臺灣高等法院民事判決 95年度上國字第11號上 訴 人 丙○○
子○○丁○○乙○○辛○○戊○○己○○壬○○庚○○
58號癸○○○前 列 10人共 同訴訟代理人 吳西源律師被上訴人 桃園縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 陳智義律師複代理人 王宏濱律師上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國95年2月22日台灣桃園地方法院94年度國字第9號第一審判決提起上訴，經本院於95年12月6日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：㈠坐落桃園縣○○鄉○○○段585－4及585地號土地（下稱系
爭土地）為上訴人所共有，並無償借予中國瀝青工業股份有限公司（下稱中國瀝青公司）整地架設電線桿、種植樹木，作停車場及迴車場之用。詎被上訴人為整治南崁溪，竟於92年1月間未經上訴人同意，拆除中國瀝青公司之停車場及迴車場，並開挖如原判決附圖所示A、C部分系爭土地，面積約1,970平方公尺。又因被上訴人挖深系爭土地5公尺而與溪床同深，並設置石籠護岸，使系爭土地成為溪床，致上訴人無法使用系爭土地而受有損害，依當時水利法及河川管理辦法之規定，被上訴人並無挖掘系爭土地而為整治河川之權責，被上訴人挖掘系爭土地屬違法行為，應賠償系爭土地相當土地公告現值之損害。依系爭土地公告現值每平方公尺新臺幣（下同）4,300元，被上訴人開挖系爭土地面積約1,970 平方公尺，被上訴人應賠償上訴人如附表所示共4,764,939 元。
㈡上訴人並無違法使用系爭土地：
系爭土地經上訴人等人數年來之抗爭，被上訴人承辦人員無論在協調時或公文來往從未告知上訴人系爭土地早已於65年4月6日公告為南崁溪河川區域內及71年 2月25日劃入南崁溪治理基本計劃用地範圍內。依法而論，若有依法公告，當然產生法律之效力，但系爭土地被公告為河川區域，連被上訴人亦不知，豈能歸咎一般之人民，上訴人早年將系爭土地提供中國瀝青公司停車等使用，數十年來，被上訴人或政府機關從未制止，被上訴人豈能事後苛責上訴人違法使用而意圖減免責任。依91年 5月29日河川管理辦法（以下簡稱管理辦法）第17條規定，管理機關應於每年12月底前會同有關機關詳實普遍檢查妨害河川防護或危害河防安全之使用行為 (第17條第3款)，但被上訴人或任何機關從未告知上訴人就系爭土地之使用違法。且上訴人將系爭土地出借他人使用在民國
6、70年間，其後制定之法令不能約束之前之行為，若有溯及之效力，亦應通知上訴人。被上訴人違法挖除系爭土地土石後，於訴訟中才主張上訴人違法使用系爭土地，應不可採。
㈢系爭土地從未淹過水，系爭土地並非南崁溪行水區之高灘地
，被上訴人依法只能限制上訴人使用系爭土地，不得行使河川整治挖掘系爭土地之土石：
89年11月15日修訂之水利法至92年2月6日修正之水利法增修甚多。本件應適用89年11年15日修訂之水利法及91年 5月29日頒布之河川管理辦法；依89年11月15日修訂之水利法第82條規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用，但不得逕為分割登記。」，可見經依法公告為治理計畫線之土地，主管機關若未徵收，最多僅能「限制使用土地」；水利法第83條規定：「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」，可見，經依法公告為洪水位行水區域之土地，主管機關若未徵收，最多僅能「限制使用土地」。本件經主管機關於65年4月6日公告系爭土地為河川區域，依已廢止失效之台灣省河川管理規則第 4條規定：「河川區域：指行水區、堤防用地、維護保留使用地及河口區。」，依91年5月29日頒布之河川管理辦法第5條規定：「河川區域：指本法施行細則第138條所稱水道防護範圍及河口區」，是「河川區域」含○○○區○○○道防護範圍之維護保留使用地。系爭土地經71年2月25公告為治理基本計畫用地，不管經公告為河川區域或基本治理計畫線內之系爭土地，被上訴人依前述規定，除非徵收，否則僅得依法限制上訴人使用系爭土地，不能挖掘系爭土地之土石。系爭土地百年來皆非位於南崁溪河床之行水區，亦非「行水區河床上之高灘地」，被上訴人於92年3月20日之會勘紀錄及92年3月27日之函皆不實在，原審判決卻採予以採用。由上訴人提出之航照圖，更可證明被上訴人抗辯系爭土地為河川行水區之高灘地，與事實不符。
