臺灣高等法院民事判決 91年度重上國字第5號上 訴 人 鋒馥企業有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 歐龍山律師被 上 訴人 桃園縣中壢地政事務所法定代理人 甲○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國91年2月26日臺灣桃園地方法院91年度國字第2號第一審判決提起上訴，本院於97年5月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、被上訴人桃園縣中壢地政事務所之法定代理人原為黃春明，於本院二審程序先後變更為呂蘭芳、甲○○，有桃園縣政府派任令影本可稽（本院卷㈠頁215），茲據其等具狀聲明承受訴訟（本院卷㈠頁208、213），核與民事訴訟法第170條、第175條第1項之規定並無不合，應予准許。
二、按訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，但擴張、減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第3款分別定有明文。本件上訴人原起訴請求被上訴人給付新台幣（下同）16,026,450元（見原審卷頁5），嗣於本院二審程序變更起訴請求金額為9,485,233元（見本院卷㈡頁135），核屬應受判決事項聲明之減縮，依上開法條之規定，亦應准許。
三、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。查上訴人提起本件訴訟前，業於民國88年12月1日依國家賠償法以書面向被上訴人請求損害賠償（見本院卷㈠頁175），經被上訴人於同年月22日拒絕賠償等情，已據上訴人提出被上訴人88年法賠字第001號拒絕賠償理由書為證（見原審卷頁42、本院卷㈠頁177）。故上訴人已踐行國家賠償法規定之起訴前書面先行協議程序，其提起本件訴訟請求被上訴人負國家賠償責任，自屬合法。
乙、實體方面：
一、上訴人起訴主張：
（一）坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段第1之30地號，面積0.1766公頃之土地（下稱系爭土地），原屬訴外人許怡景所有，依被上訴人之土地登記簿登載係屬於工業區丁種建築用地，可供上訴人建廠使用。上訴人乃於民國85年12月25日與許怡景簽訂不動產買賣契約書，以21,368,600元（每坪4萬元）之價金購買，並於86年3月19日完成所有權移轉登記。嗣被上訴人以系爭土地與樹林子段樹林子小段第8之11、8之24地號及草漯段第164、1991、1437、1438、1889地號等8筆土地（下稱8筆土地），因部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡道路土地，被上訴人前於69年11月間依桃園縣政府之同意逕為辦理分割登記，惟在陸續辦理分割登記期間，正值辦理北部區域計劃，在不及辦妥分割登記前，於繕造非都市土地使用編定清冊時，將上開8筆土地全部繕造於編定清冊內，編定為「工業區丁種建築用地」，並於土地登記簿上全部登記為工業區丁種建築用地。嗣於70年2月完成工業區逕為分割登記後，被上訴人查知系爭土地屬工業區範圍外，乃於87年4月8日函報桃園縣政府更正編定為「一般農業區農牧用地」，致使系爭土地無法供上訴人建廠使用。
（二）上訴人因不服桃園縣政府更正為農牧用地之行政處分，提起訴願、再訴願及行政訴訟，案經台灣省政府87年11月5日87府訴三字第169319號訴願決定書、88年7月14日88府訴字第006563號訴願決定書、內政部88年10月13日台88內訴字第8806222號訴願決定書，均指出上訴人得循國家賠償程序請求賠償。復經最高行政法院90年度判字第590號判決指出原處分機關應一併審酌應否給予上訴人合理之補償。被上訴人機關所屬之承辦公務員未善盡職責，遲未更正編定及登記，使上訴人信賴被上訴人所為之土地登記而以高價購買系爭土地，上訴人受有購買系爭土地價款之損失，被上訴人應依國家賠償法第2條第2項及土地法第68條之規定負賠償責任。
