臺灣高等法院民事判決 九十一年度重上國更㈠字第一號
上 訴 人 富集建設股份有限公司法定代理人 廖春芬被 上訴人 台北市政府法定代理人 馬英九訴訟代理人 顧立雄律師複 代理人 陳鵬光律師右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十八年三月十二日臺灣臺北地方法院八十七年度重國字第一四號第一審判決提起上訴，經最高法院第一次發回更審，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審及發回前第三審訴訟費用（除確定部分外）由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
壹、聲明：
（一）原判決除確定部分外廢棄。
（二）右廢棄部分，被上訴人應給付上訴人新台幣（下同）一千五百萬元及自民國八十七年八月三十一日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。
（三）請准供擔保宣告假執行。
貳、陳述：除與原判決記載相同部分，茲予引用外，並補稱：
一、本件就所受損害部分之國家賠償減縮為一千五百萬元，又訴外人柏迪建設股份有限公司（下稱柏迪公司）已將其向被上訴人提出國家賠償之請求權及損失補償請求權轉讓與伊，伊當然享有向被上訴人請求國家賠償之請求權。
二、本件係依據國家賠償法第二條第二項之規定，請求被上訴人負損害賠償之責。上訴人主張被上訴人執行職務行使公權力之積極行為有二：
（一）被上訴人變更其原所頒訂之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」物拆除行為，此於上開設置要點公布時，非上訴人所預見，涉有不法。此包括有（１）被上訴人於八十五年一月十六日之「獎勵民間投資興建停車場甄審委員會八十五年度第四次會議」中所作成之決議。（２）被上訴人於八十五年三月二十七日以府交停字第八五０一三六六三號函請中華民國停車場等三協會及公會轉知會員調整申辦程序措施。
（二）被上訴人基於核發設置許可程序之變更，於八十五年七月四日以北市交停字第二一四二五號函告上訴人，其處理方式為：「已審查通過核准設置停車場，惟待核發設置許可案件，請業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經本府查証屬實，即發給設置許可」。
三、至於被上訴人怠於執行職務之消極行為，則為上訴人依被上訴人上開函示，拆除地上物後，於八十五年十一月十五日由上訴人與合夥人柏迪公司共同具名，向被上訴人申請速核發設置許可與否之決定，然被上訴人逾一般社會上可得容忍之相當期間，未為任何答覆，顯然怠於執行職務。
四、原判決僅就被上訴人是否有國家賠償法第二條第二項後段，即怠於執行職務之行為加以論斷，但就被上訴人尚有「不法行使公權力」之積極行為，則未加以說明，已有未洽。而且就怠於執行職務部分而言，被上訴人逾越一般社會上可得容忍之相當期間，未曾函覆上訴人之申請書，是否構成，原判決亦未加以說明，亦有不妥。
五、就被上訴人不法行使公權力之積極行為部分，並無大法官解釋第四六九號或最高法院七十二年度台上字第七０四號判例之適用。
六、本件設置申請案，並無被上訴人上開變更核發設置許可程序之適用：依前開函文說明第三項之註明，後段尚有「爾後受理方式則俟公懲會決議處分後，再就處分內容研議報請核辦，... 」等語，足見縱有所謂不適用之權宜措施案件，亦僅指於公懲會決議處分後，重新提出申請設置許可案，而非已審核通過之申請案，此據被上訴人八十五年元月十六日「台北市獎勵民間投資興建停車場甄審委員會」第四次會議決議可稽。故有關權宜措施之適用期間，至少持續至八十五年八月八日以後，本件並無北市交停字第二一四二五號所指不予續用之情形。
