臺灣高等法院民事判決 九十二年度上更㈠字第四六號
上 訴 人 桃園縣中壢市公所法定代理人 葉步樑訴訟代理人 邱永祥律師被 上訴 人 甲○○訴訟代理人 羅炘沂律師複 代理 人 羅翠慧律師
李姝蒓律師右當事人間返還無權占有土地等事件，上訴人對於中華民國八十九年九月二十二日臺灣桃園地方法院八十八年度訴字第二一八號第一審判決提起上訴，本院判決後經最高法院第一次發回更審，本院判決如左：
主 文原判決除確定部分外廢棄。
右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。
第一、二審除確定部分外及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
壹、聲明：㈠原判決不利於上訴人部分廢棄。
㈡右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
貳、陳述：除與原判決及本院前審判決記載相同者外，補稱略以：
一、查系爭土地係桃園縣中壢市○○路之都市○○道路土地之一部，民國六十一、二年間，因中壢市道路狹窄造成交通雍塞，亦阻礙都市發展，是以已被編定為中美路都市○○道路用地之地主，以及附近之市民，無不冀望上訴人能迅速拓寬道路，以解決交通問題並繁榮附近之商圈，而被編為中美路都市○○道路用地之地主，有鑑於若以辦理徵收之方式取得土地後再施工拓寬中美路，恐拖延甚久，是以要求上訴人辦理價購，經上訴人多次開會與地主協商並達成價購之協議後，上訴人便依照協議發放土地及需拆除房屋之補償款予各地主，拓寬中美路之工程始動工，此由自拓寬工程動工、完工、迄有本件訴訟前，整條中美路之地主從未有任何異議，即可證明上訴人所言非虛，乃被上訴人竟於已領取補償款完畢，利用上訴人因行政疏失漏未請求所有權移轉登記，以及發放補償款之資料可能因年代久遠大部分資料已不復保存之機會，提起本件訴訟主張上訴人無權占有土地云云，實有違誠信。
二、如前所陳，系爭土地已由上訴人價購且發給價款完成，僅因行政疏失迄漏未辦理所有權移轉登記，且由整條中美路拓寬所需之土地甚多，均尚未辦理所有權移轉登記，而該眾多地主對於將土地提供做為馬路使用無一人具有異議等情以觀，應可推知上訴人所稱已與被上訴人等地主達成協議價購系爭土地拓寬道路乙事，係確有其事。
三、況乎由前開徵收土地地價補償清冊及發文紀錄影本，可知上訴人在六十一、二年拓寬中美路時，曾多次召開協調會，依常理判斷，苟被上訴人有不同意系爭土地被價購之事，渠有許多機會可以在協調會中為反對之意思表示，於上訴人施工時，亦得為阻攔之行為，焉有於當時不為任何反對之意見，卻在沈默二十餘年後，才主張其當時不同意價購云云，此顯然與常理不合。更何況被上訴人於訴訟中亦自承渠有接獲上訴人協調通知之事實，而開闢中美路在當時實為地方上之大事，一整排建物均須拆除，俾便道路拓寬，故係由上訴人與地主代表及民意代表統一談判，以決定統一之價購數額，並非分別與地主各別洽商，是以該價購之合意，既屬上訴人與地主推派之代表所為，應屬全體地主共同之意志，是縱如被上訴人所陳，渠並未參與協調，則被上訴人既明知有上開協調會之進行而有意見，卻不親自參與，亦不表示意見，而任令其他地主代表及民意代表出席協議，亦顯然對於出席之地主及民意代表有默示之授權，甚或更進一步有表見代理之情事。
四、且系爭土地在當時已編為計畫道路，上訴人在辦理拓寬工程時不以需時冗長之徵收方式為之，而以能快速達成市民期待之協議價購方式辦理，無非在節省時間，早日取得土地拓寬道路，以符合地主及市民疏解交通、繁榮地方之期盼。然辦理價購雖有其快速取得土地之好處，但為私法上之買賣，必須得到全體地主之同意始得進行，苟有任何一個地主反對價購，依常理，上訴人就不會用價購之方式取得土地，僅需按照法定程序辦理土地徵收，一樣可以達到取得土地之目的，由上益足證上訴人在拓寬中美路當時，係得到全體地主同意下所為。
