臺灣高等法院民事判決 95年度上字第312號上 訴 人 丁○○訴訟代理人 乙○○被上訴人 交通部公路總局法定代理人 丙○○訴訟代理人 成介之律師複 代理人 甲○○
鄭佑祥律師上列當事人間請求遷讓房屋等事件，上訴人對於中華民國94年11月28日臺灣臺北地方法院94年度北重訴字第11號第一審判決提起上訴，本院於94年4月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、被上訴人主張：台北市○○區○○段三小段685地號土地（下稱系爭土地）及台北市○○區○○○路○段○○巷○○號房屋（下稱系爭房屋，）之所有權人均為中華民國，管理機關為被上訴人。系爭房屋為被上訴人所管理之公有眷舍，上訴人不符合配住之規定，亦無其他合法使用權源，而占用之（占用系爭土地之情形如原審判決附圖二所示），被上訴人曾於民國（下同）92年12月12日函知上訴人，要求上訴人自系爭房屋遷出，將系爭土地、房屋交還被上訴人，惟上訴人置之不理等情，爰依所有物返還請求權、借用物返還請求權、侵權行為損害賠償請求權，求為判命上訴人自系爭房屋遷讓、返還系爭土地，並自93年4月1日起至返還前開房地之日止，按月給付新台幣（以下同）41,540元之判決。原審為被上訴人全部勝訴之判決，上訴人不服提起上訴。並於本院聲明：上訴駁回（被上訴人於原審請求上訴人返還前開房地部分，業經被上訴人於本院撤回，而不在本院審理範圍）。
二、上訴人則以：系爭房屋配住予上訴人之配偶吳錦松時係屬眷屬宿舍，依行政院於49年2月1日日以台49人字第6719號令、74年5月18日以台74人政肆字第14927號函，及行政院於58年12月8日以58人政肆字第25786號令，上訴人係有權居住系爭房屋至該房屋處理時，且被上訴人於原審時亦自承同意上訴人居住；至最高法院91年台上字第1926號判例意旨，係指職務宿舍，無適用本件訴訟之餘地。又行政院於92年5月7日，訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及查考作業原則）為行政規則，非為行政處分，對上訴人並不生效力，且被上訴人未曾通知此修訂之規定，並無拘束上訴人之效力，是被上訴人以上訴人符合1年內居住數累計仍未達183天為由，終止借貸關係，尚屬無據。況且被上訴人亦未曾將終止之意思表示合法送達上訴人。又被上訴人請求相當於租金之利益明顯過高。另被上訴人同意上訴人整建，歷年來上訴人因整建系爭房屋花費69萬元，上訴人並援此為抵銷抗辯。又上訴人於91年11月、92年5月間先後依被上訴人承辦人員之指示去函同意自願繳回配住眷舍、出具同意放棄增建部分補償費之切結書，以便請領補助費，詎92年12月間，被上訴人竟指稱上訴人於1年內實際居住日數累計未達183天，來函拒絕給付補償費並責令上訴人搬遷，實有違誠信等語，資為抗辯。並於本院聲明：㈠原判決廢棄。㈡前開廢棄部分，被上訴人於第一審之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：㈠台北市○○區○○段三小段685地號土地及台北市○○區○
○○路○段○○巷○○號房屋之所有權人均為中華民國，管理機關為被上訴人。
㈡上訴人之配偶吳錦松因任職關係於54年間配住台北市○○區
○○○路一段33巷26號宿舍，嗣吳錦松於82年間死亡，上訴人 (為00年00月00日出生)繼續居住，未返還宿舍。上訴人於84年1月19日出境、同年2月18日入境，84年5月26日出境、85年9月12日入境，86年3月6日出境、同年9月21日入境，86年11月27日出境、88年3月30日入境，88年6月27日出境、90年8月24日入境，90年9月21日出境、91年2月4日入境，於91年3月5日出境、92年10月5日入境，於92年11月2日出境、93年7月22日入境，93年7月25日出境、93年7月29日入境、93年8月19日出境。
四、本件爭點厥為：上訴人於其配偶吳錦松退休或死亡後，是否有權占有系爭房屋？又被上訴人所為借貸契約之終止是否合法有效？被上訴人所為相當於租金之請求，是否過高？上訴人所為抵銷抗辯，是否有據？爰分項析述如下：
五、上訴人於其配偶吳錦松退休或死亡後，是否有權占有系爭房屋？㈠按行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生
活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循（司法院大法官會議第557號解釋參照）。又有關退休人員續住宿舍問題，行政院於46年訂定發布之「事務管理規則」並無退休人員得續住宿舍之規定。嗣為照顧退休人員生活，行政院於49年12月1日以台49人字第6719號令規定，各機關退休人員，對於配住公家宿舍准予暫時續住，俟有關辦法公布後，再行處理。」；嗣「事務管理規則」於72年4月29日修正，修正後之「事務管理規則」將宿舍之種類分為「首長宿舍」、「單身宿舍」、「職務宿舍」三種（已無眷屬宿舍），並於第249條第2項規定：「宿舍借用期間，以借用人任職各該機關期間為限。借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出；受撤職、免職處分時，應在一個月內遷出。」，為顧及49年已准許退休人員暫住宿舍，行政院復於74年5月18日以台74人政肆字第14927號函規定：於72年4月29日「事務管理規則」修正前退休，而現仍續住修正前規則所定「眷屬宿舍」之退休人員，暨於「事務管理規則」修正前配住「眷屬宿舍」，而於規則修正後退休之人員，均准予續住至宿舍處理時為止；前開各該函令，均係行政院所發布，轄屬下級機關自應一體遵循，並有行政院於49年12月1日以台49人字第6719號令、行政院74年5月18日以台74人政肆字第14927號函釋意旨可憑（見本院卷64-65、42頁）。
