家應負賠償責任之第一個要件。⒉被上訴人所屬機關公務員依停車場法對停車場設置申請人之作為義務非無不作為之裁量餘地：⑴被上訴人因辦理利用空地興建停車塔案而遭監察院糾正，指被上訴人依停車場法第十一條制定頒布之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」逾越母法授權之範圍，被上訴人乃於遭監察院糾正期間，決議對於尚未核發停車場設置許可之業者，應暫緩核發，此乃被上訴人權限範圍內之裁量，且經行政法院以前揭八十七年度裁字第六六四號裁定認：「在中央行政主管機關與監察院就停車場法第十一條所定『空地』，未作成一致之認定標準前，上訴人等（即本件上訴人）本件申請案，自有暫緩核發設置許可之正當理由。‧‧‧亦不能認被上訴人（即本件被上訴人）所屬單位有於法定期限內應作為並能作為而怠於作為之情事，其暫緩核發本件設置許可，即難謂為上開訴願法所定之消極行政處分‧‧‧」，被上訴人對核發停車場設置許可予柏迪公司與否，非無不作為之裁量餘地。⑵本件並無信賴保護原則之適用。被上訴人因辦理利用空地興建停車塔案而遭監察院糾正，指被上訴人頒布之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」逾越母法授權之範圍，被上訴人為解決在監察院糾正彈劾期間申請設置停車場案件之處理程序，乃於八十五年元月十六日台北市獎勵民間投資興建停車場甄審委員會中討論上開議題，而被上訴人決定監察院糾正彈劾期間對申請設置停車場案件之處理程序後，曾於八十五年三月二十七日以府交停字第八五○一三六六三號函通知台北市立體停車塔投資商業同業公會，就被上訴人於監察院糾正彈劾期間處理人民申請設置停車場之權宜措施為通案性之說明，該函明白指出：「本府交通局特於八十五年元月十六日，提請台北市獎勵民間投資興建停車場甄審委員會就彈劾案在公務員懲戒委員會受理及待決議期間，本府受理民間業者依『台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點』申請設置臨時路外停車場業務之因應方式」，上訴人亦未否認其知悉被上訴人發給台北市立體停車塔投資商業同業公會之此一函示，何況上訴人於八十五年六月十九日曾向被上訴人提出一般人民疏困陳情函，被上訴人於同年七月四日以北市交停字第二一四二五號函回覆，該函亦指出：「因監察院對本府鼓勵興建停車塔政策之執行方式提出糾正，故在『此期間』為本項業務之推動，修改申請程序為兩部分處理」，是上訴人自已知悉被上訴人於八十五年元月十六日召開之「台北市獎勵民間投資興建停車場甄審委員會」所為之決議，乃係為解決在監察院糾正彈劾期間依「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」申請設置停車場案件之權宜處理措施，在監察院糾正彈劾期間經過之後，自已無該權宜措施之適用，不論柏迪公司或上訴人均不得再執被上訴人前開函示或會議決議主張被上訴人仍有依該函示或會議決議核發停車場設置許可之義務。公務員懲戒委員會已於八十五年七月十日作成處分被上訴人所屬機關台北市政府停車管理處前處長之決議書，監察院復於八十五年九月二十三日駁回被上訴人對其糾正案之申復，則被上訴人因前開函示所採取之權宜措施自因期間經過而已不再適用，被上訴人自得依職權決定對停車場設置申請案之處理標準，不論柏迪公司或上訴人自不得執被上訴人前開函示主張有信賴保護原則之適用。⑶上訴人主張被上訴人有違反平等原則，係舉華屋公司申請設置停車塔案為例，但被上訴人核准華屋公司之停車場設置許可，係因華屋公司在被上訴人所採前開八十五年三月二十七日府交停字第八五○一三六六三號函之權宜措施中，不但符合該函說明二之要件，亦符合說明四所示事項，在被上訴人核發設置許可前作好睦鄰措施，未發生居民抗爭之情事，而柏迪公司之停車塔設置申請案，在被上訴人尚未核發設置許可前，即一再受到當地居民抗議停車塔之興建將影響鄰近住宅安寧，造成空氣污染及交通危險等事宜，被上訴人始未立即核發設置許可予柏迪公司。