臺灣高等法院民事判決 九十二年度重上國字第一號
上 訴 人 甲○○訴訟代理人 呂沐基律師被上 訴人 台灣省宜蘭農田水利會法定代理人 呂天降訴訟代理人 林志嵩律師複代 理人 林健智律師（民國九十三年二月十二日陳報終止委任）
黃憲男律師當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月十六日臺灣宜蘭地方法院八十九年度重國字第四號第一審判決提起上訴，本院於民國九十三年六月十六日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分，及該部分假執行之聲請，並命上訴人負擔訴訟費用之裁判廢棄。
被上訴人應給付上訴人新台幣壹仟捌佰伍拾貳萬玖仟陸佰柒拾貳元，及自民國八十九年十月二十七日起至清償日止，按年息佰分之伍計算之利息。
其餘上訴駁回。
第一審訴訟費用關於原判決命上訴人負擔部分及第二審訴訟費用，均由被上訴人負擔。
本判決命被上訴人給付部分，於上訴人以新台幣陸佰萬元為被上訴人預供擔保後得假執行。但被上訴人以新台幣壹仟捌佰伍拾貳萬玖仟陸佰柒拾貳元為上訴人預供擔保，得免為假執行。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：被上訴人管理宜蘭縣三星鄉大光明圳，於民國（下同）八十九年一月二十一日下午三、四時許，行經三星鄉拱照村山坡之阿里史段渠道坍塌，大量泥水沖刷而下，撞毀伊所有養雞場內之堆肥舍、自動化蛋雞舍設備、多層籠養設備雞舍，經伊以書面向被上訴人請求國家賠償，兩造於同年四月十七日協議，被上訴人同意賠償上訴人新台幣（以下同）一千八百五十二萬九千六百七十二元，但被上訴人違約不呈請水利處核定，並發給拒絕賠償證明書，為此依國家賠償法第三條第一項、第十四條及和解契約，求為命被上訴人給付一千八百五十二萬九千六百七十二元，及自八十九年二月十二日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之判決，並願供擔保，請准宣告假執行等語。原審駁回上訴人之訴及假執行之聲請，上訴人提起上訴，聲明求為：㈠原判決不利於上訴人部分廢棄，㈡被上訴人應給付上訴人一千八百五十二萬九千六百七十二元，及自八十九年二月十二日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人以：兩造未作成協議書，故協議不成立；協議紀錄所載協議結果係兩造之建議或讓步，非合意成立和解；依國家賠償法施行細則第二十四條第一項、第二十五條第一項規定，被上訴人得決定賠償金額之限度為二十萬元，超過此限度者，應報請上級機關水利處核定，始得為賠償之決定，且依台灣省農田水利會預算執行要點第十三條、農田水利會組織通則第十八條規定，需提請會務委員會審議通過，再報請上級機關核准，但會務委員會決議於不逾六百萬元範圍內補償，若協議不成，依訴訟程序判決處理，為上訴人拒絕；伊管理大光明圳並無欠缺，上訴人不得請求國家賠償等語，資為抗辯。聲明求為：㈠上訴駁回，㈡如受不利判決，願供擔保為免假執行之宣告。
三、兩造不爭執之事實如下：宜蘭縣三星鄉大光明圳為被上訴人管理，於八十九年一月二十一日下午三、四時許，行經三星鄉拱照村山坡之阿里史段渠道坍塌，大量泥水沖刷而下，撞毀上訴人所經營養雞場內之堆肥舍、自動化蛋雞舍設備、Ｈ型多層籠養設備雞舍，兩造於八十九年二月十日召開協商會議，記錄結論為「大光明圳渠道崩塌所造成之災害，宜蘭農田水利會同意負起賠償責任，有關關係人甲○○、詹得助先生列出損失清單，以書面向水利會提出申請，以利八十九年二月十四日繼續協調辦理」。上訴人於同年二月十一日以書面向被上訴人請求國家賠償一千九百五十二萬九千四百一十一元。兩造於同年二月十四進行協議，記錄載明協議結果為「⒈賠償金額之認定，雙方同意委由各有關公會、協會認定鑑價，其鑑價機構如左：①機器（堆肥舍）：由台灣省建築師公會．．