㈣關於上訴人之請求權基礎：
所有權人就系爭土地本得依法自由使用、收益、處分，被上訴人僅得限制上訴人使用系爭土地，但被上訴人卻在系爭土地上挖掘土石至深達 5公尺與河床同深，將挖掘出之土石移作石籠護岸等之用，又在系爭土地旁設置石籠護岸，使系爭土地成為與河床同深之土地，形成為行水區，河川水流經過該河床土地，影響上訴人所有權之行使。被上訴人之行為，屬故意或重大過失侵害上訴人之權利，被上訴人應依國家賠償法第2條第2項前段對上訴人負損害賠償責任。上訴人所受損害，不僅為被上訴人所挖除之土方數量之損害而已，依民法第215、216條規定，被上訴人應負賠償系爭土地相當公告現值之損害。上訴人喪失9850立方公尺土石之價值利益，乃因被上訴人之違法行為所致，系爭土石為上訴人所受損害及所失利益。若以被上訴人違法挖掘系爭土地移走之土方9850立方公尺，依當時市價計算，至少有500萬元以上，上訴人爰僅請求4,764,939元之損害賠償。
㈤上訴聲明：
⒈原判決廢棄。
⒉被上訴人應給付上訴人如附表所示共 4,764,939元及自93年10月27日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
⒊上訴人願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：㈠系爭土地業經台灣省政府分別於65年4月6日及71年2月25 日
公告為河川區域及南崁溪治理基本計畫用地，依法管制使用，實施至今已20餘年。被上訴人依法公告、揭示，上訴人可直接至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍及申請複丈，以明其對系爭土地所得使用之權限，上訴人未為，空言從未被告知系爭土地位於南崁溪河川區域與行水區域內，再行爭執系爭土地業經限制使用之事實，並無理由。被上訴人既為縣市河川主管機關，自有疏濬之權責，且依河川管理辦法第17條規定，被上訴人為辦理90年納莉災修工程之「南崁溪南崁橋上下游護岸工程、南崁溪茄苳溪匯流口上游堤防工程」（以下稱系爭工程），開挖系爭土地，清除妨礙南崁溪河川防護之障礙物，以維持河川治理通洪斷面之疏濬，並設置石籠護岸，自屬合法，上訴人若受有損失應係為公共利益所受之特別犧牲而屬補償之問題，無從訴請國家賠償。
㈡依土地法第12條第 1項規定：「私有土地，因天然變遷成為
湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。」同條第 2項規定：「前項土地回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」。系爭土地早在65年劃入南崁溪行水區，因土地法第12條之可通運水道而喪失所有權，加以能否回復所有權仍須在水道境界堤線用地範圍之外才有回復之可能，則上訴人並無權利遭受侵害之問題。
㈢上訴人就系爭土地之權利並不因被上訴人修築堤防、疏濬河道之行為而受有損害，無從請求被上訴人賠償：
上訴人對系爭土地之使用、收益等權利受有限制，尤其不能有妨礙河川防護或水流順暢之行為。上訴人將系爭土地無償提供給中國瀝青公司使用並同意該公司於系爭土地上營造建物，中國瀝青公司遂於系爭土地上整建地坪、架設電線桿，並在沿岸種植樹木，將系爭土地作為該公司之停車場及迴車場之行為，已違反台灣省政府將系爭土地公告劃入行水區域、河川區域及治理計劃用地範圍內，並依水利法相關法規規定所為之管制，對南崁溪之河防安全構成嚴重威脅。尤其當被上訴人於系爭土地旁之河川公地上修築新堤防後，系爭土地即全部位於南崁溪行水區域內，則上開上訴人同意中國瀝青公司作為停車場使用之行為更應被禁止，而系爭土地上高於河床之土方、電線桿、樹木、柏油及水泥地面等物，亦儼然已成為影響水流順暢之障礙物，不應容許其繼續存在。被上訴人基於維護河防安全之法定權責，就新設堤防內之河道進行疏濬、移除妨礙水流順暢之障礙物，屬合法正當。河川區域內之土石，依水利法等相關法令之限制，本不得任意採取收益。上訴人雖為系爭土地所有權人，未經被上訴人許可，本無權採取系爭土地上之土石，遑論將之出售易價，上訴人以無所據之市價主張所受之土石損害，實為空言。被上訴人並未將系爭土地上影響水流之多餘土石拿去販賣或作為設置石籠護岸之用，而係將系爭土地之土石整平至河道內較低窪之處，並未因此獲有任何利益，亦無相關法令規定如何補償上訴人所喪失之土石。上訴人既未能具體舉證證明該等土石應有之合理價值，其請求被上訴人賠償4,764,939元，洵屬無據。