又所謂平等原則僅係指相同事件為相同之處理，不同事件為不同之處理，本件被上訴人迄今並未否准柏迪公司之停車場設置申請，不過係因「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」已經停止適用，致被上訴人無法依該要點核發停車場設置許可，被上訴人並非就相同事件為不同之處理。
㈢本件除因上訴人非系爭停車場設置許可之申請人，故無權利受到侵害之可言外，
被上訴人亦無國家賠償法第二條第二項前段規定故意或過失不法執行職務行使公權力或同條項後段規定怠於執行職務之情事⒈依上訴人所主張損害發生之原因事實，並未指稱被上訴人有任何積極行使公權
力之行為致侵害其自由或權利情事，而僅係指被上訴人之不核發停車場設置許可致其受有損害，則被上訴人此種不作為無論如何僅有可能構成國家賠償法第二條第二項後段之情形，並不可能符合同條項前段之要件。
⒉上訴人又謂被上訴人所屬公務員有國家賠償法第二條第二項後段之怠於執行職
務。惟，所謂怠於執行職務，係指公務員依其職務，應作為，能作為而不作為，惟上訴人起訴至今，迄未說明被上訴人所屬公務員有何應作為，能作為而不作為之情事，且系爭停車場設置係由訴外人柏迪公司向被上訴人所屬機關提出申請，此亦為上訴人所自認，則被上訴人縱應核發停車場設置許可，其核發之對象亦應為柏迪公司而非上訴人，縱謂被上訴人果有應核發停車場設置許可之義務而怠於核發之情事，其負有作為義務之對象當為柏迪公司，而因被上訴人怠於為此作為義務得主張受有損害者亦應為柏迪公司。
⒊上訴人前已就其主張之事實，對被上訴人提起行政救濟，經訴願、再訴願機關
決定及行政法院裁判，均認被上訴人暫緩核發停車場設置許可並無違法，被上訴人所為並不該當國家賠償法第二條第二項所規定之要件，上訴人提起本件國家賠償之訴，自無理由。
二、關於上訴人主張損失補償部分：㈠上訴人所主張之損失補償應為公法關係，不得提起民事訴訟
上訴人主張損失補償，係以行政法上之信賴保護原則為據，且上訴人主張損失補償之原因事實係被上訴人行使公權力致其發生財產上損失，既係基於公法上之原因，則關於損失補償之爭議應屬公法糾紛，不適用民法之規定，而非屬民事法院所得審理。
㈡退步言之，縱損失補償屬民事法院所得審理之私權關係，上訴人之主張仍屬無據
⒈上訴人主張倘若本件不成立國家賠償，被上訴人亦應給予損失補償相同損害金
額，並以所謂信賴保護原則為其論據，惟所謂行政法上原則究非得為民事請求權基礎，上訴人並未指出其在民法上之請求權基礎為何。
⒉信賴保護原則之適用首先必須先有一令人民信賴之國家行為，而本件姑不論被
上訴人尚未作成任何行政處分並無令人民信賴之國家行為存在，根本不符合信賴保護原則適用之要件，前揭行政法院八十七年度裁字第六六四號裁定亦認定：「又本件既尚無行政處分之存在，自無信賴保護原則之適用」，縱謂被上訴人已為一令人民信賴其將核發停車場設置許可之行為，然因被上訴人此等行為而可能產生信賴者，亦應僅為系爭停車場設置許可之申請人柏迪公司，上訴人並非系爭停車場設置許可之申請人，被上訴人對其並無任何作為義務可言，上訴人自無從主張產生被上訴人將授予其利益之信賴。
三、關於上訴人主張之損害賠償額柏迪公司係於八十四年七月二十六日始向被上訴人所屬機關提出設置停車場之申請，而上訴人關於系爭停車塔基地買賣契約卻係於八十四年七月十四日訂定，足證不論被上訴人所屬機關是否會核准系爭停車場申請案，上訴人均已購入系爭停車場基地，則上訴人購買系爭停車場基地與被上訴人所屬機關核准設置停車場與否並無關連，自不得請求利息損失或其他損失。又，上訴人並未舉證證明系爭停車塔基地上二戶房屋之面積及價值為若干，逕以其自行委託他人製作之鑑定報告書為據，亦屬無稽。