七、被上訴人既於八十五年七月四日以北市交停字第二一四二五號函告上訴人後，上訴人信賴被上訴人之意思表示，進而拆除地上物，並為適當之興建安排，依誠信原則及信賴保護原則，自應予以保護，此乃行政行為之信賴保護原則（參見最高法院五十二年判字第三四五號判例要旨），更何況被上訴人有前開明確之意思表示。
八、縱使不認為前開函示對被上訴人有自我約束之效應，但上訴人已因信賴其函示而拆除地上物行為，受有財產上損害，亦無由令上訴人自行承擔拆屋損失，被上訴人亦應依誠信原則及信賴保護原則而負擔損害賠償或損失補償之責。
參、証據：除援用原審所提之立証方法外，並補提柏迪公司切結書一紙為証。
乙、被上訴人方面：
壹、聲明：求為判決
（一）駁回上訴。
（二）如受不利判決，被上訴人願供擔保請准宣告免為假執行。
貳、陳述：除與原判決記載相同部分，茲予引用外，並補稱：
一、本件停車塔設置許可之申請人乃訴外人柏迪公司，得主張因被上訴人變更停車場申請程序及暫緩核發停車場設置許可而受有損害者，應為柏迪公司而非上訴人，上訴人主張受有損害，乃基於其與柏迪公司之契約關係，在被上訴人核發停車場害，依法尚不得請求法律救濟。又上訴人在更審中始主張其係受讓柏迪公司之國家賠償請求權，但查訴外人柏迪公司在伊所轄機關台北市政府交通局八十四年九月廿九日函知暫緩核發設置許可起逾五年仍未向伊請求國家賠償，故縱令柏迪公司對伊有國家賠償請求權，亦早罹於時效，則柏迪公司遲至九十一年八月一日始將該請求權讓與上訴人，由上訴人主張，伊自得依民法第二百九十九條第一項規定，對上訴人主張時效消滅，其請求自屬無理由。
二、停車場法第十一條第二項既授權被上訴人決定人民申請設置臨時路外停車場之程序，被上訴人自得依職權變更前開設置停車場要點，且被上訴人變更設置停車場要點所訂核發設置許可之程序，係因監察院指被上訴人頒布之前開設置停車場要點逾越母法授權之範圍，而對被上訴人提出糾正，是被上訴人變更設置停車場要點所訂頒核發設置許可程序之行為，自無不法可言。至前開八十五年七月四日交停字第二一四二五號函（下稱第二一四二五號函），不過係就被上訴人所修正核發設置許可之程序為通案性之說明，亦無不法情事，而依上訴人主張損害發生之原因事實，僅係「被上訴人函示要求上訴人拆除地上物即發給設置許可，又於事後反悔不核發」，即被上訴人遲未核發停車場設置許可致其受有損害，但並未具體指稱被上訴人有何積極行使公權力之行為，故被上訴人所為並不符合國家賠償法第二條第二項前段規定之要件，上訴人依據國家賠償法第二條第二項前段之規定，加以請求，無法無據。
三、被上訴人為解決在監察院彈劾期間申請設置停車場案件之處理程序，於八十五年一月十六日台北市獎勵民間投資興建停車場甄審委員會中討論，並於同年三月二十七日以（85）府交停字第八五０一三六六三號函（下稱第00000000號函）通知台北市立體停車塔投資商業同業公會，請轉知所屬會員有關依停車場要點申請案，於監察院糾正及彈劾部分官員期間調整申請程序，並於說明第三項註明，前項辦理程序，係僅適用於現階段因監察院糾正彈劾公務員懲戒委員會受理待決議期間之權宜措施，上訴人亦不否認知悉此一函示。嗣上訴人於八十五年六月十九日向被上訴人提出一般人民疏困陳情函，經被上訴人以前開第二一四二五號函回覆，觀其內容，仍在重申前開第00000000號函內容，對類似案件作通案性說明，不在行使公權利，要求上訴人拆除地上物。
