台灣高等法院民事判決 九十年度重上國字第一四號
上 訴 人 甲○○
丙○○己○○戊○○丁○○乙○○庚○○辛○○被 上訴 人 台北市政府法定代理人 馬英九訴訟代理人 陳家士右當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十年五月三十一日臺灣臺北地方法院八十九年度重國字第四八號第一審判決提起上訴，並為訴之追加，本院判決如左：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
第二審及追加之訴訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
一、聲明：㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應給付上訴人戊○○、甲○○、丙○○、丁○○、乙○○、庚○○、辛
○○各新台幣（下同）四百二十五萬四千七百六十八元；應給付上訴人己○○四百十九萬五千六百七十四元，及均自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：㈠本件眷舍為台北市區公有眷舍，並非國有眷舍，自應適用「台北市區公有眷舍房
地專案處理計畫」，而非被上訴人所指中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法及相關作業要點，有行政院人事行政院八十五年七月二日八十五局給字第二一九九六號書函為憑。再行政院人事行政局八十三年十一月二十八日八十三局給字第三九九八一號函所稱「原規定」，係指該院七十二年十月十九日第二九三六二號函頒佈之「台北市市區公有眷舍房地專案處理計畫土地價款分期繳納作業要點」第四條規定：「改建住宅工程進度達％時，興建機關應通知國有財產局『按核定改建當時』之土地公告現值計算應繳土地價款之總額開具繳款書，撥充公教住宅貸款基金。」又行政院七十二年十一月三十日台七十二人政肆字第三三○八五二號函所指尚須進行協調及提出詳細改建計畫報院核定者，係指「權屬國有」及「基地位於繁盛地區」，與已報准備查之本件眷舍改建無關。
㈡本案被上訴人施政目的，係以改善台北市市容，達成公有眷舍就地改建，優先分
配現住人居住之公權力行為，辦理配售契約僅為完成上開目的一貫作業附帶辦理之手續而已，並非全案均係私法行為，縱認被上訴人就本件眷舍改建並非行使公權力，亦因其經辦公務員故意延緩改建時間，使上訴人遭受損害，被上訴人自應依民法第一百八十六條第一項、第一百八十八條第一項前段或第二十八條之規定負連帶損害賠償任。而上訴人為本件眷舍之合法配住人，依台北市區公有眷舍房地專案處理計畫第六點第三款、第八點第一款之規定，係享有「對改建後住宅優先分配」及「土地價款按核定改建時之地價計算」之權利，並非反射利益。
㈢本件眷舍就地改建乃被上訴人依行政院頒佈「台北市區公有眷舍房地專案處理計
畫」規定辦理，報請暫緩辦理改建亦係被上訴以自身名義發函，被上訴人復為建築物之起造人，並發函通知上訴人辦理配售簽約手續，足見本件眷舍改建係被上訴人之職務。而被上訴人於住福會付地價款後，未依規定積極於一年以內辦理動工，致發生補繳地價差額，損及上訴人就改建後眷舍享有按「核定改建時之地價計算土地價款」之權利，且當時亦未依公庫法及台北市市庫規則等規定退還已繳入公庫之款項，均屬失職，自應以被上訴人為賠償義務機關。至被上訴人所屬財政局、人事處、國民住宅處、住福會、台北市出售市有房地審議委員會、台北市政府眷舍處理審查委員會、台北市政府市有財產審議委員會等機關或內部單位承辦有關業務，均係受被上訴人委託辦理，尚不影響被上訴人因怠於執行眷舍改建職務，依法應負之賠償責任。
㈣就地改建後之房地由現住人以分期付款之方式承購，先決條件為土地使用權之取
