臺灣高等法院民事判決 95年度上字第188號上 訴 人 戊○○被上訴 人 財政部國有財產局臺灣北區辦事處宜蘭分處法定代理人 甲○○訴訟代理人 丁○○
乙○○被上訴 人 庚○○訴訟代理人 己○○上列當事人間請求確認租賃關係存在事件，上訴人對於中華民國94年11月18日臺灣宜蘭地方法院94年度訴字第87號第一審判決提起上訴，經本院於96年1月3日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、被上訴人財政部國有財產局臺灣北區辦事處宜蘭分處（下稱國有財產局宜蘭分處）之法定代理人原為張素靜，於本院審理中變更為甲○○，有財政部95年9月14日台財人字第09500443270號派令影本乙份可證，茲據其具狀聲明承受，並續行訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人起訴主張：上訴人於民國（下 同）81年5月間向訴外人丙○○購買坐落宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1477-9地號土地，丙○○同時並將毗鄰開墾之同小段1477、1477-3、1477-4地號暨同段八王圍小段197 -1地號等公有地讓與上訴人繼續開拓。詎被上訴人庚○○及其子女於 91年3月16日僱用挖土機，將上訴人前開拓之公有地上農作物全部破壞，並破壞地形、地貌，經上訴人之妻謝惠玲請三星鄉萬德村村長及鄰長制止無效，謝惠玲乃報警處理，並拍照存證。被上訴人庚○○向被上訴人國有財產局宜蘭分處以無人耕作為由，申請承租1477-4地號全部及197 -1地號包括如原判決附圖所示D、E、F部分土地（下稱系爭土地 ），被上訴人國有財產局宜蘭分處一時不查，與被上訴人庚○○簽約。被上訴人庚○○為恐東窗事發，再破壞上訴人所種植之農作物。然上訴人於 82年7月21日前已實際占有使用系爭土地，依國有財產法第42條第1項第2款、國有非公用不動產被占用處理要點第5點、及國有非公用不動產租賃作業程序第 11、15條等規定，上訴人就系爭土地有優先承租權，被上訴人國有財產局宜蘭分處自不得將系爭土地出租予被上訴人庚○○，而應由上訴人承租。爰請求：㈠確認被上訴人間就1477-4及197-1地號如原判決附圖所示 D、E、F部分之土地租賃關係不存在；㈡被上訴人國有財產局宜蘭分處應與上訴人就前項土地訂立租賃契約。
三、被上訴人國有財產局宜蘭分處則以：被上訴人庚○○分別於90年4月9日及90年12月11日申請承租宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1477 -4地號及同段八王圍小段197-1地號土地，經被上訴人國有財產局宜蘭分處依「國有耕地放租實施辦法」（下稱實施辦法）及「國有非公用不動產出租管理辦法」（下稱管理辦法）審查符合放租及出租之規定，於91年2月22日及91年9月19日與被上訴人庚○○簽訂91國耕租字第00002號國有耕地及91國耕租字第00027號國有耕地之租賃契約，被上訴人國有財產局宜蘭分處均依實施辦法及管理辦法之規定辦理，尚無違誤。上訴人雖主張其於 82年7月21日以前已實際耕作使用系爭土地，有優先承租權。惟上訴人既未提出申租，又未在被上訴人國有財產局宜蘭分處辦理公告期間提出異議，自不得於被上訴人依規定辦理出（放）租後，主張其有優先承租權。又1477-4地號國有土地於被上訴人國有財產局宜蘭分處辦理放租時，現況為無人耕作使用之雜草地，被上訴人庚○○承租197 -1地號內國有土地，業由當地三星鄉萬德村村長保證被上訴人庚○○實際耕作使用之事實，並經公告30日無人提出異議，均與上訴人主張，其於該土地實際耕作使用之事實不符。另上訴人原係陞陽砂石廠之實際負責人，於81年間開始以搭建營業辦公鐵皮屋、堆放砂石、及建砂石篩洗流放池設施護岸，占用系爭197 -1地號國有土地，案經檢察官提起公訴，並經臺灣宜蘭地方法院84年度易字第887號刑事判決，處有期徒刑7月在案。核當時之使用情形，顯然與管理辦法第21條第1項第3款及實施辦法第6條第1項第1款規定，「於82年7月21日以前已實際耕作使用之現耕者」不符。上訴人前於91年8月8日由其妻謝惠玲代理申請承租