㈣答辯聲明：
⒈上訴駁回。
⒉如受不利判決，願供擔保請准免為假執行之宣告。
三、兩造不爭之事實：㈠系爭土地為河川區域及南崁溪治理基本計畫用地，有台灣省
政府65年4月6日（65）46府建水字第31395號公告及71年2月25日71府建水字第8612號公告2紙附卷足稽，堪信為真。（上訴人主張未獲告知，不知前情）。
㈡被上訴人於92年 1月間在系爭土地行使河川整治之行為，為被上訴人所自認，堪信屬實。
㈢上訴人為系爭土地之所有權人，其將土地無償借予中國瀝青
公司使用，並植有大樹、舖有柏油路面、設置電線桿等建物，有土地登記簿謄本、證明書、陳情書及現場照片在卷可考（原審卷第22頁以下），信屬實在。
四、兩造爭點之論述：按國家賠償法第2條第2項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」，此為公務員積極行為之國家賠償責任，該規定之要件為：1、公務員之作為係執行職務行使公權力；2、公務員有故意或過失；3、公務員之作為違背法令；4、人民之自由或權利受有損害；5、人民之自由或權利所受之損害與公務員之違法行為間具相當因果關係等要件後，始得依上開法條之規定請求國家賠償。本件被上訴人係為辦理系爭工程，清除系爭土地之建物，並開挖土地使系爭土地成為溪道，則上訴人河川整治之行為是否違背法令，上訴人得否據國家賠償法請求賠償，為兩造爭執之所在。爰析述如下：
㈠上訴人主張不知系爭土地已於65年4月6日公告為南崁溪河川
區域內及71年 2月25日劃入南崁溪治理基本計劃用地範圍內。但，依河川管理辦法第 8條規定「河川區域土地之利害關係人得管理機關申請閱覽、抄繪河川圖籍及申請複丈，並依規定繳納規費」（原審卷第 157頁反面）；上訴人既可直接至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍及申請複丈，其不為，空言不知且未被告知前開事實云云，即無可採。至於上訴人主張將系爭土地無償提供中國瀝青公司停車等使用，數十年來從未被制止，依管理辦法第17條規定，管理機關每年應檢查妨害河川防護或危害河防安全之使用行為，被上訴人或任何機關從未告知上訴人就系爭土地之使用違法部分；被上訴人或因缺乏人力致未徹底檢查而未取締，但上訴人違法使用之事實不因被上訴人之未為取締而成為合法，首應釐清。
㈡桃園縣南崁溪河川圖籍（內劃有河川區域線及行水區域線）
業經台灣省政府於65年4月6日以（65）46府建水字第31395號公告（原審卷第72頁），並於71年2月25日以71府建水字第8612號公告南崁溪之治理基本計畫用地，依法管制使用（原審卷第73頁）。依南崁溪河川圖籍可知，系爭土地即桃園縣○○鄉○○○段 ○○○號土地全部，於65年4月6日即已劃入南崁○○○區○○○○○段○○○ ○○號土地則部分位於南崁溪行水區域內，但全部均位於71年 2月25日所公布之南崁溪治理基本計畫用地範圍內，且地處南崁溪、茄苳溪匯流口（原審卷第74頁），為二溪水流必經之地，洪水來臨時，有利用該土地排洪之必要。上訴人主張系爭土地原百年來皆非位於南崁溪河床之行水區云云，洵無可採。上訴人雖主張系爭土地從未淹過水，其形成所謂「行水區河床之高灘地」，乃由被上訴人承辦人趁上訴人不在場及不顧上訴人阻止命廠商所為而成云云。然，「既經劃定為行水區內之水利地，不問其事實上洪水有否到達，於該項限制依法變更前，仍不得認係非屬行水區域」（依行政法院74年判字第2083號裁判參照）。系爭土地既早已經劃設於南崁溪行水區域與治理基本計畫用地範圍內，不問事實上洪水有否到達系爭土地，於該項劃設依法變更前，仍不得認係非屬行水區域或治理基本計畫用地範圍內之土地。則上訴人以系爭土地從未淹過水，否認系爭土地位於南崁溪行水區域內，即無可採。依台灣省河川管理規則第 4條「用詞含義，一、河川區域：指行水區堤防用地、維護保留使用地及河川區。二、行水區：指兩堤之間，水流行經，可能行經或尋常洪水位達到地區之土地。十四、河川圖籍：指河川管理依本規則規定劃定之河川區域圖面。」（原審卷第 164頁以下），河川區域包括行水區，而河川區域則以河川圖籍劃定，再由南崁溪河川圖籍（原審卷第74頁）可了解系爭土地係位於河川區域內（即包含行水區），則被上訴人依法整治並無不法。
㈢依89年11月15日公布施行之水利法第10條規定，主管機關得