得，而住福會墊付地價款即係為上訴人預付地價款，並決定以墊款時議定之地價連同房屋一併售與上訴人，是住福會係依其職掌與財政局間成立對上訴人等之第三人利益契約。而地價每平方公尺二萬八千五百元係審議機關評定後，經被上訴人財政局於七十四年六月二十八日通知住福會與其辦理訂立分期付款契約，二造達成合意後，始由住福會代為墊繳土地價款百分之三十，自已發生對外之法律效力，此非被上訴人內部之決定，亦非僅屬其為了取得土地使用權所為而已。況被上訴人於七十九年第二次要求上訴人出具改建同意承諾書時，仍告知上訴人土地地價維持核定時之價格，且被上訴人於八十年十一月二十五日以八十府人住字第八○○八三○○○號函修正發布之「台北市市區內市有眷舍房地處理實施計畫」，亦將上訴人居任眷舍改建之地價按核定改建時之土地公告現值計算列為優待措施中。則住福會於七十四年六月二十九日墊付地價款時，改建後之讓售地價即已確定為每坪方公尺二萬八千五百元。至被上訴人財政局九十一年五月二十七日北市財五字第○九一三一三一五五○○號函覆本院之內容，或有矛盾，或係迴護被上訴人，並表示查無上開分期付款契約案卷，益見被上訴人有職務上疏失。
㈤被上訴人公務員向上訴人表示先暫行簽訂配售契約，否則將喪失配售權利，將來
地價於議會協調如有結果時仍可變更，同時告以長春路、基河路等眷舍改建案修改配售價款有例可循，故上訴人就買受之土地價款係以每平方公尺二萬八千五百元範圍為同意簽約之意思表示（其中上訴人己○○並於被上訴人留存之契約書上加註，表明本件價款尚在議會協調辦理），依民法第八十六條但書規定，超出部分自屬無效。證人即負責協之議員費鴻泰於本院亦就協調情形詳為陳述。則超出部分款項，被上訴人應依民法第一百十三條或第一百七十九條前段規定賠償或返還。
㈥被上訴人於原審所列四十項證據中，其中第十二項至十六項內容，核與執行本件
眷舍改建如期動工無關，且均無法證明被上訴人於七十五年六月三十日前已積極執行改建職務，復無一項與一年限期內實施動工有關，或有不能動工之確實原因，益見被上訴人有延宕本案動工之失職責任。
㈦調查局台北市○○路芸蘆員工眷舍就地改建後眷舍配售土地計價係按七十八年核
定改建當時之土地公告現值計算，而本案與上開眷舍就地改建情完全相同，被上訴人自不能有雙重計算地價之標準。
㈧依證人陳復安於八十一年一月十日協調會中提出說明謂「以前沒有積極辦理」，
及其於本院證稱「在我任內積極推動」，足見確有人怠於執行。至證人陳復安於本院所為證言，除上開證述外，或因時隔十一年，有記憶不清情形，或為規避責任，而有與事實及規定不相符之陳述。
㈨本件眷舍改建案，上訴人等原住戶於七十三年間協調會中即同意改建，並無協調
困難遲至八十年始同意改建之情事，況被上訴人於七十四年十二月十六日第二次函報行政院請准暫緩改建之內容亦未提及有上開情形。
三、證據：除援用第一審所提證據外，補提台北市市區公有眷舍房地專案處理計畫國有土地價款分期繳納作業要點暨修正後之影本、公庫法影本、台北市市庫規則影本、台北市市庫收入退還及支出收回處理要點影本、公教住宅配售價格計算方式及內涵影本、台北市政府財政局七十四年六月二十八日簽請住福會訂立分期付款契約影本、七十四年六月二十九日台北市政府財政局出售市房地繳款單影本、新工處民生東路市有眷舍房地辦理就地改建公教住宅計畫現住戶分擔費用概算表影本、台北市政八十八年一月七日函影本、八十八年一月十四、三月二十四日陳情書影本、住福會八十八年三月三十二日、十月七日函影本、台北市政府公教人員購置住宅輔助要點及住福會八十八年五月二十七日函二件影本、台北市議會市民服務中心協議陳情案會議紀錄影本、新工處八十一年一月二十一日函附會議紀錄、行政院人事行政院八十五年七月二日八十五局給字第二一九九六號書函影本、參考資料、被上訴人原審所舉四十項證據分析表影本、本件請求金額計算表、基河路公教住宅買賣契約修正土地價款條文節本影本為證，並聲請訊問證人費鴻泰、陳復安，及聲請命被上訴人提出留存之上訴人己○○配售契約書、調閱台北市政府財政局七十四年六月二十八日通知台北市政府公務人員住宅輔建及福利互助委員會與其辦理訂立本件眷舍改建坐落土地之分期付款契約。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：上訴駁回。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：㈠為加速處理台北市區公有眷舍，並責成眷舍經管機關積極辦理改建，經行政院人