（三）上訴人因無法申請建廠，乃於88年10月將系爭土地出售予訴外人吳臺昭並指定黃王秀雲為系爭土地登記名義人，每坪僅得以1萬元出售，價金5,342,115元，上訴人受有損失16,006,450元。又最高行政法院90年度判字第590號判決將原處分撤銷，但桃園縣政府仍不辦理變更系爭土地為工業區建築用地，上訴人再提起行政訴訟，於台北高等行院法院95年度訴更一字第110號有關土地事務事件審理時，囑託廣福不動產估價師事務所鑑定系爭土地，於88年10月間如仍依工業區丁種建築用地之編定，其市場行情價格為總價14,958,020元，如依農牧用地之編定，其市場行情價格為總價為5,342,150元，其差額為9,615,876元。換言之，上訴人於85年12月購買系爭土地，至88年10月再將土地出售時，因土地變更使上訴人之損害至少為9,615,870元，則上訴人僅請求被上訴人賠償9,485,233元，自屬有據。
（四）上訴人本件請求權並未罹於時效而消滅：
１、國家賠償法第8條規定之請求權時效期為2年，惟該條所謂賠償請求權人知有損害，係指明知而言，其因過失而不知者並不包含在內，明知包含明知損害金額及明知公務人員係怠於執行職務而言，則在上訴人之訴願及行政訴訟程序終結前，就上訴人是否確定受有損害，及被上訴人公務人員有無怠於執行職務，尚未能確定，即不得謂上訴人已明知有損害。而上訴人所提起之訴願、行政訴訟程序嗣於90年4月13日始由最高行政法院判決將桃園縣政府之原處分撤銷，並認定係被上訴人於70年即知系爭土地係錯誤編定而17年後始更正錯誤之登記為不當，至此已確定被上訴人執行公務人員怠於執行職務，致上訴人受到損害，從而本件之時效起算點應係90年4月13日，上訴人之國家賠償請求權並未罹於時效。
２、又土地法第68條規定因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任，其請求權期間未有規定，則依民法第125規定應為15年。則上訴人另基於土地法68條對被上訴人請求損害賠償，並未逾15年之請求權時效期間。
（原審判決上訴人敗訴，上訴人不服提起上訴。）並於本院聲明：
㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應給付上訴人9,485, 233元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被上訴人則抗辯如下：
（一）國家賠償法自70年7月1日施行，系爭土地誤繕編定係起於69年5月1日區域計畫公告後，被上訴人為因應非都市土地使用編定於69年12月間繕造非都市土地使用編定清冊時，將前開土地誤認為觀音工業區範圍內土地，而將其編定為工業區丁種建築用地，並經70年2月15日由桃園縣政府以
（70）府地用字第18108號函公告生效。其行為是在本法施行前，縱有違背法令，亦不適用國家賠償之規定。
（二）被上訴人係依法將系爭土地辦理更正編定為一般農業區農牧用地，並無不法，並無怠於執行職務：
按區域計畫法施行細則第13條規定：『非都市土地得劃定為左列各種使用區：特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。一般農業區：特定農業區以外供農業使用之土地。工業區：為促進工業整體發展，會同有關機關劃定者…。』。又製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業九、㈡現已為某種使用之土地，依下表（製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知「修正編定」編定原則表）及說明規定：一般農業區以編定農牧用地為主；工業區以編定丁種建築用地為主。又「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。」為土地登記規則第134條第1項所明定。且「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自行更正或撤銷者，並非法所不許。」行政法院44年判字第40號著有判例。是以被上訴人查明系爭土地等24 筆土地屬工業區範圍外，而依「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」壹㈠規定（即非都市土地使用編定後有左列情形者，應辦理異動更正：二、更正編定：因㈠編定錯誤。）函報桃園縣政府，據以更正編定為農牧用地，係屬合法之行政處分，亦無怠於執行職務，故上訴人依國家賠償法第2條第2項之規定請求被上訴人賠償，於法不合。