四、查上訴人前曾對被上訴人暫緩核發停車場設置許可之處分提起行政爭訟，經行政法院作成八十七年度裁字第六六四號裁定，認「在中央行政主管機關與監察院就停車場法第十一條所定空地，未作成一致之認定標準前，原告等（即上訴人）本件申請案，自有暫緩核發設置許可之正當理由，。，亦不能認被上訴人所屬單位有於法定期間內應作為並能作為而怠於作為之情事，其暫緩核發本件設置許可，即難謂為上開訴願法所定之消極行政處分，」，是被上訴人決議對柏迪公司暫緩核發停車場設置許可，而未就上訴人與訴外人柏迪公司八十五年十一月十五日申請被上訴人速為核發設置許可之函文答覆，此乃屬被上訴人權限範圍內之裁量，否則將與監察院之糾正及彈劾不符，故被上訴人暫緩核發停車場設置許可，即有正當理由，實不該當國家賠償法第二條第二項後段所規定怠於執行職務。
五、又八十五年七月十日由台北市公報轉知公務員懲式委員會於八十五年五月三十一日作成處分被上訴人所屬機關台北市政府停車管理處前處長之決議，監察院復於八十五年九月十七日駁回被上訴人對監察院糾正案所為之申覆，均係在被上訴人前開第二一四二五函示採取之權宜措施之後，在監察院糾正彈劾期間經過之後，自無該權宜措施之適用。
六、又第二一四二五號函僅係針對上訴人以代表停車塔業者之立場於八十五年六月十日所為之陳情函，就被上訴人於監察院糾正彈劾期間處理人民申請設置停車場之權宜措施為通案性之說明，非針對具體個案承諾，此為上訴人所知悉，且與前開第00000000號函通知台北市立體停車塔投資商業同業公會，就被上訴人於監察院糾正彈劾期間處理人民申請設置停車場之權宜措施為通案性之說明，並無不同，訴外人柏迪公司為獲得設置許可而使上訴人同意拆除系爭土地上之原有建物，則得主張信賴被上訴人核發設置許可者乃柏迪公司，而非上訴人，上訴人殊無主張信賴保護之餘地。況且系爭土地因柏迪公司未於監察院糾正彈劾期間做好睦鄰措施，則被上訴人依前開00000000號函未核發設置許可，依法無誤。
七、被上訴人迄今未否准柏迪公司之停車場設置申請，係因設置停車場要點已停止適用，致被上訴人無法依該要點核發停車場設置許可，並非就相同事件為不同之處理，自無違反平等原則之情事。至訴外人華屋公司申請設置停車塔案例，係因華屋公司係在被上訴人採用前開第00000000號函之權宜措施中，符合各項要件，並作好睦鄰措施，未發生居民抗爭情事，而上訴人之停車塔設置申請案，在被上訴人尚未核發設置許可前，即一再受到當地居民抗議，被上訴人始未立即核發設置許可予柏迪公司，亦難謂可適用平等原則。
八、上訴人主張一千五百萬元之損害（含寶島銀行貸款利息二百十一萬二千五百元，上海銀行貸款利息一百三十八萬五千二百九十五元，出售土地損失一千一百五十萬二千二百零五元），與伊之行為間並無相當因果關係，其請求自屬無據。
九、至上訴人主張損失補償之原因事實係被上訴人行使公權力致其發生財產上之損失，乃基於公法上之原因，則關於損失補償之爭議，當屬公法糾紛，非民事法院所得審理。再者損失補償必須有法規依據始得請求，上訴人泛依信賴保護原則之法理請求補償其損失，自有未洽。
參、証據：援用原審所提之立証方法。理 由
一、按所謂當事人適格，在給付之訴，僅須原告主張自己係有請求權之人，即為當事人適格，而以原告主張其有給付義務者為被告，即為被告適格，非必以實體判斷結果論斷當事人適格之標準。本件上訴人既主張其因被上訴人怠於執行職務受到損害，因此有權請求被上訴人賠償，則上訴人於本件國家賠償訴訟中自屬當事人適格；又上訴人係本於其對被上訴人之國家賠償請求權而起訴，嗣於本院審理中表明已受讓訴外人柏迪公司對被上訴人之國家賠償請求權（見本院卷第九二頁），惟仍主張自己對被上訴人有國家賠償請求權，核屬不變更訴訟標的而補充或更正法律上之陳述，依民事訴訟法第二百五十六條規定，非屬訴之變更，合先敘明。