事行政局邀集各機關會商後，以七十八年十月九日七十八局肆字第三九一○一號函各機關，規定台北市區公有眷舍房地奉核定就地改建，如因故超過一年始動工，其地價仍應依「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」第三十一條規定辦理。而本件於七十四年六月繳付地價款後，因上訴人等陳情及遲未同意改建，亦未配合規劃設計發包時程，遲至八十二年三月二十六日始動工，則土地價款自應依上開作業要點規定，按動工時之土地公告現值計算，即八十一年公告現值每平方公尺十萬二千元。況被上訴人八十一年十一月二十三日八十一府人住字第八一○八五○八五號函文中公教員工眷舍改建或新建眷舍配售價格之計算方式及內涵，亦明定土地價款按動工日期當年期公告現值計算。再本案地價係經被上訴人市有財產審議委員會於八十七年四月二十四日第二十七次會議中決議以動工當年期公告現值計價，並經審計部台北市審計處同意在案。
㈡本案業經台北市政府訴願審議委員會於八十九年一月二十日以府訴字第八九○○
九一○二○一號訴願駁回，及國家賠償審議委員會於第一四九次委員會議決議本案無賠償責任在案，而上開委員會係由專業學者組成，所為見解自得採認。
三、證據：除援用第一審所提證據外，補提己○○之配售契約書。理 由
一、上訴人於本院審理時追加依民法第二十八條、第一百十一條但書、第一百十三條規定請求被上訴人負損害賠償責任，核與民事訴訟法第四百四十六條第一項、第二百五十五條第一項第二款規定相符，應予准許，合先敘明。
二、上訴人起訴主張其等均為被上訴人台北市○○○路○○○巷○弄八至十四號眷舍（以下稱系爭眷舍）之住戶，該眷舍於七十二年十一月三十日經行政院人事行政局以台人政肆字第三三０五二號函准就地改建，被上訴人旋即函請台北市政府工務局新建工程處（以下稱新工處）協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公教住宅計劃大綱報府核定，並通知現住戶配合辦理拆遷。七十四年六月二十九日台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（以下稱住福會），依台北市出售市有房地審議委員會所評定之每平方公尺新台幣（以下同）二萬八千五百元，繳納百分之三十價金取得土地使用權。嗣被上訴人竟藉故拖延函報行政院擬暫緩改建，雖未獲行政院同意，然被上訴人仍故意延宕改建，直至七十九年三月九日始函請新工處協調配合辦理改建相關事宜，迄八十七年間方改建完成取得使用執照，被上訴人顯怠於執行改建職務。再關於地價方面，被上訴人竟違法不適用台北市區公有眷舍房地專案處理計畫，反依北市府市有財產審議委員會八十一年十一月二十四日第二十七次會議決議以動工當年期公告現值計價，致上訴人增加應負擔之金額，爰依國家賠償法第二條第二項、民法第二十八條、第一百八十六條第一項、第一百八十八條，請求被上訴人賠償上訴人因此所受之損害。又即使被上訴人之行為未侵害上訴人權利，然住福會既於七十四年六月二十九日繳交地價百分之三十取得土地使用權，則兩造於斯時即已達成協議，被上訴人嗣竟依改建時地價重新核定，迫令上訴人簽訂配售契約，該配售契約超過原定價金部分，非上訴人之真意，此亦為被上訴人所明知，故此部分之買賣為無效，被上訴人受領此部分之價金，即無法律上依據，依民法一百十一條但書、第一百十三條、第八十六條但書及第一百七十九條規定，上訴人亦應返還此部分之價金，爰求為判命如上訴聲明所示。
三、被上訴人則以系爭眷舍之改建為行政私法行為，無國家賠償法之適用。又雖系爭眷舍改建案經行政院人事行政局七十二年十一月三十日台七二人政肆字第三三０五二號函准在案，惟尚須進行協調及提出詳細改建計畫報核，是被上訴人因原住戶意見協調困難、國宅滯銷、客觀環境已諸多變遷等因素，函報行政院暫緩改建，嗣再派員調查現住戶使用情形及屋況，爾後再進行廠商招標事宜，被上訴人難謂有怠於執行職務之可言。至地價部分，行政院人事行政局業於八十三年十一月二十八日八十三局給字第三九九八一號函第二點說明「：位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦仍按原規定俟工程進度達百分之八十再行計價。」是被上訴人依改建時之公告現值核定系爭改建案之地價，並無不法。況系爭改建案地價已上漲數倍，被上訴人依八十三年動工時核定之地價配售予承購人，承購人要無任何損失。上訴人訴請損害賠償、返還不當得利，於法均屬無據等語，資為抗辯。