理 由
一、被上訴人雖抗辯上訴人並非系爭停車場設置許可之當事人，其提起本件訴訟並不適格；惟所謂當事人適格，依一般通說，在給付之訴，僅須原告主張自己係有請求權之人，即為當事人適格，而以原告主張其有給付義務者，即為被告適格，非必以實體判斷結果論斷當事人適格之標準。是本件上訴人既主張其因被上訴人怠於執行職務受到損害，因此有權請求被上訴人賠償，則上訴人於本件國家賠償訴訟中自屬當事人適格。
二、上訴人起訴主張被上訴人為解決都市停車位問題，鼓勵民間參與投資興建立體停車塔，依停車場法第十一條第二項授權發布之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場外要點」（以下簡稱設置停車場要點），上訴人依被上訴人所發布之要點，由上訴人提供土地、訴外人柏迪建設股份有限公司（下稱柏迪公司）提供資金，合作○○○區○○街○○段八五九、八六０地號二筆土地設置興建立體停車塔，並由訴外人柏迪公司於八十四年七月二十六日向被上訴人交通局提出申請。上訴人因被上訴人遲未核發設置許可，乃向被上訴人交通局陳情，被上訴人交通局於八十五年七月四日以北市交停車第二一四二五號函通知上訴人，告知上訴人已審查通過核准設置停車場，惟請業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經查核屬實，即發給設置許可。上訴人善意信賴被上訴人承諾之函示，乃依被上訴人之函示，將上開土地地上物拆除，由訴外人柏迪公司於八十五年九月九日檢附保證書、拆除執照、拆除後之照片，向被上訴人申請核發設置許可，詎被上訴人仍未核發立體停車場之設置許可。上訴人乃於八十六年六月四日以書面請求被上訴人國家賠償，並於八十七年一月十四日在被上訴人市政府大樓簡報室召開協議，迄今已逾六十日，仍未為決定，依國家賠償法第十一條規定，上訴人可起訴提起損害賠償訴訟。被上訴人遲未核發設置停車場之許可，其執行職務行使公權力，已違反直轄市自治法第十一條第七款之規定，亦有違平等原則，且於發函告知上訴人於拆除系爭土地地上物後即核發許可執照後，仍遲未發放，是被上訴人怠於執行職務，致人民自由或權利受損害；再者，縱被上訴人之行為並未怠於行使職務亦應認為被上訴人為尊重監察院而就核發設置許可予以「暫緩」、「研究」，然此已直接造成上訴人財產上之重大損失，構成上訴人之特別犧牲，依行政法院判決、行政程序法規定，應適用信賴保護原則，補償上訴人損失之金額，為此爰依國家賠償法第二條第二項或行政法院判決及行政程序法規定，起訴請求被上訴人賠償上訴人貸款損失、借款利息損失、員工待命期間薪資、辦公室租金及辦公費用、房屋拆除滅失損失、上訴人興建立體停車場可獲之利益，共計四千一百八十四萬九千三百六十三元，經原審駁回上訴人之請求，上訴人捨棄所失利益之請求一千八百七十三萬二千元，僅就所受損害二千三百十一萬七千三百六十三元部分上訴。被上訴人則以系爭停車場設置係由訴外人柏迪公司向被上訴人所屬交通局申請，是縱被上訴人有應核發停車場設置許可之義務而怠於核發，因被上訴人此怠於為作為義務而受有損害者亦應為柏迪公司；而所謂公務員怠於執行職務，係指公務員依其職務，應作為，能作為而不作為，且不作為具有違法性，以其在法律上有作為義務為前提，且必須被害人對該公務員有特定請求權存在，經請求而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，方得為之，然被上訴人對於上訴人並無應作為義務之存在，被上訴人因辦理利用空地興建停車場而遭監察院糾正，認為被上訴人所頒布之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