（三）賠償請求權已逾國家賠償法第8條第1項所規定之2年請求權時效期間：
１、上訴人自承於87年4月20日於系爭土地更正編定時，即知受有損害，故於同年5月13日即提起訴願程序，可見上訴人於當時即認知權利受有損害，且臺灣省政府88年7月14日之88府訴字第6563號訴願決定書亦已指明上訴人如受有損害，為屬國家賠償程序之救濟問題，乃上訴人至90年12月24日始向桃園地院遞狀起訴請求被上訴人應負國家賠償責任，已逾國家賠償法第8條所規定之2年請求權時效時間。縱上訴人曾於88年12月1日向被上訴人請求國家賠償之協議，惟依國家賠償法第5條規定：
除依本法規定外，適用民法規定。而依民法第130條規定：「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」，則上訴人於前揭時日向被上訴人請求協議後，未於89年6月1日前之6個月期間內起訴，依前述法律規定，其請求權時效不中斷，至90年12月24日始起訴請求，即已罹於2年之請求權時效。
２、依民事訴訟法第182條之規定，被害人以行政處分係違法為由，請求國家損害賠償時，不以該行政處分經撤銷或得到無效之確認判決為先決條件，被害人就其所受損害，得選擇或同時提起損害賠償訴訟或行政爭訟，以求救濟。上訴人以其之實際上是否蒙受損害，尚處於不確定狀態等語抗辯，殊無理由。況上訴人既不確定是否蒙受損害，係依據何於88年12月1日向被上訴人書面請求國家賠償及90年12月24日向原法院遞狀起訴請求損害賠償？綜上，國家賠償法所稱「知有損害時」並非指法院判決確定損害賠償金額之時，應係指當事人自覺受有損害之時。
（四）縱認上訴人受有損害且被上訴人有不法或過失，上訴人亦屬與有過失，應依民法第217條第1項減輕賠償金額或免除之：
１、依促進產業升級條例第32條規定：「興辦工業人經依第23條申請核准編定之工業區，應自編定公告之日起四年內取得建築執照。逾期未取得建築執照者，其編定失其效力，恢復為從來之編定使用。」另依促進產業升級條例施行細則修正前第55條（修正後為第48條）規定：「編定之工業區及本條例施行前依獎勵投資條例編定之工業用地，工業主管機關至少每三年應通盤檢討一次。其因環境之變更無繼續存在價值者，得層報經濟部核定解除後，交直轄市或省政府轉知當地縣（市）政府，直轄市或當地縣（市）政府應公文到達之次日起20日內公告，並自公告解除之當日起，不適用本條例之規定。」故工業區土地，皆經由工業區工業主管機關整體規劃核准經徵收，開發將道路系統、排水系統、污水處理廠等公共設施完成後，再出售予興辦工業人建廠使用，倘興辦工業人未經工業主管機關核准，自行取得工業區土地，亦不能直接使用，足見系爭土地無法供上訴人建廠使用，與被上訴人辦理更正編定並無因果關係。
２、工業區丁種建築用地如未經主管機關核准設廠使用，並申請建築執照、作工業用途，則該地可能恢復為原編定類別，土地並非一旦編定後便永久不變，政府不必須保證上訴人購地時之土地使用編定類別須與售地時為相同。又依系爭土地周邊環境觀之，系爭土地一側係未開發使用之土地，與相對另一側工業區土地已開發完成、立即可供工業使用之外觀、利用型態顯著不同。上訴人稱其欲籌建工廠始購買系爭土地，而該地價果如上訴人所述值數千萬元之高，顯其對工廠之設廠要件、法令規定，及系爭土地之利用狀況、週遭土地利用情形，已為周詳之考量，不可能僅憑土地登記為工業區丁種建築用地遂行購買。況系爭土地自86年3月19日上訴人取得時至87年4月20日被上訴人辦理更正編定時超過1年之期間，未曾見上訴人有任何申請設廠之紀錄，足見其所稱「取得所有權，俾能依法申請籌設工廠使用」若非虛偽即係欠缺一般人應有之注意，所稱信賴土地登記而受有損害進而要求國家賠償，殊不可信。