二、上訴人在原審起訴主張：被上訴人為解決都市停車位問題，鼓勵民間參與投資興建立體停車塔，依修正前停車場法第十一條第二項授權發布設置停車場要點，伊依據此要點，提供土地，並由訴外人柏迪公司提供資金，合作○○○區○○街○○段八五九、八六０地號二筆土地（下稱系爭土地）設置興建立體停車塔，由柏迪公司於八十四年七月二十六日向被上訴人交通局提出申請。伊因被上訴人遲未核發設置許可，經陳情而獲被上訴人交通局於八十五年七月四日以第二一四二五號函告知上訴人已審查通過核准設置停車場，惟請業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經查核屬實，即發給設置許可。伊善意信賴被上訴人承諾之函示，乃將系爭土地地上物拆除，由柏迪公司於八十五年九月九日檢附保證書、拆除執照、拆除後之照片，申請核發設置許可，詎被上訴人仍未核發立體停車場之設置許可，伊於八十六年六月四日以書面請求被上訴人國家賠償，但迄今未為決定，造成伊貸款損失、借款利息損失、員工待命期間薪資、辦公室租金及辦公費用、房屋拆除滅失之損失等之損害，又縱被上訴人之行為並未怠於行使職務，亦應認其暫緩核發設置許可，直接造成上訴人財產上重大損失，依行政法院判決、行政程序法規定，應適用信賴保護原則，補償伊所受之損失，爰依國家賠償法第二條第二項或行政法院判決及行政程序法規定，請求命被上訴人賠償一千五百萬元並加計法定遲延之判決（上訴人在第一審起訴請求四千一百八十四萬九千三百六十三元本息，遭第一審全部駁回，上訴人僅就其中所受損害二千三百十一萬七千三百六十三元本息部分，聲明不服，提起第二審上訴，經本院前審判決駁回上訴後，上訴人僅就遭駁回上訴中之一千五百萬元本息之部分聲明不服，提起第三審上訴，其餘部分未據聲明不服，應告確定）。
三、被上訴人則以：系爭停車塔設置案，係由訴外人柏迪公司申請，縱伊怠於核發設置許可，受損害者應為柏迪公司而非上訴人，而所謂公務員怠於執行職務，係指公務員依其職務，應作為能作為而不作為，且不作為具有違法性，以其在法律上有作為義務為前提，且必須被害人對於該公務員有特定請求權存在，伊因辦理利用空地興建停車場遭監察院糾正，乃決議對於尚未核發停車場設置許可業者，應暫緩核發，自難謂伊有何怠於執行職務之情事。且上訴人已就同一事件依行政訴訟程序請求救濟，經訴願、再訴願及行政訴訟確定，自不得再提起國家賠償，上訴人主張損失補償之原因事實，係屬公法關係，自不得適用民法之規定，縱認係屬民事關係，上訴人亦未指出其請求權基礎，伊就系爭停車場設置許可案並未為任何政處分，自亦無信賴保護原則之適用，而且上訴人主張損害賠償之金額，亦未証明與伊未核發停車場設置許可有何相當因果關係存在等語，資為抗辯。
四、兩造不爭之事實：
（一）訴外人柏迪公司於八十四年七月二十六日依設置停車場要點之規定，向被上訴人交通局提出在系爭土地申請設置路外停車塔，經被上訴人交通局停車管理處於八十四年八月十一日召集工務局、交通局第二科、交通管制工程處、停車管理處、柏迪公司、張達治建築師開會，結論為同意設置，並以八十四年八月十七日北市交停字第三三六五二號函送張治達建築師事務所。
（二）柏迪公司於八十四年九月十八日申請被上訴人交通局停管處儘速核發設置許可，被上訴人交通局以八十四年九月二十九日北市交停字第四○○四四號函，告知暫緩核發設置許可。
（三）柏迪公司提起訴願，經訴願委員會以八十五年二月十五日（八五）府訴字第八五○一一○九○號訴願決定撤銷上開暫緩核發設置許可之處分。
（四）監察院於八十四年十二月二十九日針對被上訴人交通局辦理臨時停車塔業務提案糾正，認被上訴人交通局違反停車場法之規定，對於都市計劃住宅區已建有法關於土地使用分區管制之規定，又其發佈之設置停車場要點逾越母法授權之範圍，以行政命令規範人民之權利義務，有違中央法規標準法。
（五）八十五年一月十六日被上訴人獎勵民間投資興建停車場甄審委員會作成決議，對已申請之案件，請業者取得拆除執照，並拆除地上物後，發給設置許可。