」逾越母法授權範圍，決議被上訴人對於尚未核發停車場設置許可業者，應暫緩核發，是難謂被上訴人有何怠於執行職務之情事；且上訴人就同一事件已依行政訴訟程序請求救濟，經訴願、再訴願及行政訴訟確定，被上訴人自不得再行提起國家賠償；再者，被上訴人主張損失補償部分係以行政法上之信賴保護原則為據，且主張損失補償之原因事實，係以被上訴人公權力之行使而發生財產上損失，則既係基於公法上之原因，則關於損失補償之爭議屬於公法糾紛，不適用民法之規定；再者，縱認為係屬民事關係，上訴人並未指出其請求權基礎為何；且上訴人就系爭停車場設置許可案並未為任何行政處分，則信賴保護原則於此行政處分不存在之情況下是否仍有適用，即有可議。而上訴人所主張損害賠償之金額，上訴人亦未證明其確實支出該筆費用，亦未證明該損害與被上訴人未核發停車場設置許可有何相當因果關係存在等語，資為抗辯。
三、查，訴外人柏迪公司於八十四年七月二十六日依被上訴人所發布之「台北市利用空地申請設置路外停車場要點」向被上訴人交通局提出在台北市○○區○○段三小段八五九、八六０地號土地申請設置路外停車塔；八十四年十二月二十九日監察院以被上訴人所發布之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」逾越母法授權之範圍，違反中央法規標準法之規定等情，顯有違失，爰依法對被上訴人提案糾正；八十五年一月十六日被上訴人獎勵民間投資興建停車場甄審委員會作成決議，對於已申請之案件，請業者取得拆除執照，並拆除地上物後，發給設置許可；被上訴人於八十五年三月二十七日發函中華民國立體停車場等三協會及工會轉知會員有關依「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」申請案，於監察院糾正期間調整申辦程序，該程序僅適用於現監察院糾正彈劾及公務員懲戒委員會待決期間之權宜措施；八十五年六月十日上訴人寄送緊急疏困陳情文予被告；八十七年七月十日被上訴人交通局函覆上訴人，表示因監察院對被上訴人鼓勵興建停車塔政策之執行方式提出糾正，故此期間為本項業務推動，修改申請程序依兩部分處理；已審查通過核准設置停車場，惟待核發設置許可案件，請業者將地上物拆除，檢附空地照片，經被上訴人查核屬實，即核發設置許可；八十五年七月十日市府公報轉知公務員懲戒委員會於八十五年六月十日對被上訴人交通局停車管理處前處長記過乙次；其中關於空地認定之疑義及停車塔所造成附近環境觀瞻不良影響，引起居民集體抗爭為懲戒理由之一；八十五年九月三日被上訴人於台北市議會開協調會，訴外人柏迪公司亦與會參加，該協調會之結論為業者取得拆除執照，拆除地上物後，同時做好敦親睦鄰措施，再發給設置許可；監察院於八十五年七月二十六日駁回被上訴人對其糾正案申復；原告於八十五年十一月二十九日邀集相關單位，就系爭停車塔設置案監察院以有違中央法規標準法而為之糾正作成結論，謂如已核發設置許可者，可依法續辦申請建築執照、建物登記事宜，審查會中已通過而尚未核發設置許可者，因尚未形成行政處分，應暫緩核發；而訴外人柏迪公司申請設置停車塔之地點有附近居民陳情抗爭之情形，故不予核發；就此被上訴人應核發停車塔設置許可已經上訴人提起行政救濟程序，經訴願、再訴願及行政訴訟確定；上訴人於八十六年六月四日以書面請求被上訴人國家賠償，兩造於八十七年一月十四日在被上訴人市政府大樓簡報室召開協議，逾六十日上訴人仍未獲通知被上訴人之決定，業據上訴人提出台北市交通局八十四年八月十七日北市交停字第三三六五二號函、八十四年九月十八日柏字第八一七號函、北市交停字第四００四四號函、公務員懲戒委員會八十五年五月三十一日八十五年鑑字第七九九五號議決書、國家賠償請求書、被上訴人交通局八十五年七月四日北市交停字第二一四二五號函，被上訴人提出交通部交訴八十六年字第０一七四六七號訴願決定書、行政院台八十六訴字第四四０九五號再訴願決定書、行政院八十七年度裁字第六六四號裁判書，被上訴人提出上訴人請求國家賠償不予賠償理由書、被告八十七年九月七日府賠一字第八六０八五三六一三０號函、八十五年三月二十七日（八五）府交停字第八五０一三六六三號函、八十五年十一月二十九日會議記錄、八十五年九月三日協調會記錄、八十五年七月十日秋季第八期台北市政府公報為證，並為兩造所不爭執，堪信為真實。