⒉各相關機關鑑定費用由水利會負擔．．⒌清運部分由請求人補送相關單據，以憑辦理。上述各項鑑定結果完成十日內繼續協商處理。⒍大光明圳為搶修所需通過甲○○、詹得助二人之土地，即日起同意通行使用，絕無異議」。被上訴人委託上開機關鑑定後，兩造於同年四月十七日再進行協議，結論為：「⒈所請求各項損害業經各相關公會、協會鑑定結果如下：⑴甲○○部分：①自動化蛋雞機械設備經台灣區機器同業公會鑑定損害金額為一千一百五十六萬九千九百二十元、②堆肥舍房屋經台灣省建築師公會鑑定損害金額為七十六萬七千五百零八元、③雞場利益損失經中華民國養雞協會鑑定損失金額為五百七十三萬一千二百七十四元、④清運費用依請求人提出清運單據，金額為四十六萬零九百七十元，小計一千八百五十二萬九千六百七十二元．．⒉宜蘭農田水利會同意依據相關公會、協會鑑定損害金額及甲○○所提出之清運單據．．為賠償金額，並報請上級主管機關核定後，簽署協議書。⒊請求人對於與本事件同一原因事實所發生之其他損害，願意拋棄損害賠償請求權。」其後被上訴人擬函詢經濟部水利處關於其同意賠償上開金額，但「本件賠償金額超過一千萬元，檢察官未列席提供法律意見，適法性是否有當」，然被上訴人未發文，而於同年五月二日在會務委員會會議提案審議與被上訴人簽署協議書，會務委員會議決「本案渠道崩塌發生原因與責任歸屬不明確，不予審議」，會務委員會再於同年七月十日審議議決「基於人道立場，本委員會同意按養雞業者損失二分之一計算，給予甲○○先生不得逾六百萬元範圍內之災害損失補償．．所需經費在本會『意外事故損失』項下支應．．若協調不成，依訴訟判決處理」。兩造於同年八月八日進行災害補償事件協議，結論為「協議不成立」。被上訴人於同年八月三十日發給上訴人協議不成立證明書。有上訴人提出地籍圖、照片、協商會議紀錄、國家賠償請求書、協議記錄、台灣省建築師公會損害鑑價報告書、被上訴人八九宜農水法賠字第０一四一八號、第０一三四九號函、台灣區機器同業公會台區機會業字（八九）第０四九號函、協議不成立證明書（原審卷第十三至二十五、二十九至四十二、四十六頁），及被上訴人提出八九宜農水管字第０四一七四號、第０四三五四號函、八九宜農水法賠字第０一九０二號函、會務委員會審查意見書、中華民國養雞協會八十九年三月二十二日中雞協亮字第八九一八六號函、簽呈、議事錄、提案議決表、維護工作記錄表（原審卷第七十四至八十六、一００至一０二、一五八、五八０至五八一頁、本院第二三０至二三三頁）可稽。
四、按國家賠償法第十一條第一項規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」查被上訴人已發給上訴人協議不成立證明書，上訴人提起本件國家賠償訴訟，其起訴要件已然完備。至該協議不成立證明書之內容與事實是否相符，則屬實體爭執事項，與上訴人起訴是否合法無涉。
五、關於兩造間是否協議成立國家賠償之爭點，論述如後：
(一)按國家賠償法第十條第二項規定：「賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。」。國家賠償法施行細則第五條第一項規定：「請求權人於收到協議書、訴訟上和解筆錄或確定判決後，得即向賠償義務機關請求賠償。」；第十四條規定，請求權人委任他人為代理人，或由法定代理人與賠償機關進行協議，賠償義務機關如認為代理權有欠缺而可以補正者，應定七日以上之期間，通知其補正，但得許其暫為協議行為，逾期不補正者，其協議不生效力；第二十三條第一項規定：「賠償義務機關應指派所屬職員，記載協議紀錄。協議紀錄應記載左列各款事項：協議之處所及年、月、日。到場之請求權人或代理人。賠償義務機關之代表人或其指定代理人、第十五條、第十六條及第二十二條所定之人員。協議事件之案號、案由。請求權人請求損害賠償之金額或回復原狀之內容及請求之事實理由。賠償義務機關之意見。