（六）八十五年三月二十七日被上訴人以（八五）府交停字第八五０一三六六三號函中華民國立體停車場等三協會及工會，轉知有關依設置停車場要點之申請案，於監察院糾正期間調整申辦程序。
（七）八十五年六月十日上訴人寄送緊急疏困陳情文予被上訴人。
（八）八十五年七月四日被上訴人交通局以北市交停字第二一四二五號函覆上訴人，表示因監察院對被上訴人鼓勵興建停車塔政策之執行方法提出糾正，故於此期間為本項業務推動，修改申請程序為兩部分處理（１）已審查通過核准設置停車場，惟待核發設置許可案件，請業者將地上物拆除，檢附空地照片，經查核屬實，即核發設置許可（２）新申請案件，如有地上物時，應先向建管處申請拆除執照，併同申請計劃書圖，向本府提出申請，如獲審核通過同意設置，再將地上物拆除，同時檢附空地照片，始發給設置許可。
（九）八十五年七月十日市府公報轉知公務員懲戒委員會於八十五年六月十日對被上訴人交通局停車管理處前處長記過一次，其中關於空地認定之疑義及停車塔所造成附近環境觀瞻不良影響，引起居民集體抗爭為懲戒理由之一。
（十）八十五年九月三日被上訴人於台北市議會召開協調會，柏迪公司亦與會參加，該協調會結論為業者取得拆除執照，拆除地上物後，同時作好敦親睦鄰措施，再發給設置許可。
（十一）柏迪公司於八十五年九月九日檢附保証書、拆除執照、相片等物申請核發設置許可。
（十二）監察院於八十五年九月十七日駁回被上訴人對其糾正案之申復。
（十三）八十五年十一月二十九日被上訴人邀集相關單位，就系爭停車塔設置案監察院以有違中央法規標準法而為之糾正作成結論，謂如已核發設置許可者，可依法續辦申請建築執照、建物登記事宜、審查會中已通過而尚未核發設置許可者，因尚未形成行政處分，應暫緩核發。
（十四）上訴人對於被上訴人迄未核發設置許可提起訴願，再訴願及行政訴訟，均遭駁回確定。
（十五）上訴人於八十六年六月四日以書面申請國家賠償。
（十六）八十七年一月十四日兩造召開協調會，上訴人因逾六十日未接獲被上訴人之通知，而提出民事訴訟，經被上訴人以八十七年九月七日府賠一字第八六○八五三六一三○號函表示暫停擱置。
以上事實，業據上訴人提出台北市交通局八十四年八月十七日北市交停字第三三六五二號函、八十四年九月十八日柏字第八一七號函、北市交停字第四００四四號函、公務員懲戒委員會八十五年五月三十一日八十五年鑑字第七九九五號議決書、國家賠償請求書、被上訴人交通局八十五年七月四日北市交停字第二一四二五號函，被上訴人提出交通部交訴八十六年字第０一七四六七號訴願決定書、行政院台八十六訴字第四四０九五號再訴願決定書、行政院八十七年度裁字第六六四號裁判書，被上訴人提出上訴人請求國家賠償不予賠償理由書、被上訴人八十七年九月七日府賠一字第八六０八五三六一三０號函、八十五年三月二十七日（八五）府交停字第八五０一三六六三號函、八十五年十一月二十九日會議記錄、八十五年九月三日協調會記錄、八十五年七月十日秋季第八期台北市政府公報為證，並為被上訴人所不爭執，堪信為真實。
五、至上訴人主張被上訴人所屬交通局停管處於八十四年八月十一日依設置停車場要點之規定，就伊與訴外人柏迪公司申請在系爭土地上設置臨時立體停車塔一案，開會審查，結論是同意設置（即審核合格），依前開設置停車場要點第十一條規定，被上訴人應即核發設置許可，但被上訴人竟違反前開規定而未核發，並變更核發設置許可程序行為，以致上訴人必須提前先為地上物之拆除行為，自應依國家賠償法第二條第二項前段規定負損害賠償責任云云，經查：