四、按請求國家賠償之當事人，除有民法第一百九十二條、第一百九十四條例外情形外，原則上為被害人，即權利或利益直接受到損害之人。復按國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行，並因此致人民之自由或權利受到損害而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權之存在，經其請求執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害，最高法院七十二年度台上字第七０四號判例可資參照。本件系爭停車塔設置許可案，係由上訴人與訴外人柏迪公司合夥，而由訴外人柏迪公司向被上訴人申請設置停車塔，此由兩造所提出之申請函，係由訴外人柏迪公司向被上訴人提出申請，亦是由訴外人柏迪公司檢附空地照片向被上訴人提出即可明知，縱被上訴人有應核發設置停車場之許可之義務而怠於核發之情事，則可請求被上訴人核發及被上訴人核發停車塔設置許可之對象，亦應為訴外人柏迪公司而非上訴人，上訴人並非直接受有損害之人，則上訴人所主張其因被上訴人怠於執行職務之行為而受有損害，依國家賠償法第二條第二項後段請求被上訴人賠償其所受之損害，自有未合。上訴人雖稱此核准設置停車塔之許可，為對物之處分，而依上訴人與訴外人柏迪公司之約定，係由上訴人提供土地，因此上訴人亦屬為利害關係人，上訴人於行政救濟程序中均未以此理由遭駁回等語。然查，系爭停車場設置許可之申請人為訴外人柏迪公司已如前述，而被上訴人迄今未就柏迪公司之停車場設置申請案為任何行政處分，自無對第三人發生效力之可能，且上訴人所主張者僅為被上訴人核發停車場設置許可予柏迪公司後，其享有所謂經濟上利益而已，若被上訴人不准柏迪公司之停車場設置許可，上訴人充其量只是反射利益受到侵害，而此種反射利益應為法律所不保障，並無請求法律救濟之可言；上訴人既與訴外人柏迪公司合夥，而由柏迪公司具名提出申請，則被上訴人核發設置許可執照之對象亦應為柏迪公司，則有權向被上訴人請求國家賠償直接所受損害之人亦應為柏迪公司，上訴人再基於合夥之內部關係向柏迪公司就取得之賠償金為主張；而行政救濟程序與民事訴訟程序，為兩個獨立之訴訟程序，彼此間並無拘束之效力，因此行政救濟程序之認定，並不當然拘束民事法院；上訴人復稱依司法院大法官會議釋字第四六九號解釋認為，上開七十二年度台上字第七０四號判例關於「公法上請求權」，係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用。是縱本件上訴人因非系爭停車塔之申請人，而對於被上訴人並無公法上之請求權，然依前開大法官會議解釋，此為對人民請求國家賠償所增列法律所無之限制，故本件上訴人仍可向被上訴人為國家賠償之請求等語。惟細看上開司法院大法官會議第四六九號解釋之解釋文，法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，由因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用，惟與首開意旨不符部分，則係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用。