第十五條、第十六條及第二十二條所定人員之意見。其他重要事項。協議結果。」；第二十七條第一項規定：「協議成立時，應作成協議書，記載左列各款事項，由到場之請求權人或代理人及賠償義務機關之代表人或其指定代理人簽名蓋章，並蓋機關之印信：請求權人之姓名、性別、出生年月日、出生地、體者，其名稱、主事務所或主營業所及代表人之姓名、性別、住所或居所。有代理人者，其姓名、性別、出生年月日、出生地、或居所。賠償義務機關之名稱及所在地。協議事件之案由及案號。損害賠償之金額或回復原狀之內容。請求權人對於同一原因事實所發生之其他損害，願拋棄其損害賠償請求權者，其拋棄之意旨。年、月、日。」、第二項規定：「前項協議書，應由賠償義務機關於協議成立後十日內送達於請求權人。」
(二)解釋上開各規定之文義及斟酌其立法順序，應認為請求權人與賠償義務機關就賠償責任及金額達成意思表示一致，該協議即成立並生效，至賠償義務機關作成協議書，乃供請求權人作為協議成立生效之證明文件及執行名義，非以協議書之作成，為協議之生效要件。蓋揆諸上開施行細則第十四條規定，他人代理請求權人與賠償義務機關進行協議，如該他人之代理權有欠缺，又未於限期內補正，該協議不生效力，反面解釋，如他人之代理權無欠缺，其與賠償義務機關成立協議者，即生效力，則本人與賠償義務機關成立協議者，該協議即生效力，應無可置疑。又國家賠償法第十條第二項、施行細則第二十七條第一、二項規定賠償義務機關於協議成立時，應於十日內作成協議書及送達於請求權人，賠償義務機關並無不發給協議書之裁量權。換言之，賠償義務機關與請求權人就賠償責任及金額達成協議結果（意思表示一致），此法律行為成立生效，賠償義務機關始受該協議結果之拘束，依法應就協議結果發給協議書。如解為協議書未作成前，協議結果不生效力，賠償義務機關當不受其拘束，自可裁量決定不發給協議書，顯與上開規定意旨矛盾。
(三)國家賠償法施行細則第二十四條規定：「賠償義務機關得在一定金額限度內，逕行決定賠償金額。前項金額限度，中央政府各機關及省政府，由行政院依機關等級定之；縣（市）、鄉（鎮、市），由縣（市）定之；直轄市，由其自行定之。」；第二十五條規定：「賠償義務機關認應賠償之金額，超過前條所定之限度時，應報請其直接上級機關核定後，始得為賠償之決定。前項金額如超過其直接上級機關，依前條規定所得決定之金額限度時，該直接上級機關應報請再上級機關核定。有核定權限之上級機關，於接到前二項請求時，應於十五日內為核定。」；第十四條之二規定：「賠償義務機關得在第二十四條第二項所定之金額限度內逕為訴訟上之和解。賠償義務機關認應賠償之金額，超過前項所定之限度時，應逐級報請該管上級權責機關核定後，始得為訴訟上之和解。」被上訴人提出台灣省水利局七十年十月二十四日水政字第四九二四六號函准予備查被上訴人處理國家賠償事件作業程序，其第六條規定「賠償金額在二十萬元以下者，報請台灣省水利局備查。賠償金額超過二十萬元以上者，報請台灣省水利局核備」（原審卷第七十頁），是被上訴人認應賠償之金額超過二十萬元時，應報請台灣省水利局（現為經濟部水利處）核定後，始得為賠償之決定。然查：
⒈命令不得牴觸憲法或法律，中央法規標準法第十一條定有明文。經查，國家賠償
法本身未限制賠償義務機關決定賠償金額之限度，如認為施行細則規定賠償義務機關自行決定賠償金額有其限度，可否定其與請求權人間成立超過該限度之賠償協議之效力，乃增加母法未規定之要件，導致屬機關發布命令位階之施行細則，逾越屬法律位階之國家賠償法，顯然失當。
⒉前揭規定之用語分別為賠償義務機關「逕行決定賠償金額」、「報請其直接上級
機關核定後，始得為賠償之決定」，可見無論賠償金額是否超過限度，該協議都存在於賠償義務機關與請求權人間，換言之，上級機關是否核定，乃其與賠償義務機關之內部關係，而協議是否成立，乃賠償義務機關對外與請求權人間之法律關係，如認為該內部關係可限制賠償義務機關對外所為法律行為之效力，顯有礙交易安全。