四、按公務員依國家賠償法第二條第二項或民法第一百八十六條規定，應負之損害賠償責任，係公務員執行公權力，所致他人之損害，此與法人依民法第二十八條及第一百八十八條規定，應負之損害賠償責任，係其代表人或受僱人之一般侵權行為對於他人所生損害，其目的及構成要件均不相同。因此，本件首應審究者，乃本件宿舍改建行為之性質如何。查被上訴人為使老舊眷舍獲得更新，以使公有資源能有效運用，並免影響市容觀瞻，乃經報奉行政院七十二年十一月三十日台人政肆字第三三０五二號函核准就地改建，並規定實施改建期間自七十三年七月一日起至七十五年六月三十日止，為期兩年，完成改建。被上訴人旋於七十三年五月十六日以府財四字第二一二一五號函請所屬新工處協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公教住宅計劃大綱報府核定，並以正式公文通知現住戶配合辦理拆遷。嗣台北市出售市有房地審議委員會七十四年五月二十一日第七十五次會議，評定改建地價為每平方公尺二萬八千五百元，總價二千二百九十一萬四千元，住福會則於七十四年六月二十九日繳交地價百分之三十共六百八十七萬四千元。迄七十九年三月九日，方由被上訴人以府財四字第七九０一０四九七號函請新工處協調配合辦理改建事宜，並由財政局提請市有眷舍房地處理審查委員會七十九年十二月十二日第十次會議，通過系爭眷舍房地改建公教住宅，復經新工處以八十年一月十八日北市工新總字第一四六０三一號函，函送就地改建公教住宅計畫大綱及原住戶七十九年三月出具之承諾書，經住福會以八十年二月一日北市福審字第一七六號函，請國宅處即作細部規劃，並於完成規劃、設計後，提請市有眷舍房地處理審查委員會審議及申請建築執照等相關程序，系爭眷舍改建工程自八十一年九月三十日起公開招標，於八十二年三月十二日完成發包，八十二年三月二十六日動工興建，於八十五年九月十七日完工驗收合格，八十八年四月間依改建時所核定之地價簽訂配售契約等情，有上訴人提出之台北市政府八十九年九月二十二日府人住字第八九０八一二七四００號函影本乙份、台北市政府工務局新建工程處七十三年二月十六日北市工新總字第一一四０號書函影本乙份（檢附台北市政府七二府財四字第五三一六六號函影本乙份）、配售契約書影本八份為證（原審卷一五頁以下），且為被上訴人所不爭，應堪信為真實。在此過程中被上訴人之行為性質，可分為二階段，第一階段，自被上訴人報請行政院核准改建起，至改建完成，包含提出細部計劃、設計、分配原則、簽奉核定、協調住戶搬遷、審議地價、墊繳地價款、申請建築執照、發包、動工等階段，係分別由被上訴人所屬之單位新工處、國宅處、財政局及住福會，依據行政院所頒布「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」（下稱作業要點）、「台北市區公有眷舍房地專案處理計畫」（下稱處理計畫）及其他相關法令辦理，此一階段均為被上訴人及所屬單位為達成系爭眷舍改建目的之行政行為。第二階段，為改建完成後，由住福會將建築完成之宿舍，配售予上訴人等人，此一階段，係住福會將宿舍所有權移轉予上訴人等人，並取得價金為目的，性質上為私法買賣行為。
五、上訴人主張被上訴人怠於執行職務致其權利受損害，無非以系爭眷舍依規定原應於七十五年六月三十日前改建完成，但被上訴人卻延宕至七十九年始著手改建，於八十二年正式動工，而於八十五年完工為論據。然公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家亦應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項後段雖有明文。惟所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上之請求權存在，或法律為保護可得而特定之人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項已明確規定，經該可得特定之人，請求其應執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若對於公務員執行職務，雖可享有反射利益，但不得請求該公務員為該職務之執行者，縱因公務員怠於執行該職務，亦不得依上開規定請求國家賠償（司法院大法官會議釋字第四六九號解釋、最高法院七十二年度台上字第七０四號判例參照）。系爭眷舍房地就地改建後，上訴人有配售權利，固為兩造所不爭，然上訴人因任職關係獲准配住被上訴人所屬眷舍，性質上係屬使用借貸關係，於改建前上訴人並無得請求被上訴人為改建之公法上請求權存在。