復參照釋字第四六九號之解釋理由書，憲法第二十四條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，凡公務員職務上之行為符合行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟等語。由是可知，司法院大法官會議釋字第四六九號解釋所稱最高法院七十二年台上字第七０四號判例不予適用之範圍，係就具體個案判斷，如該法律規範之目的係為保障人民生命身體及財產，且依法律規定，或斟酌個別事件中因各種情況之考量，行政機關已無裁量空間，則上該所謂公法上請求權自不應予適用，惟如係賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，則該公務員有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否的問題，當不可認為行政機關此未為執行職務之行為，侵害人民之權利致人民受有損害。故國家賠償法第二條第二項後段，所謂公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害，必須該執行職務係為第三人即上訴人存在，亦即該職務作為目的應在保護或增進第三人之利益，如職務義務僅在維持機關內部秩序或在保護社會公益為目的者，縱其職務之違背，亦帶給第三人不利益，但仍非所謂對於第三人應執行之職務。經查本件上訴人所據以請求被上訴人核發設置停車場許可之依據為被上訴人依停車場法第十一條第二項所授權發布之「台北市利用空地申請臨時路外停車場要點」，依該要點第十一、十二點規定，申請設置停車場應由申請人檢具停車場設置計畫書、管理計畫書及工程計畫書，並檢具土地權利證明文件，向被上訴人交通局申請；交通局受理申請停車場案件後，應邀集本府都市發展局、工務局（建築管理處）、台北市交通管制工程處、台北市停車管理處及相關機關，依其鄰近地區都市發展現狀，停車需求、都市計畫、都市景觀及對交通之影響等有關事項予以審核，經審核合格後發給設置許可，並敘明核准使用期限。由是可知被上訴人交通局對於申請是否核發設置許可，已授權行政機關依其所具有之專門知識加有斟酌裁量權限；又依停車場法第一條規定關於停車場法之立法目的，係為加強停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助，以增進交通順暢，改善交通秩序；而台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點第一點，台北市政府為鼓勵未使用之公、私有空地，得設置臨時路外停車場，特依停車場法第十一條第二項規定，訂定本要點；是由停車場法或台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點之訂定規範目的，係為有效利用都市空間設置停車場，及停車場應具有之規格為合，並管理停車場，維護交通，並非為保障申請停車塔業者之生命、身體及財產之利益，則依上開司法院大法官會議釋字第四六九號解釋，最高法院七十二年度七０四號判例所稱之「公法上請求權」當仍有適用。而承前所述，上訴人並非本件系爭停車場設置之申請人，對於被上訴人自無請求設置之權利，因此上訴人對於被上訴人自無請求核發停車場設置許可之請求權存在，則依上開最高法院七十二年度第七０四號判利之意旨，上訴人自無依國家賠償法第二條第二項後段，請求被上訴人賠償之損害。至於上訴人所稱依被上訴人交通局北市交停字第二一四二五號函示，被上訴人已同意如業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經被上訴人查證屬實，即發給設置許可；而上訴人已將地上物拆除，並檢附空地照片，則被上訴人自應核發停車塔設置許可；惟此函係因回復上訴人之陳情興建停車塔疏困案所為之一般函示，此由上訴人所提出之緊急疏困陳情文、北市交停字第二一四二五號函示之主旨事項可知，不可依此即認定上訴人為系爭停車場設置之相對人，更不可以此函所謂「即發給設置許可」，即認為被上訴人已自我約束，對是否核發執照已無裁量權限，蓋上訴人並非核發設置許可之相對人。