五、雖被上訴人辯稱：系爭土地在上訴人闢建為道路時係菜園，渠懼於戒嚴之威權下，不敢為實際之抗爭行為云云，為渠明知土地遭到價購，卻不為聞問之理由，然此亦為被上訴人片面卸責之詞，蓋民國六十一、二年間，國民政府在台灣已執政二十餘年，非來台初期，當時並無被上訴人威權脅迫之白色恐怖情事，且苟政府機關欲以威權脅迫之方式取得土地，只需逕行將系爭土地徵收已足，又何必以價購之方式與地方代表再三協商？達到取得土地之目的，足見被上訴人所辯殊無足採。
六、退步言之，縱認兩造間並無價購系爭土地之合意，系爭土地自六十一、二年間即已開闢為道路，依行政法院四十五年判字第八號判例意旨，系爭土地亦已形成並存在公用地役關係，是被上訴人之請求，亦顯然有悖於公眾通行之目的，殊無足採。雖原判決認公用地役關係應以自然和平形成之方式取得，然公用地役關係之所以形成，一方面保障大眾長期通行既有道路之權利，一方面也在懲罰讓自己權利長期睡覺之土地所有權人，所以對於地主之所有權之行使加以限制。如上所陳，系爭土地在六十一年、六十二年即已開闢，開闢之初係以協調價購方式為之，並非上訴人以強力逕行開闢，縱如被上訴人所陳，渠於彼時並未領取補償款，系爭土地並未出售予上訴人，然在被上訴人提起本件訴訟前二十餘年間，渠對上訴人使用系爭土地拓寬道路乙事從未為任何反對之表示，上訴人亦不知有不願承認買賣或不願提供道路之情事，於拆除其他買受土地上建物，拓寬道路時，一併將系爭土地作為道路使用，則上訴人之取得系爭土地即係以自然和平形成之方式所為，應就系爭土地形成公共地役關係。
叁、證據：援用歷審所提證據。
乙、被上訴人方面：
壹、聲明：駁回上訴。
貳、陳述：除與原判決及本院前審判決記載相同者外，補稱略以：
一、系爭土地於遭上訴人強行占用闢為中美路時，原係菜園，其上並無任何地上物：民國六十三年間，當時之中壢市長為爭取連任，即欲開闢中美路作為政績，上訴人在未與被上訴人協商，更未得被上訴人同意之情形下，逕行在被上訴人所有之土地上鋪設油、瀝青，將被上訴人所有系爭土地（當時係為菜園，並無任何地上物）闢為道路，無權占用被上訴人之土地，並非如上訴人所言係中美路都市○○道路之地主冀望上訴人能迅速拓寬道路，而要求上訴人辦理價購，且中美路並非拓寬而來，而係新闢之道路，即中美路坐落之土地原先並無道路，上訴人當時之法定代理人為爭取連任乃在未得全部地主之同意下，強行開闢一條新路，即現今之中美路，當時之所以無人敢出面異議，係因二十多年前的台灣乃處於戒嚴之威權時代，地主不同意價購，除不參與補償協調會議，不領土地價款作無言沈默的抗議外，豈容得如同今日以實際激烈行為抗議，並邀媒體大為報導？被上訴人自始不同意價購，因此並未參加協商會議，自無同意價購及領取補償費可言。
二、被上訴人從未同意上訴人價購系爭土地作為道路使用，遑論收受土地補償價款：俟民國七十六年台灣解嚴，社會風氣較為民主開放後，被上訴人乃於七十九年三月十五日先去函上訴人申請返還土地或依適當之市價購買，上訴人於七十九年四月六日以「七九中市工土地字第一一六五六號」函覆：「本市○○段興南小段227-224、227-312地號土地本所於民國六三年間拓寬中美路（延平路－新生路段）時已發放部分補償金在案」；惟被上訴人於當時並未同意價購，亦未領取任何所謂補償金之價金，乃再於七十九年六月十一日去函上訴人請其惠賜領取該地價款之憑證，以解釋疑。詎上訴人於七十九年六月二十九日再以「七九中市工土地字第二八六一九號」回函稱：「台端陳情徵收或購買本市○○段興南小段227-