又系爭眷舍係於六十四年興建完成五樓基礎之二層樓房，距七十二年僅八年，離報廢年限尚早，現住戶之裝潢設施所費不貲，如予拆除改建，於公私兩者損失至鉅，故經新工處於七十三年五月七日召集上訴人等協調後，作成暫緩改建之結論（原審卷二九五頁），於系爭眷舍改建前，上訴人均居住於系爭眷舍內，因此，並無非予改建無法保護上訴人等生命、身體及財產等法益之情形，依上開說明，被上訴人即使延緩改建時程，上訴人亦無依國家賠償法第二條第二項後段請求被上訴人賠償餘地。何況被上訴人抗辯因現住人未全部同意改建，又因國宅滯銷、系爭眷舍使用年限及現住人裝潢等問題，報請行政院暫緩改建之事實，業經提出研議本處民生東路市有眷舍就地改建計畫大綱（草案）七十三年四月九日會議紀錄、本處民生東路市有眷舍就地改建七十三年五月七日第三次協調會議紀錄、台北市政府七十三年五月二十九日七三府財四字第二一四六七號函、七十三年六月九日總務室簽、台北市政府七十四年十二月十六日七四府財四字第六二八五九號函影本各乙份為證（原審卷二八二頁以下），上訴人雖不否認該等文書之真正，但主張伊等並未不同意改建，並舉新工處七十四年六月五日北市工新總字第九五一六號函以為證明（原審卷四二四頁）。然上開上訴人所提新工處函僅載明：「茲依多數配住戶意見敬表同意就地改建」等語，換言之，並非全體現住人均同意改建，且上訴人亦自陳「辛○○、戊○○、丙○○亦遵示送交同意書」等語（原審卷四一六），足見被上訴人報請行政院暫緩改建所據之理由尚為屬實，被上訴人因此有所拖延，亦非可歸責於被上訴人。又被上訴人抗辯行政院對於被上訴人暫緩興建之請予以駁回，但被上訴人仍著手進行改建相關事宜之事實，復有上訴人不爭之台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十五年四月二十四日第三次會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處七十五年五月十二日（七五）北市工新總字第四二０一九號書函、台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十七年一月十五日北市眷舍行字第００三號書函、協商辦理市有眷舍房地就地改建有關事宜七十八年二月二十四日會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處七十九年五月二十一日（七九）北市工新總字第一三四三八四號函、台北市政府工務局新建工程處七十九年六月十三日（七九）北市工新總字第一三四八五一號開會通知單（稿）影本乙份、七十九年七月二十日第四次研商市有眷舍擬列入八十一年度就地改建計畫可行性評估協調會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處八十年一月十八日（八０）北市工新總字第一四六０三一號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八０）二月一日北市住福審字第一七六號函（稿）、八十年九月十二日陳情書、台北市政府八十年十二月十四日（八０）府秘四字第八００八九三一一號函、台北市政府工務局新建工程處八十年九月七日北市工新總字第一六０九二二號、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八０）十二月十八日北市住福審字第五五九二號（函）稿、八十一年一月十六日住福會收字第四三二號關於協商辦理市○○○○路眷舍房地就地改建有關事宜會議意見、台北市政府工務局新建工程處八十一年三月二十八日（八一）本市工新字第０五二０二號函、台北市政府國民住宅處八十年八月七日（八０）北市宅一字第二七二七一號函、台北市政府工務局新建工程處八十一年五月二十六日（八一）北市工新總字第八三九二號函、八一建字第四二０號建造執照、台北市政府國民住宅處八十一年十一月二十三日（八一）北市宅四字第三八四一四號函、台北市國民住宅處八十一年十二月二十二日（八一）北市宅四字第四三一七三號、台北市政府國民住宅處八十二年一月二十八日（八二）北市宅四字第０五五七號函、台北市政府國民住宅處八十二年三月二十五日（八二）北市宅綜字第八三六五號