五、國家賠償法第二條第二項後段，所謂公務員怠於執行職務，解釋上，係屬於違背對於第三人應執行職務之一種型態，以不作為而生違法者，係以有作為之義務為前提，且此作為義務亦須為第三人利益存在，亦即其目的應在保護或增進第三人之利益。如該作為義務，專在增進或保護社會公益，雖個人因該行為抑或有反射利益者，不能因國家機關不執行該作為，即主張怠於執行職務，而請求國家賠償。再者，所謂法定期限，應指依法律或依法律授權訂定之法規命令所規定之期限國家機關為了便民及提高工作效率，對於人民申請或依職權而須為審查之事件，常自行頒定辦法或章程，規定其作業時限，此種自行規定作業時限之行政規則，原則上僅對內發生效力，即僅對該公務員發生作用，對於人民並不因此產生直接之權利義務關係，即該行政規則並非創設或規定人民權利義務之法規範，人民原則上不得據該規則主張有何種權利。本件訴外人柏迪公司雖稱其申請核發停車塔設置許可，被上訴人怠於執行職務，惟依停車場法及設置車場要點，有關設置停車塔申請案之審理，並無任何期限，是縱被上訴人遲未具體准駁，亦無法定期限不作為可言。而台北市政府文書處理實施要點及台北市政府人民法人或團體申請案件處理期限之規定，係台北市政府依行政院所頒事務管理規則第九條規定自行訂定之行政規定，非屬法定期限自無逾期未處理之情形，是被上訴人並無在一定期限應為一定行為之作為義務而怠於執行之情事。上訴人雖引訴願第二條第二項，主張如法令未規定中央或地方機關依法受理申請之案件，應作為期間之法定期間，該期間為二個月，惟此仍應指公務員所怠於作為之時間為法定期間，然本件承前所述此期間僅是機關內部之作業期間，並非法定期間，是亦無該法條之適用；至於被上訴人於八十五年十一月二十九日邀集相關單位，就系爭停車塔設置案監察院以有違中央法規標準法而為糾正所為之討論結論，因尚未形成行政處分，僅是被上訴人與相關機關所為之協調會決議，並非對上訴人所為之行政處分，而因監察院及公務員懲戒委員會就該條「空地」之認定，與被上訴人所屬單位原認定既有歧異，被上訴人並因此而遭監察院糾正，因此由被上訴人所屬交通局邀集相關單位召開專案會議決議，除尚未核發設置許可者，暫緩核發外，被上訴人並依監察法第二十五條規定，函報行政院函轉監察院核備續辦。是在中央行政主管機關與監察院就停車場法第十一條所定「空地」，未作成一致之認定標準之前，柏迪公司本件之申請案，自有暫緩核發設置許可之正當理由。上訴人復稱被上訴人違反平等原則，其他申請人即訴外人華屋建設股份有限公司（下稱華屋公司）之申請設置停車場案，於八十四年八月十一日審核合格，八十五年五月十五日取得設置許可，而監察院於八十四年十二月二十九日即已對本件系爭之停車場提出糾正，則相同情況下，為何可核發設置與華屋公司，而未核發與柏迪公司等語；惟按平等原則係對於同一性質事件，應為相同處理；被上訴人係因華屋公司已為睦鄰措施，然柏迪公司申請設置停車場地點則有居民陳情抗爭之情形，故不予核發停車場設置之申請；被上訴人對於申請人申請設立停車塔案件得依職權為准駁，已如前述，則申請人相關睦鄰措施，並非不得列入審核考量，故有關被上訴人交通局函知柏迪公司應做好睦鄰措施，縱非法定要件，亦屬合理之裁量行為，而何謂睦鄰措施，被上訴人對之亦有裁量空間；被上訴人以柏迪公司申請設置之停車塔設置地點附近，有居民陳情抗爭之情事，而認定柏迪公司未做好敦親睦鄰措施而未具備申請設立停車場之要件，此為被上訴人依職權裁量之範圍，被上訴人並未有逾越裁量之情事，而柏迪公司之申請案，既與華屋公司之申請案情形有所不同，即無平等原則之適用。