（一）按公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項前段定有明文，是國家因公務員積極不法行為負賠償責任者，應以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，致人民之自由權利受有損害，且該故意或過失之行為與人民受損害之結果間，有相當因果關係者為條件。依上開說明，國家賠償責任，不論採國家代位責任說或國家自己責任說，均以公務員有故意或過失不法侵害人民之權利為必要，倘公務員之行政行為符合相關法令之規定，復未逾越其裁量之權限，自不生國家賠償之問題。
（二）本件系爭臨時立體停車塔之設置許可案，乃由上訴人與訴外人柏迪公司合夥，再由訴外人柏迪公司檢具計劃書及土地權利証明文件，向被上訴人所屬交通局申請設置，此為上訴人所不爭，則可請被上訴人核發設置許可者乃柏迪公司，而非上訴人，上訴人並非直接受有損害之人。
（三）上訴人雖主張停車塔之設置，係屬對物之處分，因其提供土地與柏迪公司合建，應屬利害關係人云云，但查，本件被上訴人對於柏迪公司之申請迄今未為任何行政處分，自無對第三人發生效力可言，上訴人所主張因被上訴人核發停車場設置許可給柏迪公司後，其享有經濟上利益，僅屬反射利益，此種反射利益乃法律所不保障，自無請求救濟可言。
（四）至上訴人在本院主張其已受讓柏迪公司對被上訴人之國家賠償請求權，並提出切結書一紙為証（見本院卷第九四頁），惟系爭切結書乃私文書，既經被上訴人否認其為真正，自應由上訴人負舉証証明之責，然此部分上訴人並未進一步舉証以資証明，此主張已難採信。又縱認訴外人柏迪公司確有出具系爭切結書與上訴人，但查柏迪公司在被上訴人所轄機關台北市政府交通局八十四年九月廿九日北市交停字第四○○四四號函知暫緩核發設置許可起（見原審卷一第三三頁），已逾五年仍未向被上訴人請求國家賠償，故柏迪公司對被上訴人之國家賠償請求權，亦早罹於時效，則柏迪公司雖於九十一年八月一日將該請求權讓與上訴人，而由上訴人主張，被上訴人依據民法第二百九十九條第一項規定，仍得對上訴人為時效抗辯，其請求自屬無理由。
（五）又縱認上訴人因提供土地與柏迪公司合建，並因柏迪公司申請停車塔之設置，而成為利害關係人，但查，被上訴人因據以核准柏迪公司興建系爭停車塔之設置停車塔要點，已於八十四年十二月二十九日遭監察院糾正，如前所述，則被上訴人為補救其先前行政上或政策上之錯誤，而分別有八十五年一月十六日之「獎勵民間投資興建停車場甄審委員會八十五年度第四次會議」中作成變更核發設置許可程序之決議，並於同年三月二十七日以府交停字第八五０一三六六三號函請中華民國停車場等三協會及公會轉知會員調整申辦程序措施（見原審卷二第二○四至二○七頁、第二二四至二二六頁），並註明前項變更程序，係僅適用於因監察院糾正彈劾公務員懲戒委員會受理待決議期間之權宜措施，上訴人亦不否認知悉此一函示，基此實難認被上訴人前開所為變更之權宜措施行為有何不法之處，故上訴人主張被上訴人變更核發設置許可，要求其提前先為拆除地上物之行為為不法，應依國家賠償第二條第二項前段負賠償之責，尚非可採。
六、至上訴人主張被上訴人於八十五年七月四日以北市交停字第二一四二五號函覆上訴人，就其所陳情有關興建停車塔遭困境一案，表示已審查通過核准設置，惟待核發設置許可案件，請業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經查証屬實者，即發給設置許可，致伊信賴被上訴人之意思表示，拆除地上物，由訴外人柏迪公司於八十五年九月九日檢附保證書、拆除執照、拆除後之照片，申請核發設置許可，詎被上訴人迄今仍未核發立體停車場之設置許可，造成伊巨額損失，顯係怠於執行職務，亦應依國家賠償法第二條第二項後段規定負損害賠償責任云云，經查：