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八二年三月十五日北市住福審字第一九五０號函（稿）、台北市政府國民住宅處八十二年六月八日（八二）北市宅四字第一七四六五號、台北市政府國民住宅處八十二年七月二十六日（八二）北市宅四字第二０九八一號會勘通知單暨八十二年十月二十日（八二北市宅四字第三一七一三號紀錄、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會便箋、台北市政府國民住宅處八十三年三月十二日（八三）北市宅二字第四七三五號、八七使字第三七二號使用執照、台北市政府公教住宅房地繳款單、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會八十八年五月十七日北市住福財字第八八六０三二九五００號書函影本可證（原審卷三二０頁以下），證人即住福會前總幹事陳復安於八十一年一月十日協調會中固說明「以前沒有積極辦理」，但其於該協調會中亦指出，所以未積極辦理，是因為上訴人要求以七十一年公告地價計算，法令上有困難（本院卷㈠一八八頁），且於本院審理時，亦證稱於其任職期間（七十九年至八十五年），均積極推動改建案，期間經過許多協調、折衝等語（本院卷㈠二七五頁），被上訴人抗辯其未怠於執行改建職務之情事，應屬可信。故上訴人以此為由主張被上訴人怠於執行職務而依國家賠償法第二條第二項後段請求負損害賠償責任，難謂有據，無從准許。
六、上訴人雖又主張，被上訴人未依前開處理計畫第八點第一款之規定，土地價款按核定改建時之地價計算，卻依前開作業要點第三十一條第二項規定，強令上訴人依八十二年時之地價簽訂配售契約，違法適用法令核定地價，致伊等受有如聲明所示金額之損失，應依國家賠償法第二條第二項前段規定負損害賠償責任等語，證人即參與協調之議員費鴻泰於本院審理時，亦證稱被上訴人以八十八年公告地價為計算標準，並不合理，參與協調之公務員就法規之不合理，亦同情上訴人，故進行多次協調，並作成三項建議結論等語，但亦證稱有關地價之協調，並未達成協議（本院卷七九頁以下）。查前開處理計劃第八點第一款固規定，土地價款按核定改建時之地價計算，與前開作業要點第六點第二項、第三十一點規定，在繳付土地價款後，如超過一年動工興建者，應按動工時之地價重新計算，並補繳差額之規定，固有所不同，然系爭眷舍於七十二年行政院核定改建時，行政院於核定函中即同時指出「基地位於繁盛地區者，應參照「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第六條第二項規定，提出詳細改建計劃，專案院核准」（原審卷一二二頁背面），自始即未排除依前開作業要點核定地價之可能。縱因上開處理計劃第八點第一款與作業要點之規定，有所不同，經行政院人事行政局邀集各機關會商後，乃於七十八年十月九日以局肆字第三九一０一號通函各機關，仍應依前開作業要點辦理（原審卷一二一頁），並於八十年八月九日以八十局肆字第二九四五二號函重申此旨（原審卷一一九頁）。因前開作業要點修正，同局再於八十三年十一月二十八日以八十三局給字第三九九八一號函指出：「基於法令不溯及既往原則，對於各機關學校經管國有眷舍房地於前開眷舍房地處理辦法及其作業要點修正前已奉核定改建之個案應仍按修正前之規定辦理，位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦仍按原規定俟工程進度達百分之八十時再行計價。」（原審卷一九六頁），足明系爭位於台北市○○○路○○○巷○弄八至十四號眷舍房地之計價，自核准改建開始，行政院即認應按中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點辦理，故被上訴人嗣依該作業要點第三十一條規定，依改建時之公告現值重新核定系爭眷舍基地地價，與行政院之規定，並無不合。再者，台北市區公有眷舍房地地價相較於中央各機關學校位於全省各地者而言，乃屬偏高，尤於系爭眷舍改建過程中，正值土地及房價急遽升高，因此，行政院人事行政局特函示台北市區公有眷舍房地之計價應重新為之，無非針對地價現況所為指示，被上訴人依其指示辦理，並無任何不妥可言。證人費鴻泰雖基於民意代表身分，為上訴人之權益有所爭取及建議，但並無拘束力，難以其證言為有利上訴人之認定。故上訴人據此主張被上訴人之公務員執行職務，侵害其權利云云，亦非有據。又被上訴人是否有違法核定地價，應就本件眷舍具體情形判斷，上訴人以調查局台北市○○路芸蘆員工眷舍就地改建或其他改建案之處理情形為證，亦難採取。故上訴人依國家賠償法第二條第二項規定，請求被上訴人賠償損害，為無理由，應予駁回。