312、227-224地號兩筆土地，本所目前財源拮據，歉難照辦，俟日後財源充裕時再酌情辦理」。從而，衡情若上訴人果已辦理價購土地並發放價金（補償費），理應要求被上訴人協同辦理所有權移轉登記，何須回覆「本所目前財源拮據，歉難照辦，俟日後財源充裕時再酌情辦理」。此外，系爭土地被強行開闢為中美路迄今，仍登記於被上訴人名下，屬被上訴人所有之土地，足證並無價購或給付價金之情事。
三、上訴人雖提出被證一號「中美路拓寬徵收土地地價補償費清冊」及被證二號「發文記錄」，欲證明被上訴人同意價購且已領取補償費，惟被證一號係上訴人自行製作之清冊，被證二號係上訴人發文之紀錄，均非要約或承諾之文書，該清冊上亦無被上訴人已領取價款之記載，不足證明被上訴人曾同意價購及收受補償價款之事實，被上訴人自始未同意上訴人以強行手段占用土地開闢道路之行為，與上訴人補償之價款多寡無關。
四、又上訴人自承本件中美路土地係以價購方式為之，即上訴人欲與被上訴人間就系爭土地以買賣方式取得，按民法第三百四十五條規定，買賣契約成立之必要之點需當事人對價金及標的物均有合意，則被上訴人既從未有同意應買之表示，亦從未對該補償價金表示同意，兩造間就系爭土地根本無買賣契約之存在，如何能謂上訴人之佔有有正當之權源？
叁、證據：援用歷審所提證據。
理 由
一、被上訴人起訴主張：坐落桃園縣中壢市○○段興南小段二二七之三一二號土地如第一審判決附圖所示橙色部分面積十九平方公尺土地（下稱系爭土地），係伊所有，上訴人無權予以占有並闢為桃園縣中壢市○○路道路使用，經伊多方請求出面解決，均不獲置理。先位聲明：爰依民法第七百六十七條之規定，求為命上訴人將系爭土地上之柏油剷除回復原狀後返還予伊，並給付伊新台幣（下同）十八萬一千零八十八元及自民國八十八年二月七日起至返還土地日止，按月給付伊三千零四十元之損害金（被上訴人逾上開損害金之請求，經第一審為其敗訴之判決，並經本院前審駁回其附帶上訴已告確定）；備位聲明：則依司法院大法官會議第四百號解釋，求為命上訴人給付伊四百二十五萬六千元並加計法定遲延利息之判決。
上訴人則以：伊於民國六十一、二年間為拓寬桃園縣中壢市○○路，曾多次開會與地主協商並達成價購之協議後，其後並依照協議發放土地及需拆除房屋之補償金予各地主始予動工，被上訴人竟於已領取補償款完畢後，利用伊因行政疏失漏未請求所有權移轉登記，及發放補償款之資料可能因年代久遠大部分資料已不復保存之機會，指伊無權占有土地，有違誠信。又被上訴人如未同意伊收購系爭土地，伊豈能拆除系爭土地上被上訴人所有之地上物即菜圃，並闢建為道路供公眾通行逾二十餘年？縱伊係惡意占有系爭土地，然開闢道路迄已逾二十年，被上訴人未有任何阻止伊繼續占有之行為，公用地役權之時效自已完成，伊亦已取得公用地役權，並非無權占有。至於被上訴人之備位聲明，此項徵收與否屬公法上之爭議，應循行政爭訟之程序為之，被上訴人於普通法院請求辦理徵收及發給補償費於法不合等語，資為抗辯。
二、被上訴人主張：系爭土地目前仍登記為伊所有，上訴人於六十二年間起將系爭土地闢為道路即桃園縣中壢市○○路之事實，業據提出土地登記簿謄本、所有權狀及地價證明書各一件為證（見一審卷十二頁至十四頁），復為上訴人所不爭執，且系爭土地現確已作為桃園縣中壢市○○路供公眾通行之事實，並經原審至現場勘驗暨囑託桃園縣中壢地政事務所測量屬實，有勘驗筆錄及複丈成果圖各一件附卷可稽（見一審卷三五頁至三六頁、三九頁），應堪信實。