３、不動產交易習慣，買賣雙方應對公告土地現值詳加查明，以預估應繳納之土地增值稅。系爭土地86年2月之公告現值為每平方公尺1,100元與其毗鄰一般農業區農牧用地土地之公告現值相同，而與系爭土地相對之另側觀音工業區土地 ○○○區段○○段○○○○號，工業區丁種建築用地，公告現值為每平方公尺4,500元)明顯不同，依常理判斷系爭土地公告現值與工業區內土地相比明顯偏低。另上訴人所稱買受取得系爭土地價格為每坪4萬元，但經被上訴人向經濟部榮民工程事業管理處查證，其售價表顯示系爭土地相對之另側觀音工業區土地，售價為每坪17,950元，顯見上訴人所提之買受價格超出市價甚多，若非虛偽則係上訴人顯然欠缺一般人應注意事項而未注意，自屬與有過失。
並於本院聲明：
㈠上訴駁回。
㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：
（一）被上訴人為因應非都市土地使用編定於69年12月間繕造非都市土地使用編定清冊時，將系爭土地誤認為觀音工業區範圍內土地，而將其編定為工業區丁種建築用地，並經70年2月15日由桃園縣政府以（70）府地用字第18108號函公告生效。後經被上訴人於民國87年4月8日函報桃園縣政府以87年4月18日（87）府地用字第68507號函更正編正定為「一般農業區農牧用地」。
（二）上訴人不服系爭土地更正為農業區農牧用地之行政處分，提起訴願、再訴願及行政訴訟，業經台灣省政府87年11月5日87府訴三字第169319號訴願決定書、88年7月14日88府訴字第006563號訴願決定書、內政部88年10月13日台88內訴字第8806222號訴願決定書，最高行政法院90年度判字第590號判決、台北高等行政法院91年度訴字第2016號判決、最高行政法院95年度裁定第1279號裁定、台北高等行政法院95年度訴更一字第110號、最高行政法院96年度判字第1960號判決確定而終結。
四、兩造之爭點及論斷：上訴人主張其因信賴被上訴人之土地登記登載系爭土地屬於工業區丁種建築用地而予以買受，詎被上訴人明知登記錯誤多年後始變更為農業區農牧用地，致上訴人購地無法建廠使用致受有出售系爭土地之價差損害等語。為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。經查：
(一)本件坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1之30地號（即系爭土地）、樹林子小段8之11、24地號及草漯段164、1991、1437、1438、1889地號（分割前）等8筆土地中，有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，69年11月間被上訴人辦理逕為分割登記，在辦理分割登記期間，正值辦理北部區域計畫，在不及辦妥分割登記前，被上訴人於69年12月繕造非都市土地使用編定清冊時，將上開土地繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地。嗣因完成工業區逕為分割登記後，被上訴人查明除樹林子小段18之27、草漯段164之1、199之3、1437之1、1438之1、1889之1（分割後）地號等6筆土地，應屬工業區內及其對外聯絡土地，應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘含系爭土地等24筆土地屬工業區外，乃依處理非都市土地使用編定後異動更正說明㈠、壹、二、㈠規定，以87年4月8日中地四字第2378號函報桃園縣政府，更正編定回復為一般農業區農牧用地。桃園縣政府以87年4月18日府地用字第68507號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理，被上訴人乃將系爭土地更正登記為一般農業區農牧用地。上訴人不服，循序提起行政爭訴，並經最高行政法院90年度判字第590號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」桃園縣政府重行審理結果，以90年9月19日府地用字第172385號函復上訴人謂本件不宜再辦理更正，仍維持原處分。參酌桃園縣政府該函意旨，可知桃園縣政府亦認將系爭土地編定為工業區丁種建築用地係屬違法，僅因撤銷該違法行政處分所欲維護之公益，遠大於受益人因信賴登記所生之損害，故仍撤銷該違法之授予利益之處分，而將系爭土地更正為一般農業區農牧用地。嗣上訴人主張因信賴原編定處分而受有損失，依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，請求桃園縣政府補償，經最高行政法院認定桃園縣政府公告就系爭土地編定為工業區丁種建築用地之處分，並非授益處分，上訴人不得就其信賴前開處分所受損失向桃園縣政府請求補償。業經本院調閱最高行政法院96年度判字第1960號有關土地事務事件相關案卷查核無訛。是上訴人主張其因被上訴人就系爭土地之編定及登記錯誤致受損害，尚非無據。