七、如前所述，被上訴人之公務員執行系爭眷舍就地改建職務均依法令為之，並無成立侵權行為之餘地，故上訴人依據民法第二十八條及第一百八十八條，請求被上訴人應負損害賠償責任，亦非有據。又民法第一百八十六條，係規定公務員個人之責任，上訴人據以對於被上訴人請求，顯屬無理。
八、上訴人雖以系爭眷舍之地價，應以七十四年所核定者，即每平方公尺二萬八千伍百元為準，且於七十四年六月二十九日住福會繳納百分之三十之地價款時，即與被上訴人成立買賣契約，故上訴人於八十八年及八十九年間與被上訴人所簽訂以每平方公尺十萬二千為地價之配售契約，係受被上訴人所逼迫，超過第一次核定地價部分，並無與被上訴人成立買賣之意思，此為被上訴人所明知，故此部分買賣契約為無效等語，請求被上訴人應依民法第一百十一條但書、第一百十三條及第一百七十九條之規定，返還此部分之價金云云，然此亦為被上訴人所否認。查住福會於七十四年六月二十九日繳納百分之三十之地價款，依前開作業要點第六點規定，僅有取得土地使用權之性質，於所有權移轉登記予改建機關前，僅為委託代建性質，並非與被上訴人成立買賣關係，有前開行政院人事行政局八十年八月九日八十局肆字第二九四五二號函可資佐證（原審卷一一九頁），何況該百分之三十地價款，係由住福會以公教住宅貸款基金墊繳，並非由上訴人繳納，故即使取得使用權或委託代建地位，亦為住福會而非上訴人。甚至於八十八年間與上訴人、被上訴人進行之地價計算協議，並未達成應如何處理之決議，亦據證人費鴻泰證述明確（本院卷八０頁），即使於協調中被上訴人之公務員曾有一、二次提到，願意以進行國家賠償、民事訴訟方式解決紛爭（本院卷八０頁），然此亦不能據以認定被上訴人就地價之計算，已有所表示。因此，上訴人主張於住福會繳納部分地價款時，被上訴人與上訴人間即生拘束力云云，並無依據。又法律行為之一部分無效者，全部皆為無效。但除去該部分亦可成立者，則其他部分，仍為有效。民法第一百十一條固有明文。然稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立，亦為民法第三百四十五條所明定。因此，當事人就買賣價金互相同意，乃買賣成立之要件，買賣價金乃買賣必要之點，無從分割為一部經當事人同意，一部未經同意，故上訴人主張就其與被上訴人所簽訂之配售契約中，將買賣價金分為經當事人同意者與未經同意者，並非合理，從而其以超過一定金額（即第一次核定地價為計算基準之價金）之價金，買賣無效云云，已嫌無據。何況其並不能證明被上訴人亦同意僅以每平方公尺二萬八千五百元作為計算價金之基礎，已如前述，故其主張超過此部分如聲明所示之金額，兩造之買賣無效，被上訴人受領此價金為不當得利云云，亦無理由，不能准許。又兩造間之買賣關係是否發生，應以兩造是否同意簽訂配售契約而定，故即使被上訴人向上訴人表示若不簽訂配合契約，即生失權效果，亦無何不妥之處。又上訴人己○○所簽之配售契約上，固有修正買賣價金之增列條款，然此更足以買賣價金係基於雙方之同意而為，並非被上訴人所迫，故難據此為有利上訴人認定。
九、綜上所述，上訴人主張，均不足採。從而，上訴人主張本於國家賠償及民法第二十八條、第一百八十六條、第一百八十八條、第一百十一條但書、及第一百十三條、第八十六條但書、第一百七十九條不當得利之法律關係，請求被上訴人給付為無理由，不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴及追加之訴均為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十二 日
民事第十七庭
審判長法 官 鄭 雅 萍
法 官 吳 謀 焰法 官 呂 太 郎右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
書記官 明 祖 星附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。