㈡查上訴人抗辯系爭房屋係上訴人之配偶吳錦松於54年間因服
務於公路局，獲被上訴人配住之眷屬宿舍，吳錦松旋自公路局辦理退休，並於82年間死亡，上訴人係吳錦松之配偶等情，為被上訴人所不爭，自堪信為真實，則系爭房屋乃72年4月29日以前由被上訴人配住予上訴人之配偶吳錦松之眷屬宿舍，則依前開行政院之函、令，吳錦松之配偶自有權居住系爭房屋至系爭房屋處理時，是上訴人抗辯吳錦松自被上訴人退休或死亡後仍居住系爭房屋為有權占有，自屬有據。
㈢被上訴人主張系爭房屋之使用借貸關係於借用人吳錦松死亡
或退休時，業已終止，然為照護退休公務人員生活，行政院
74 年5月18日台 (74)人政肆字第14927號函釋，僅為權宜措施，並非賦與退休人員永久居住宿舍之權利，且係賦與權責機關處理權限，該管機關自有權決定是否准予上訴人繼續居住宿舍云云。查被上訴人既為行政院所屬下級機關，對前開行政院74年5月18日台 (74)人政肆字第14927號函釋，自應遵循，況且依該函釋內容所示係准予配住人續住至宿舍處理時，並非賦與配住人永久居住之權利，該函釋亦未賦與權責機關可自行裁量是否准予續住之權限，是被上訴人主張是否准予上訴人續住為其權限，自不足採。
六、被上訴人所為借貸契約之終止是否合法有效？㈠為免退休人員及其眷屬未實際居住於眷舍，任其空荒，故行
政院於92年12月10日以院授人住字第0920310544號函發佈「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點），其中規定僅有所謂「合法現住人」得繼續居住於原有眷舍內。至於如何認定是否係合法現住人，該要點第3條第1項第3款及第3項明文規定須有「居住之事實」，倘不合於規定，各機關學校應通知其3個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴（見本院卷43-46頁）。且行政院亦於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函頒定認定標準及查考作業原則，以作為各宿舍經管機關經常辦理居住事實之認定與查考。而依該作業原則說明一規定定，「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之ㄧ者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者。㈣經宿舍經管機關依說明二之查考作業訪查三次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前三款標準之具體說明者。」（見本院卷47-49頁）是以，若眷戶不符合上開作業原則之規定，即屬無「居住事實」之類型，非合法現住人，行政機關自得收回並追索不當得利。
㈡查被上訴人主張上訴人出國，並於1年內居住系爭房屋之日
數累計未達183日，並有前開兩造不爭執之上訴人出入境資料可參，則被上訴人依前開認定標準及查考作業原則、處理要點之規定，於92年12月12日以路用產第0000000000號函（見原審卷22頁）通知上訴人於3個月內返還系爭房屋終止使用借貸契約，自屬有據。被上訴人主張其合法終止兩造間之使用借貸契約，為可採。
㈢上訴人另抗辯認定標準及查考作業原則為行政規則，非為行
政處分，且未通知上訴人，對上訴人不生效力，亦無拘束力，且亦有違誠信；又被上訴人未將終止之意思表示合法送達上訴人云云。惟依司法院釋字第557號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒認定標準及查考作業原則與處理要點，自屬有權行為，再認定標準及查考作業原則與處理要點，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使栽量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，無庸依同法第160條第2項刊登政府公報始生效力。上開認定標準及查考作業原則與處理要點既經下達程序，已生效力。查上訴人之配偶吳錦松既係配住屬國有眷舍之系爭房屋，則行政院就該國有眷舍之管理、處理所發布之相關規定，自應為上訴人所遵循，況且國家機關學校為安定其所屬人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，自以其所屬人員有居住之需要為必要，如無居住之需要，機關學校即無提供宿舍供其居住之必要，而所提供人既無居住事實，即無居住之需要。