(二)惟按土地法第68條第1項規定：「因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任」，係就職司土地登記事務之公務員因故意或過失不法侵害人民權利，而由該公務員所屬地政機關負損害賠償責任之規定（參照國家賠償法第2條第2項、第9條第1項），核屬國家賠償法之特別規定。而土地法就該賠償請求權既未規定其消滅時效期間，即應類推適用國家賠償法第8條第1項：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同」之規定。所謂「知有損害」，即知悉受有何項損害而言，至對於損害額則無認識之必要，故以後損害額變更而於請求權消滅時效之進行並無影響（最高法院95年度台上字第978號判決要旨參照）。準此，本件上訴人依國家賠償法第2條第2項及土地法第68條第1項之規定，請求被上訴人賠償損害，其請求權均應適用2年之時效期間。
(三)本件上訴人自承於87年4月20日已知被上訴人將系爭土地更正編定為一般農業區農牧用地，故於同年5月13日即提起訴願程序（見原審卷頁125）。由此堪認，上訴人於當時即知其權利因被上訴人之更正登記而受有損害，且台灣省政府88年7月14日之88府訴字第6563號訴願決定書亦已指明「訴願人（即上訴人）如因信賴原錯誤之編定而買受系爭土地，復因更正編定而產生之損害，核屬請求國家賠償程序救濟之問題」等語，此有上訴人提出之訴願決定書附卷可憑（見原審卷頁19）。故至遲於該時已知悉其因被上訴人之更正登記受有損害而得請求國家賠償，至於具體之損害額，依上開說明，並無認識之必要。上訴人主張至最高行政法院於90年4月13日判決將桃園縣政府之原處分撤銷，並認定係被上訴人更正錯誤之登記為不當時，始知被上訴人怠於執行職務致其受損云云，尚不足採。
(四)又國家賠償法第5條規定：除依本法規定外，適用民法規定。而依民法第130條規定：「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」。由民法第130條之規定而觀，時效因請求而中斷者，請求人苟欲保持中斷之效力，非於請求後六個月內起訴不可。如僅繼續不斷的為請求，而未於請求後六個月內起訴，其中斷之效力，即無由保持（最高法院71年台上字第3435號判例意旨參照）。本件上訴人於88年12月1日向被上訴人請求國家賠償之協議，雖可解為已對被上訴人為賠償之請求，惟上訴人未於請求後6個月內對被上訴人起訴，依上開規定，其請求權時效即視為不中斷。乃上訴人至90年12月24日（見上訴人起訴狀上所蓋原法院收狀日期章）始向原法院遞狀起訴請求被上訴人應負國家賠償責任，顯已逾上述之2年請求權時效期間。被上訴人既為時效之抗辯，則上訴人依國家賠償法第2條第2項及土地法第68條第1項之規定，請求被上訴人賠償損害9,485,233元，即屬無據而不應准許。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項及土地法第68條第1項之規定，請求被上訴人給付9,485,233元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張攻擊防禦方法及所舉證據，經核與本件判決結果不生影響，爰不再一一論駁，附此敘明。
丙、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 4 日
民事第十四庭
審判長法 官 張 蘭
法 官 黃麟倫法 官 鄭純惠正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 97 年 6 月 5 日
書記官 劉麗芬附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。