三、至被上訴人主張：上訴人將系爭土地闢建為中美路供公眾通行使用，為無權占有一節，則為上訴人所否認，並抗辯：系爭土地已由伊價購且發給補償費始予拓寬中美路，並非無權占有等語，並提出中美路拓寬征收土地地價補償費清冊、召開價購協調會之發文紀錄各一件為證。按：私有土地實際供公眾通行數十年之道路使用，公法上應認為已有公用地役關係存在，其所有權之行使應受限制，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用（最高行政法院四十六年判字第三九判例參照）。查：上訴人於六十二年間為拓寬桃園縣中壢市○○路而將系爭土地闢建為道路一節，為兩造所不爭，已如上述。至上訴人抗辯：系爭土地已由伊價購且發給補償費始予拓寬中美路，並非無權占有一節，固據提出中美路拓寬征收土地地價補償費清冊、召開價購協調會之發文紀錄各一件為證（見一審卷九二頁至一○一頁），然非但被上訴人否認曾受領系爭土地之補償費，且上訴人提出之上開中美路拓寬征收土地地價補償費清冊亦無被上訴人領取補償費之簽名或蓋章，且上訴人亦自認無法舉證證明被上訴人已領取系爭土地之補償費，是上訴人謂：系爭土地已由伊價購且發給補償費始予拓寬中美路云云，即非有據。又系爭土地實際上既自六十二年間起迄今已供公眾通行數十年，成為桃園縣中壢市○○路○道路，其土地所有權縱未移轉登記予上訴人，仍為被上訴人私人所保留，其所有權之行使，依上開最高行政法院判例意旨所示，仍應受限制，應認為已有公用地役關係存在，土地所有人即被上訴人自不得違反供公眾通行之目的而為使用，且公用地役關係之對象又係不特定之公眾，其通行僅屬公用地役關係之反射利益，上訴人將系爭土地闢建為道路適法與否屬公法上之爭議，應循行政爭訟之程序為之，要無私法上無權占有之問題。是被上訴人於普通法院提起民事訴訟先位聲明：依民法第七百六十七條之規定，請求上訴人將系爭土地上之柏油剷除回復原狀後返還與伊，並按月給付相當於租金之損害金，自有未合，應予駁回。被上訴人之訴既經駁回，其假執行之聲請亦已失所依據，應併予駁回。
四、被上訴人先位之訴既無理由，其預備之訴之停止條件即已成就，應再就其預備之訴為審理。被上訴人備位聲明主張依司法院大法官會議第四百號解釋，求為命上訴人給付伊補償費四百二十五萬六千元並加計法定遲延利息部分，查：系爭土地既已有公用地役關係之存在，其所有權人即被上訴人對系爭土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收補償，各級政府如因經費困難，不能對系爭土地全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償其損失，固經司法院大法官會議釋字第四○○號解釋在案，惟既成道路之使用既係公法上之公用地役關係，其補償自屬公法上之權利義務關係，此公用地役關係存續時，其補償與否屬公法上之爭議，應循行政爭訟之程序為之，被上訴人於普通法院請求辦理徵收及發給補償費，亦於法不合，應予駁回。被上訴人之訴既經駁回，其假執行之聲請亦已失所附麗，應併予駁回。
原審為被上訴人勝訴之判決並以供擔保為條件為准免假執行之宣告，自有未洽，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由，自應由本院予以廢棄改判如主文第二項所示。
五、兩造其餘之攻擊防禦方法暨聲明所用之證據，核與本件判決之結果均不生影響，已無再予論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件上訴為有理由，依民事訴訟法第四百五十條、第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日
民事第四庭
審判長法 官 李 瓊 蔭
法 官 林 金 吾法 官 楊 豐 卿右正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十一 日
書記官 殷 丹 妮附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。