197 -1地號內國有土地，惟經被上訴人國有財產局宜蘭分處會同謝惠玲領勘指界欲承租之範圍，除大部分均屬無人使用之雜草地外，西側為他人種植農作物，東側係屬被上訴人庚○○承租之範圍，經被上訴人國有財產局宜蘭分處以其切結實際耕作使用情形不符，於 92年11月13日以台財產北宜2字第0920008155號函註銷申租案。上訴人自始至終均未在系爭土地耕作，與上開 2辦法規定，須為實際耕作使用之現耕者不符，且退步言，上訴人主張之優先承租權，在他人依規定承租取得合法使用權後，已不存在等語抗辯。
四、被上訴人庚○○則以：系爭土地係被上訴人庚○○依法向被上訴人國有財產局宜蘭分處申請放租而來。被上訴人國有財產局宜蘭分處審查申租案勘查現況時，197 -1地號實際種有茭白筍，而1477-4地號則漫煙荒草無人耕種，被上訴人國有財產局宜蘭分處均攝有照片可查，其亦有空照圖可以證明。上訴人所稱長期種植之數十棵高約 2公尺的香蕉及其他作物顯係在被上訴人庚○○承租後搶種。上訴人主張對系爭土地有優先承租權，並無理由等語抗辯。
五、原審對於上訴人之請求，判決上訴人全部敗訴，上訴人聲明不服，提起上訴，求為：㈠原判決廢棄。㈡上開廢棄部分，請求確認被上訴人國有財產局宜蘭分處與被上訴人庚○○間就宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1477 -4地號，面積1730平方公尺，及同段八王圍小段197-1地號，面積1520平方公尺（如原判決附圖所示 D、E、F部分）之土地租賃關係不存在。㈢被上訴人國有財產局宜蘭分處應與上訴人就前項所示不動產訂立租賃契約。被上訴人則求為判決駁回上訴。
六、經查，系爭土地為被上訴人國有財產局宜蘭分處所管理之國有土地，且屬非公用之耕地。現由被上訴人國有財產局宜蘭分處出租予被上訴人庚○○耕作使用之事實，為兩造所不爭，並有被上訴人庚○○申請租用耕地及審核之資料（含村長保證書、實際耕作切結書、土地現況勘查圖表）及國有耕地租賃契約書等可證（見原審卷第20至36頁），堪信為真。
七、上訴人請求確認被上訴人國有財產局宜蘭分處與被上訴人庚○○間就宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1477-4地號，面積1730平方公尺，及同段八王圍小段197 -1地號，面積1520平方公尺（如原判決附圖所示 D、E、F部分）之土地租賃關係不存在云云。經查：
㈠系爭1447-4地號及197 -1地號部分土地，其中1447-4地號地
目為田，197 地號地目為林，均編定為一般農業區農目用地，為兩造所不爭，屬農業發展條例第 3條第11款所稱之耕地，被上訴人國有財產局宜蘭分處辦理該 2筆土地之放租事宜，自應依國有非公用耕地放租規定辦理。國有財產法第42條所規定「非公用財產類不動產之出租」，係屬一般國有非公用不動產之出租，而同法第46條另規定：「國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之」，是國有耕地之放租，除適用同法第42條規定外，復應依同法第46條及依該法條所頒布之相關法令（包括國有耕地放租實施辦法及國有非公用不動產出租管理辦法等）辦理。上訴人主張應適用國有非公用不動產被占用處理要點第５點、及國有非公用不動產租賃作業程序第11、15條等規定云云。惟查：「國有非公用不動產被占用處理要點」，係一般規定，本件係耕地，故應適用「國有耕地放租實施辦法」及「國有非公用不動產出租管理辦法」有關耕地之特別規定，合先敘明。