⒊揆諸最高法院四十三年台上字第一０七五號判例闡示：「訴訟上之和解，為私法
上之法律行為，同時亦為訴訟法上之訴訟行為，即一面以就私法上之法律關係止息爭執為目的，而生私法上效果之法律行為，一面又以終結訴訟或訴訟之某爭點為目的，而生訴訟法上效果之訴訟行為，兩者之間，實有合一不可分離之關係，故其行為如有私法上或訴訟法上無效或得撤銷之事由存在，不問何者，均屬民事訴訟法第三百八十條第二項所謂和解有無效或得撤銷之原因，當事人自得以之為請求繼續審判之理由。」而所謂無效或得撤銷之原因，均不及於政府機關內部對機關限制賠償額度一項，換言之，賠償義務機關與請求權人成立訴訟上和解，事後不得以其承諾之和解金額或價額超過本身可決定之限度，主張和解無效或得撤銷。則賠償義務機關與請求權人成立協議，為約定互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生，同屬民法第七百三十六條所定和解契約性質，亦應為同一解釋。
綜上，應解為前揭國家賠償法施行細則及被上訴人之處理國家賠償事件作業程序等規定，乃規範被上訴人與其上級機關之內部關係，被上訴人一旦與請求權人就賠償責任及金額達成意思表示合致，二者間之協議（和解契約）成立生效，縱被上訴人決定賠償之金額超過其可自行決定之限度，且未先經上級機關核定，被上訴人亦不得執此否定協議（和解契約）成立、生效之事實。
(四)被上訴人陳稱依台灣省農田水利會預算執行要點第十三條、農田水利會組織通則第十八條規定，其之費用支出科目（四級以上科目），如因法令規定或業務實際需要且有妥善財源必須增加費用支出時，應敘理由，提經會務委員會審議通過，再報主管機關核准後併入決算辦理等語，固據其提出該要點、組織通則為憑（原審卷第一六二至一七四頁）。然按國家賠償法第七條第二項規定：「前項賠償所需經費，應由各級政府編列預算支應之。」；國家賠償法施行細則第四條規定：「本法第七條第二項之經費預算，由各級政府依預算法令之規定編列之。」、第五條第三項規定：「前項賠償金之支付或為回復原狀所必需之費用，由編列預算之各級政府撥付者，應即撥付。」可見被上訴人本於國家賠償法成立協議後支付賠償金，係由其所屬政府單位自所編列之預算中撥付，與被上訴人於原定預算分配下，遇有增加費用支出情形時，應提經會務委員會審議通過者不同，故兩造間成立協議，實無庸經被上訴人之會務委員會審議通過。再查，被上訴人之會務委員會於八十九年七月十日係議決以災害損失補償方式補償上訴人，非循國家賠償制度辦理損害賠償，兩造於同年八月八日亦係就會務委員會提出之補償條件進行協議，結果為「協議不成立」，是不得以此協議結果，否定兩造間於同年四月十七日針對國家賠償爭議所達成結論之法律效果。故被上訴人抗辯其會務委員會作成前揭決議，推論兩造間協議不成立云云，委無可取。
(五)被上訴人於八十九年二月十日對上訴人承諾就本件渠道崩塌所生損害負賠償責任，只是賠償數額尚待兩造協商。嗣上訴人依國家賠償法以書面請求被上訴人賠償一千九百五十二萬九千四百一十一元，兩造於八十九年二月十四約定委由特定單位鑑定上訴人之損害額，上訴人則同意被上訴人通過上訴人所有土地，進行大光明圳之修復工程。兩造再於同年四月十七日進行協議，結論為依據鑑定結果及上訴人提出之清運單據，確定被上訴人對上訴人之賠償金額為一千八百五十二萬九千六百七十二元，上訴人則同意拋棄其餘損害賠償請求權，堪認兩造已就被上訴人對上訴人負一千八百五十二萬九千六百七十二元國家賠償責任，達成意思表示一致，兩造間之協議（和解契約）成立生效。此由被上訴人嗣後原擬呈送經濟部水利處之函文，僅就其未邀請檢察官出席協議提供法律意見，即同意賠償上開金額之適法性，諮詢經濟部水利處，益堪為證。至該協議記錄記載被上訴人「報請上級主管機關核定後，簽署協議書」，乃敘明被上訴人要踐行國家賠償法第十條第二項、國家賠償法施行細則第二十五條、第二十七條第一項等規定程序，無礙兩造間已成立協議（和解契約）之事實。