（一）按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項後段有明文規定，而所謂怠於執行職務，係指法律規定之內容非僅屬授予國家機關推公共事務之權限，其目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害而言（司法院大法官會議解釋釋字第四六九號參照），是倘行政機關所負之作為義務尚未達於「已無不作為之裁量餘地」時，自難科以國家賠償法第二條第二項後段之責任。
（二）查，上訴人提供土地由柏迪公司向被上訴人所屬交通局停車管理處聲請設置臨時立體停車塔，雖經停車管理處郭志雄處長於八十四年八月十一日召集所屬相關單位會審查同意設置，但此僅為該處內部之審核會議，其尚未對上訴人或柏迪公司為准駁之表示，自應屬尚未為行政處分，嗣郭志雄處長因在其任內違反停車場法第十一條有關「空地」之規定，對於都市計畫住宅區已建築住宅之台北市○○區○○路二段一七九巷十五弄十五號等十二處土地，竟視為空地，核准建造永久性之停車場（塔）銷售，圖利業者，而被上訴人所屬交通局發布之前開設置停車場要點逾越母法授權之範圍，以行政命令規範人民之權利義務，顯有違失，遭監察院提出彈劾，郭志雄並遭公務員懲戒委員會議決懲處，有糾正案及彈劾案資料在卷可稽，可知就停車場法第十一條所定空地之解釋，被上訴人與監察院等發生歧異，被上訴人除由所屬交通局邀集相關單位召開專案會議決議，對尚未核發設置許可者，暫緩核發外，並依監察法第二十五條規定，報請行政院函轉監察院核備後續處置方式再行續辦，則在中央行政主管機關與監察院就停車場法第十一條所定空地，未作成一致之認定標準前，對於上訴人等人所為之停車塔設置申請案，自有暫緩核發設置許可之正當理由，尚難因其不作為，即主張係怠於執行職務，而請求國家賠償。
（三）再者，所謂法定期限，應指依法律或依法律授權訂定之法規命令所規定之期限，國家機關為了便民及提高工作效率，對於人民申請或依職權而須為審查之事件，常自行頒定辦法或章程，規定其作業時限，此種自行規定作業時限之行政規則，原則上僅對內發生效力，即僅對該公務員發生作用，對人民不因此產生直接之權利義務關係，即該行政規則並非創設或規定人民權利義務之法規範，人民原則上不得據該規則主張有何權利。查依停車場法及設置停車場要點，有關設置停車場申請案之審理，並無任何期限，縱被上訴人遲未具體准駁，亦無法定期限不作為可言，自無在一定期限應為一定行為之作為義務而怠於執行之情事，故上訴人以此主張被上訴人係怠於執行職務，亦屬無據。
七、至上訴人主張被上訴人違反平等原則，訴外人華屋公司之申請設置停車場案，於八十四年八月十一日審核合格，八十五年五月十五日取得設置許可，而監察院於八十四年十二月二十九日即已對本件系爭停車場提出糾正，相同情況下，為何未發給設置許可給柏迪公司云云，按平等原則係對同一性質事件，應為相同處理，被上訴人係因華屋公司已為睦鄰措施，而柏迪公司申請設置停車場地點有居民陳情抗爭之情形，為上訴人所未加爭執，則其情形顯然已與華屋公司之申請案不同，又縱使睦鄰措施非屬申請設置停車場之法定要件，然此亦非不得列入考量之範圍，被上訴人所屬交通局函知柏迪公司應做好睦鄰措施，應屬合理裁量行為，而柏迪公司及上訴人就睦鄰措施未能做好，與華屋公司之申請案情形不同，自無平等原則之適用。
八、上訴人另主張被上訴人違反信賴保護原則，認為依被上訴人之「同意設置決議」、「（八五）府訴字第八五０一一０九０號訴願決定」、「北市交停字第二一四二號函」，已足以構成上訴人之信賴基礎；惟如前所述，申請設立停車塔為柏迪公司，則構成信賴基礎當亦為柏迪公司，而非上訴人；被上訴人八十五年二月十五日（八五）府訴字第八五０一一０九號之訴願決定書，所列之訴願人為訴外人柏迪公司，自不足以構成上訴人信賴保護之基礎；而被上訴人內部所為同意設置之審核會議，既尚未對上訴人及柏迪公司為准駁之表示，即屬尚未對上訴人為行政處分，當無所謂信賴基礎可言；而北市交停字第二一四二五號函僅是