㈡次按國有耕地放租實施辦法第6條第1項規定：「國有耕地放
租對象及順序如下：1、中華民國82年7月21日前已實際耕作，並願繳清歷年使用補償金之現耕租者。 2、實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。 3、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。4、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。5、其他農民。6、合作農場 」，被上訴人庚○○依前開規定向被上訴人國有財產局宜蘭分處申請租用系爭土地，經被上訴人國有財產局宜蘭分處審查、公告、實地勘查後，認符合國有非公用不動產出租管理辦法及國有耕地放租實施辦法等規定，准被上訴人庚○○承租並訂立租約等情，已如前述，並有各該資料可證（見原審卷第20至36頁）。被上訴人國有財產局宜蘭分處前開審查、公告、實地勘查後核可之行為係屬行政處分，其後訂立耕地租賃契約之行為，則屬私契約行為（最高法院94年度台上字第1792號判決、95年度台上字第1468號判決參照）。在該租賃契約有無效之原因；或經合法解除前，仍屬有效之契約，故被上訴人國有財產局宜蘭分處與被上訴人庚○○間之租賃關係仍屬存在。
㈢不論是耕地放租實施辦法第6條第1項規定、或是國有非公用
不動產被占用處理要點第５點、國有非公用不動產租賃作業程序第11、15條等規定，均僅係行政規則，如法律無明文規定，均不生物權效力；而國有財產法第42條第1項第2款僅規定得承租之資格，亦無物權優先效力。亦即：縱使任何人依前開規定，有承租國有耕地之權利，於被上訴人國有財產局宜蘭分處放租他人後，亦無排他效力，先前之放租行為，仍屬有效。
㈣綜上，被上訴人國有財產局宜蘭分處與庚○○間之租約，既
屬有效，上訴人請求確認被上訴人國有財產局宜蘭分處與被上訴人庚○○間就宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1477 -4地號，面積1730平方公尺，及同段八王圍小段197 -1地號，面積1520平方公尺（如原判決附圖所示 D、E、F部分之土地租賃關係不存在云云，即屬無據。
八、上訴人主張：被上訴人國有財產局宜蘭分處應與上訴人就系爭土地訂立租賃契約云云。惟查：
㈠耕地租賃權係使用、收益耕地之權利，屬用益權，被上訴人
國有財產局宜蘭分處既已將系爭土地交付被上訴人庚○○耕作，目前係由被上訴人庚○○占有、使用。本件並無國有非公用不動產被占用處理要點第5點：「 國有非公用不動產被公司組織之公營事業機構或私人『占用』，其符合國有財產法及相關法令規定者，得以出租、讓售、專案讓售、視為空地標售、現狀標售或委託經營等方式處理。‧‧‧」之適用，已如前述。上訴人亦不符合該點「占用」之要件，自無從據此請求訂立耕地租約。
㈡又依「國有耕地放租實施辦法」第6條第1項規定：「國有耕
地放租對象及順序如下：1、中華民國82年7月21日前已實際耕作，並願繳清歷年使用補償金之現耕者。 2、實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。 3、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。4、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。5、其他農民。6、合作農場」，其所稱「中華民國82年7月21日前已實際耕作，並願繳清歷年使用補償金之現耕租者」，係指在 82年7月21日前已在所申請放租之國有耕地「耕作」，且在申請放租時係「現耕者」而言。經查：