退步言，縱認兩造係以被上訴人「報請上級主管機關核定後，簽署協議書」為協議（和解契約）生效之停止條件。惟按民法第九十九條第一項規定：「附停止條件之法律行為，於條件成就時，發生效力。」、第一百零一條第一項規定：「因條件成就而受不利益之當事人，如以不正當行為阻其條件之成就者，視為條件已成就。」經查，被上訴人嗣後不將協議結果報請經濟部水利處核定，反而要求上訴人接受會務委員會所提出在六百萬元限額內補償之條件，否則以訴訟解決之，進而發給協議不成立證明書，明示拒絕作成協議書，履行國家賠償責任，被上訴人顯以不正當行為阻止停止條件成就，視為條件已成就，兩造間之協議（和解契約）亦已生效。
(六)綜上，兩造間就國家賠償之協議（和解契約）已成立生效，但被上訴人不踐行發給協議書之程序，致上訴人無法取得債權憑證及執行名義，上訴人依協議（和解契約）內容，請求被上訴人給付一千八百五十二萬九千六百七十二元，自非無據，應予准許。
六、按國家賠償法第五條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」民法第二百二十九條第二項規定：「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」查兩造於八十九年四月十七日約定被上訴人應賠償上訴人一千八百五十二萬九千六百七十二元，惟未定被上訴人之給付期限。揆諸上開規定，以上訴人提起本訴而送達起訴狀影本之日（八十九年十月二十六日，有送達證書附於原審卷第五十頁可稽），生催告效力，被上訴人應自翌日起負遲延責任。從而上訴人就上開賠償金額，請求被上訴人給付自八十九年十月二十七日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息範圍內，為有理由，應予准許。逾此之利息請求為無理由，不應准許。
七、綜上所述，上訴人本於協議（和解契約），請求上訴人給付一千八百五十二萬九千六百七十二元，及自八十九年十月二十七日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分，為有理由，應予准許。逾此所為請求，為無理由，應予駁回。上訴人勝訴部分，兩造分別陳明願供擔保為准、免假執行之宣告，經核均無不合，應分別酌定相當擔保金額准許之。至於上訴人敗訴部分，其假執行之聲請失所附麗，應併予駁回。原審就上開應准許部分，駁回上訴人之訴及假執行之聲請，尚有未洽，上訴意旨求予廢棄改判，為有理由，爰由本院廢棄改判如主文第二項所示，並依聲請為附條件之准、免假執行之宣告。至於上訴人之請求不應准許部分，原判決為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，洵無不合，上訴意旨求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
八、兩造其餘攻擊、防禦方法及提出之證據，於判決結果無礙，爰不一一論述。
九、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第四百五十條、第四百四十九條第一項、第七十九條、第四百六十三條、第三百九十條第二項、第三百九十二條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
民事第十六庭
審判長法 官 許 正 順
法 官 魏 麗 娟法 官 翁 昭 蓉正本係照原本作成。
被上訴人如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
書記官 王 才 生附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。