上開認定標準及查考作業原則說明一、㈢就出國、至大陸地區或住院等特殊情形，所規定於1年內居住日數累計未達183天之情形，以已逾1年之半數日數，始認定為無居住之事實，客觀上合理，自有拘束上訴人之效力，不因上訴人是否知悉而有不同。何況依前開上訴人近年來之出入境資料可知，上訴人於89年未停留國內、90年停留國內期間為49天（90年8月4日至90年9月21日），91年停留國內期間為30天（91年2月4日至91年3月5日），92年停留國內29天（92年10月5日至92年11月2日），93年停留國內26（93年7月22日至93年7月25日出境、93年7月29日至93年8月19日），上訴人不是整年未於國內，就是整年停留未達2個月，要難認上訴人有居住系爭房屋之事實，故依前開上訴人不爭執其效力之處理要點之規定，被上訴人終止本件使用借貸契約，亦屬有據。至上訴人既未實際居住系爭房屋，如前所述，即非合法現住人，本不得請領有關系爭房屋之補償費，自無上訴人所稱被上訴人以未通知上訴人認定標準及查考作業原則之訂定，以達脫免補償費給付之違反誠信之情形。次查，上訴人於原審抗辯吳錦松死亡後，其債權債務關係應由吳錦松全體繼承人繼受，惟被上訴人僅向上訴人1人為終止借貸契約之表示，為不合法等語（見原審卷40頁），又上訴人於93年2月12日發函被上訴人陳局長，稱「…無奈，事隔數月，國家法令朝令夕改，政策一百八十度大轉變，竟叫我無條件遷出，否則依法訴訟，…」等語（見本院卷132-134頁），顯然上訴人業已收受被上訴人所為之終止函，上訴人抗辯被上訴人所為終止未經合法送達予上訴人，自無可取。
七、被上訴人所為相當於租金之請求，是否過高？㈠按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利
益，民法第179條定有明文。無權占有他人房地，可能獲得相當於租金之利益（最高法院61年台上字第1695號判例意旨參照）。本件上訴人無權占有系爭土地已如前述，則其獲有相當於租金之不當得利，並致被上訴人受有損害，堪可認定，被上訴人自得請求上訴人給付相當於租金之不當得利。又城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價額年息10%為限，而此項規定於租用基地建築房屋者亦得準用，土地法第97條第1項、第105條分別定有明文。其次，所謂土地價額係指法定地價而言；土地所有人依土地法所申報之地價為法定地價。經查，上訴人所占用之房屋及土地，位於中山北路巷中，鄰近台北車站，交通便利，為台北市○○○段等情，業經原審現場勘驗屬實，並制有勘驗筆錄可憑（見原審卷92頁），是損害金以申報地價年息10%計算為允當。
查上訴人占用系爭土地如原審判決附圖2所示，面積共計93平方公尺，而系爭土地於93年1月之申報地價為每平方公尺53,600元（見原審卷12頁系爭土地之登記謄本所載），被上訴人依據不當得利之法律關係，請求上訴人自被上訴人催告繳回宿舍期滿之翌日即93年4月1日起至返還房地之日止，按月給付被上訴人41,540元（即93ｘ53600÷10÷12=41540），自屬有據。
㈡上訴人抗辯系爭房屋坐落中山北路巷中，且已在商圈範圍之
外，加上系爭房屋所在之巷道狹窄，附近均為住家，至多為小吃店或機車行，被上訴人請求相當於租金之損害金過高云云。查上訴人固主張系爭房屋附近之同巷10號小吃店月租金2萬元、同33巷10之1號機車行月租金2萬元、同巷6號小吃店月租金2萬元、同巷18號2樓月租金1萬4千元，並提出房屋租賃契約書一份為憑。惟查，該房屋租賃契約書（見原審卷107頁）所載承租地點為台北市○○○路○段○○巷○○號「東側」，月租金1萬7千元，與上訴人所稱同址租金為2萬元並不相符，則就上訴人所稱台北市○○○路○段○○巷○○號建物之租金究為多少，並不明確；至上訴人所主張其餘與系爭房屋相鄰之建物，其面積大小為何？是否為單一樓層？此均涉及計算租金數額之高低，上訴人單純主張該建物之租金數額，尚不足以證明被上訴人前開之請求損害金數額過高。上訴人此部分之抗辯，自無可採。
八、上訴人所為抵銷抗辯，是否有據？上訴人抗辯被上訴人因其修繕而受有利益69萬元，並援為抵銷之抗辯云云。惟查，上訴人僅提出其因修繕系爭房屋所支出之費用，惟並未舉證明系爭房屋及土地因其修繕所增加之價值，故其此部分抗辯，自無可採。
九、綜上所述，被上訴人主張其業已合法終止兩造間之使用借貸關係為可採。上訴人抗辯兩造間之使用借貸契約尚未合法終止、上訴人請求之損害金過高，及所為抵銷之抗辯，均不可採。從而，被上訴人依不當得利之法律關係，請求上訴人自93年4月1日起至返還系爭房地之日止，按月給付被上訴人41,540 元，為有理由，應予准許。是則原審判命上訴人如數給付，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，經核對本件判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 24 日
民事第十三庭
審判長法 官 劉勝吉
法 官 陳駿璧法 官 李媛媛正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 96 年 4 月 25 日
書記官 秦仲芳附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。