⑴上訴人自 81年5、6月間開始，竊佔包括197-1地號土地及其
他地號土地，搭建營業辦公室鐵皮屋、堆放砂石、建砂石篩洗流放池設施護岸，並在土地上開採砂石，經原審以84年度易字第887號判決判處有期徒刑7月，並經本院以85年度上易字第6571號判決駁回上訴確定，為上訴人所不爭，並有原審84年度易字第887號及本院 85年度上易字第6571號卷宗可按，上訴人縱於81年5、6月間即占有使用「197 -1地號」土地，然其目的並非「耕作」，而係開採砂石，顯與首開放租要件不符。
⑵原審履勘結果，197 -1地號土地如附圖所示B、D部分由被上
訴人庚○○種植有銀柳、梨樹、水稻、鳳梨等作物， C部分土地為上訴人占有，建有鐵皮屋、貨櫃屋等，業由上訴人向被上訴人國有財產局宜蘭分處承租， E部分則經原告堆置有高約10公尺之砂石堆，其上雜草及雜林叢生，D部分及1477-４地號土地則均由被上訴人庚○○種植水稻，有勘驗筆錄，宜蘭縣羅東地政事務所複丈成果圖可證，足認上訴人在1477-4地號及197 -1地號土地如附圖所示D、E部分均無耕作之行為，在E部分土地則堆置砂石。又，上訴人於原審94年11月1日言詞辯論期日提出如附圖所示 F部分土地之現狀照片，主張：伊在F部分土地堆置有2個大輪胎，確實為伊占有使用云云。惟查，堆置輪胎並非耕作之行為，而依該照片所示，土地上種有桂竹林等作物，並有 1人頭戴斗笠正在整地焚燒竹木稻草，據被上訴人陳稱該人即被上訴人庚○○之子蔣祖明等語，上訴人當場亦不爭執，顯見如附圖所示 F部分亦非由上訴人耕作。
⑶證人吳榮權固曾立具證明書（ 即原證7，見原審卷第94頁）
）予上訴人，證明上訴人於 81年5月間向訴外人丙○○承買土地，丙○○並將週邊包括1477 -4及197-1地號土地在內之公有地交由上訴人繼續開拓，及被上訴人庚○○及庚○○之子女等人於 91年3月16日與訴外人即上訴人之妻謝惠玲發生糾紛，有證明書影本可證（見原審卷第94頁），惟查：
１被上訴人庚○○申請承租197 -1地號土地時，證人吳榮權亦
出具保證書，證明被上訴人庚○○在 82年7月21日以前即實際在197-1地號土地耕作，有保證書（即被證2）影本可證（見原審卷第20頁）。證人吳榮權就197-1地號土地於82年7月21日以前係究係由上訴人或被上訴人庚○○占有使用，前後兩歧，該證明書之證明力已有疑問。
２證人吳榮權於原審證稱：「（ 法官提示被證2證明書，問：
是否曾立具此保證書，證明在 82年7月21日以前被上訴人庚○○即在197 -1地號耕作）是的，這個保證書是我書立的沒錯，我是用現況作保證，是否有繼續承租是國有財產局的權責」；「（ 法官提示原證7證明書，問：是否你書立的？其因為何？）這是在 91年3月間被上訴人庚○○取得承租權後，將機具開到該處要開始整地，當時上訴人之妻謝惠玲跑去找我說她在上面有作物，要我阻止被上訴人，我到現場時確實有看到作物，『都是剛種沒多久』，我基於鄉里間的和睦，向被上訴人說明是否待作物收成後再行開發，但是被上訴人不同意照樣整地，所以我才會寫這張證明書。我有在上面註明所證明是91年3月16日當天所看到的情況，『 之前的情形我不做證明』，如果需要瞭解應該問原開墾人丙○○」；「（問：請證人說明當時上訴人報案的內容及所指的土地究竟是哪幾筆？）當時證明是197-1地號，但是197-1地號土地面積廣大，不知旁邊還有另外一小塊1477-4地號，依我當時的認識是在證明197-1地號的情形」等語（見原審卷第180頁至第181頁）。證人吳榮權證稱：91年3月16日上訴人之妻謝惠玲請渠至與被上訴人庚○○等人發生糾紛現場，土地上的作物都是剛種沒多久等語，足見上訴人在系爭19 7-1地號土地搶種作物。又，上訴人對1477-4地號，係堆置砂石，並未種植作物，亦不爭執（見原審卷第181頁至第182頁），故1477-4地號土地顯未耕作。