針對上訴人之陳情疏困案所為之通案說明，已如前述；且被上訴人已於八十五年三月二十七日發函台北市立體育停車塔投資商同業公會，請轉知所屬會員有關依「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」申請案，於監察院糾正及彈劾部分官員期間調整申請程序，並於說明第三項註明，前項辦理程序，係僅適用於現階段因監察院糾正彈劾公務員懲戒委員會受理待決議期間之權宜措施；而八十五年七月十日由台北市公報轉知公務員懲戒委員會於八十五年五月三十一日作成處分被上訴人所屬機關台北市政府停車管理處前處長之決議，監 察院於八十五年九月十七日駁回被上訴人對糾正案所為之申覆，既均在前開權宜措施之後，且為上訴人所知悉，則在監察院彈劾期間經過後，即無再適用權宜措施之餘地，自無所謂信賴保護基礎可言，此部分其主張亦不足採。
九、至上訴人請求損失補償部分：
（一）按原處分機關因行政處分所依據之法規或事實後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害，或其他為防止或除去對公益之重大危害，而依職權將授與利益之合法行政處分為全部或一部廢止時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，其補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益，關於補償之爭議及補償金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟（行政程序法第一百二十三條、一百二十六條、第一百二十條第二、三項規定），依上開規定，授與利益之合法行政處分遭廢止後，受益人請求行政補償，須先向原處分機關為補償之聲請，並對原處分機關拒為補償或所定補償金額不服時，始得向行政法院提起給付訴訟。
（二）次按現行行政訴訟法於八十七年修正，自八十九年七月一日施行，在現行法修正施行前，行政訴訟類型僅有撤銷行政處分訴訟，關於公法上之給付訴訟並無規定，則為保障人民訴訟權，公法上給付訴訟，於現行行政訴訟法修正施行前，固非不得類推適用民事訴訟法規定普通法院提起，惟所得類推適用者僅訴訟程序，故於現行行政訴訟法修正施行前，因授與利益之合法行政處分遭廢止而受有損失之受益人，仍應先向原處分機關請求補償，於原處分機關拒為補償或對補償金額不服時，始得向普通法院起訴請求原處分機關給付損失之補償。
（三）惟本件依前所述，被上訴人係暫緩核發設置許可，在其否准柏迪公司之停車塔請求損失補償之情形不符，此部分其請求亦難准許。
十、綜上所述，上訴人主張依國家賠償法第二條第二項，或依信賴保護原則，請求損害賠償或損失補償，均不應准許，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由。
十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之証據，經本院逐一審酌後，認與判決結果不生影響，自毋庸一一論列。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第二項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 十四 日
民事第四庭
審判長法 官 李 瓊 蔭
法 官 楊 豐 卿法 官 張 蘭右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 十六 日
書記官 應 瑞 霞附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。