上訴人稱被上訴人違反信賴保護原則，認為依被上訴人之「同意設置決議」、「（八五）府訴字第八五０一一０九０號訴願決定」、「北市交停字第二一四二號函」，已足以構成上訴人之信賴基礎；惟如前所述，申請設立停車塔為柏迪公司，則構成信賴基礎當亦為柏迪公司，而非上訴人；被上訴人八十五年二月十五日（八五）府訴字第八五０一一０九號之訴願決定書，所列之訴願人為訴外人柏迪公司，自不足以構成上訴人信賴保護之基礎；而被上訴人內部所為同意設置之審核會議，既尚未對上訴人及柏迪公司為准駁之表示，即屬尚未對上訴人為行政處分，當無所謂信賴基礎可言；而北市交停字第二一四二五號函僅是針對上訴人之陳情疏困案所為之通案說明，已如前述；且被上訴人已於八十五年三月二十七日發函台北市立體育停車塔投資商同業公會，請轉知所屬會員有關依「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」申請案，於監察院糾正及彈劾部分官員期間調整申請程序，並於說明第三項註明，前項辦理程序，係僅適用於現階段因監察院糾正彈劾公務員懲戒委員會受理待決議期間之權宜措施；而八十五年七月十日由台北市公報轉知公務員懲戒委員會於八十五年五月三十一日作成處分被上訴人所屬機關台北市政府停車管理處前處長之決議，並於八十五年七月二十六日駁回被上訴人對監察院糾正案所為之申復，則被上訴人交通局於八十五年七月四日所為之北市停字第二一四二五函示自應不予續用，而此情形於被上訴人八十五年三月二十七日發函台北市立體育場停車塔投資同業公會應已知悉，上訴人既已知悉，自無所謂信賴保護基礎可言。
六、上訴人另主張縱被上訴人怠於執行職務係基於其裁量權行使未構成不法，依大法官會議第四六六號解釋，公法上給付訴訟在行政訴訟法制未完備前，應許向普通法院起訴，被上訴人仍應負損失補償責任。惟，釋字第四六六號解釋係指公務人員因保險給付爭議縱經行政救濟確定，該當事人非必然可獲得保險給付之情形。本件上訴人所提起之行政訴訟業被駁回確定，依行政法院八十七年度裁字第六六四號裁定略謂「在中央行政主管機關與監察院就停車埸法第十一條所定『空地』未作成一致之認定標準前，原告等本件申請案，自有暫緩核發設置許可之正當理由」，是被上訴人僅暫緩核發設置許可，既未駁回訴外人柏迪公司之申請案，上訴人又如何能主張其受有損失而請求損失補償﹖
七、綜上所述，上訴人主張依國家賠償法第二條第二項，或依信賴保護原則，請求損害賠償或損失補償，均無理由，不應准許，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或與本件無涉或與判決結果不生影響，毋庸一一論列。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 三 月 六 日
民事第九庭
審判長法 官 吳 謙 仁
法 官 林 樹 埔法 官 蘇 瑞 華右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本），且依後附民事訴訟法第四百六十六條之一規定辦理。
中 華 民 國 八十九 年 三 月 八 日
法院書記官 賴 以 真附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
第一項但書及第二項情形，應於提起上訴或委任釋明之。
上訴人未依第一項、第二項規定委任訴訟代理人，或雖依第二項委任，法院認為不適當者，第二審法院應定其先命補正。逾期未補正亦未依第四百六十六條之二為聲請者，第二審法院應以上訴不合法裁定駁回之。