３綜上，原證7證明書無法證明上訴人在「 82年7月1日以前 」即在系爭土地耕作。
⑷證人丙○○證稱：「宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1477
-4地號及紅柴林段八王圍小段197 -1地號，這兩塊地是我先生開墾的。我先生在民國71年死亡，我還繼續種植到81年。
81年之後我就交給戊○○使用」；「（ 問：81年到91年3月有無看到有人在該地號堆置盜採砂石？）我知道，是戊○○堆置、開採的」；「（ 問：你如何知道是戊○○堆放的？）戊○○開砂石場」；「（問：砂石何時堆？何時拿走？）詳細時間不知道」；「（法官提示宜蘭地方法院94年度年補字第6號卷內第12頁證明書，問：是何人繕打的？ ）是戊○○繕打得。我不認識字。內容我知道」；「（問：讓與戊○○的範圍是何地號？）地號我不曉得。我只知道地方」等語（見本院卷第76頁至第78頁）。證人丙○○之證言，反而證明81年以後上訴人曾堆積砂石，並未在系爭土地上「持續」耕作。
⑸證人吳承璋證稱：「（問：你知否戊○○有在上開1477-4及
197-1兩地號上耕作？ ）知道」；「（問：耕作的時間和作物？）『90年91年間』種菜、芭樂、香蕉。91年被毀損之後就沒有種植了。是庚○○毀損的」；「（問：你有無看到戊○○在上開兩地號開採砂石？）沒有」；「（上訴人稱：我種植的時間是81年間，證人所講的時間不對。法官問：證人陳述種植的時間是否正確？）我剛剛誤以為庭上是問毀損的時間。『上訴人種植的時間我不知道』，被毀損的時間是90年91年間。詳細的時間我不確定，只記得是那段時間」；「（提示原審卷第94頁證明書上是否你簽名、蓋指印？）是的。（問：證明書內容是何人所寫？）不知道」；「（問：證明書內容寫什麼？）不知道，我沒有看」；「（問：證人是否為鄰長？）不是，我爸爸才是鄰長」等語（見本院卷第100頁至第101頁）。證人亦無法證明上訴人在82年7月1日以前即在系爭土地耕作。
⑹綜上，上訴人既無證據證明其於 82年7月21日前已在系爭土
地實際耕作，且現仍耕作，自無國有耕地放租實施辦法第６條第1項第1款之承租資格。被上訴人國有財產局宜蘭分處已依上開規定與被上訴人庚○○定立系爭租約，上訴人亦無法依國有耕地放租實施辦法第６條第1項第2款規定，以毗鄰耕地之耕地所有權人資格，請求訂立耕地租約。從而，上訴人請求與被上訴人國有財產局宜蘭分處就系爭土地訂立租賃契約云云，即屬無據。
⑺上訴人主張：被上訴人庚○○附繳之證件虛偽，被上訴人國
有財產局宜蘭分處應撤銷准租之行為，被上訴人國有財產局宜蘭分處怠於行使，上訴人依民法第 242條行使代位權云云（見本院卷第18頁）。惟查：上訴人並非債權人，被上訴人國有財產局宜蘭分處亦非債務人，已如前述。且被上訴人國有財產局宜蘭分處撤銷准租公有地之行為，性質上屬行政處分，該公法行為專屬被上訴人國有財產局宜蘭分處本身，無民法第 242條代位權之適用，上訴人主張行使代位權，自不足取，併予敘明。
九、綜上所述，上訴人主張其對系爭土地有優先承租權，請求確認被上訴人間就系爭土地之租賃關係不存在，並請求被上訴人國有財產局宜蘭分處應就系爭土地與上訴人訂立租約，均無理由，不應准許，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之證據，經本院審酌後認對判決結果不生影響，爰不一一論列，附此敘明。
、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 16 日
民事第十一庭
審判長法 官 鄭雅萍
法 官 薛中興法 官 林恩山正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
書記官 周淑靜附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。