訂定單行規章。據此，91年5月29日發布之河川管理辦法第3條規定，河川管理包含下列事項：⑶砂石可採區與禁採區之劃定⑻防汛、搶險。（本院卷第95頁）。第16條規定，為保護河防安全，禁止下列事項⑴○○○區○○○道治理計畫用地範圍內施設工廠、房屋或未經申請許可之建造物、遊樂設施或廣告牌。⑵○○○區○○○道治理計畫用地範圍內傾倒廢棄物、土或未經申請許可之堆置、挖取或種植。⑺其他有礙河防安全之行為。（本院卷第97頁）。上訴人將系爭土地無償提供給中國瀝青公司使用，並同意該公司於系爭土地上營造建物，中國瀝青公司遂於系爭土地上整建地坪、架設電線桿，並在沿岸種植樹木，將系爭土地作為該公司之停車場及迴車場之行為，已違反台灣省政府將系爭土地公告劃入行水區域、河川區域及治理計劃用地範圍內，並依水利法相關法規規定所為之管制，對南崁溪之河防安全構成嚴重威脅。尤其當被上訴人於系爭土地旁之河川公地上修築新堤防後，系爭土地即全部位於南崁溪行水區域內，則上開上訴人同意中國瀝青公司作為停車場使用之行為更應被禁止。系爭土地上高於河床之土方、電線桿、樹木、柏油及水泥地面等物，亦成為影響水流順暢之障礙物，不應容許其繼續存在。被上訴人基於維護河防安全之法定權責，就新設堤防內之河道進行疏濬、移除妨礙水流順暢之障礙物，應屬合法正當。
㈣河川區域內之土石，依上開辦法第38條第 4款規定「於公告之土石禁採區內」不得許可採取土石（本院卷第 100頁）。
南崁溪業經公告為土石禁採區；系爭土地所在河段，亦為基於整治或疏濬需要更不得許可採取土石。上訴人雖為系爭土地所有權人，未經被上訴人許可，本無權採取系爭土地上之土石，遑論將之出售易價。上訴人既不會因採取土石而獲有利益，亦不致因不能採取土石而受有損害。從而，上訴人主張喪失9,850立方公尺土石之價值計4,764,939元之損害，洵屬無據。而上訴人仍為系爭土地之所有權人，上訴人主張受有相當於土地公告現值之損害，亦無可採。
五、綜上所述，被上訴人得本於南崁溪之水利主管機關，為維護河防安全之必要，為治理河川之行為。況被上訴人因治理南崁溪之需要而施作系爭工程，拆除系爭土地之建物及挖取土石，均合於系爭辦法之規定，被上訴人之行為並無違背法令，上訴人未能證明其受有損害，且損害與被上訴人之行為有相當因果關係，揆諸首揭說明，被上訴人自無負國家賠償責任之餘地。是上訴人請求被上訴人給付如附表所示共4,764,939元及遲延利息，自無理由，應予駁回。是則原審為上訴人敗訴之判決並駁回其假執行之聲請，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後，或與本件無涉，或與判決結果不生影響，毋庸一一論列。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 20 日
民事第二庭
審判長法 官 吳謙仁
法 官 張 蘭法 官 蘇瑞華正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
書記官 賴以真附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
附表┌──┬────┬────────┐│編號│原 告 │ 請求金額(元） │├──┼────┼────────┤│ 1 │吳阿岡 │ 2,117,750 │├──┼────┼────────┤│ 2 │子○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 3 │丁○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 4 │乙○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 5 │辛○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 6 │戊○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 7 │己○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 8 │壬○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 9 │庚○○ │ 264,719 │├──┼────┼────────┤│ 10 │癸○○○│ 529,437 │├──┴────┴────────┤│ 總額：4,764,939 │└────────────────┘