臺灣高等法院民事判決 95年度上國字第13號上 訴 人 財團法人基督門徒訓練中心法定代理人 丙○○訴訟代理人 任秀妍律師複 代理人 徐含慧律師被 上訴人 內政部營建署法定代理人 甲○○訴訟代理人 何兆龍律師被 上訴人 臺北縣政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 沈明欣律師上列當事人間請求給付國家賠償事件，上訴人對於中華民國95年
3 月16日臺灣臺北地方法院91年度國字第35號第一審判決提起上訴，本院於95年7 月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
一、聲明：㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應連帶給付上訴人新台幣3,270,331 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週年利率5%計算之利息。
㈢請准供擔保宣告假執行。
㈣第一、二審訴訟費用由被上訴人等連帶負擔。
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱：㈠關於被上訴人內政部營建署應依國家賠償法第3條第1項規定
負損害賠償責任部分：萬瑞鋼便橋之興建雖以通行為主要目的，惟該橋係設置於水患頻繁區域，且橫跨河道，依據經濟部訂定之「跨河建造物設置審核要點」（原為跨河構造物設施設置審議規範試行要點）於設置之初即應考量計畫洪水量、計畫洪水位及通水遮斷面機率，將防洪設計列入考量。被上訴人內政部營建署未盡注意義務，使萬瑞鋼便橋於設置之初因橋墩過密存有重大瑕疵，致上訴人受有損害。大法官釋字第469 號解釋認行政機關若欲免責，必須公有公共設施係「純粹因不可抗力事故」造成損害始可。
㈡關於被上訴人內政部營建署應依國家賠償法第2條第2項規定
負損害賠償責任部分：被上訴人內政部營建署為萬瑞鋼便橋之設置機關，縱具體防颱應變計畫係由訴外人德寶營造股份有限公司（以下稱德寶營造公司）所提出，被上訴人內政部營建署仍應負監督之責，於防汛期間應有積極作為防範未然，始得謂已盡注意義務，非墨守成規不知於非常時期彈性調整職務內容，亦即，如果洪水爆發，應拆除便橋，避免妨礙排洪。
㈢關於被上訴人臺北縣政府應依國家賠償法第2條第2項負損害
賠償責任部分：損害與加害行為間已有相當因果關係即為已足，不以加害行為為損害發生之唯一原因為必要，若有其他原因一併致生損害，亦為過失相抵或共同侵權行為之問題。上訴人損害之原因，縱有一部份係因納莉颱風之豪雨造成，但納莉颱風在基隆帶來雨量未高過象神颱風，但災害反較象神颱風為劇，被上訴人臺北縣政府工務局水利課河川巡防組河川巡防員陳甘霖因處理基隆河沿岸違法貨櫃堆積涉嫌瀆職，導致納莉颱風期間貨櫃流至基隆河造成阻塞，造成上訴人損害，臺灣高等法院93年度上訴字第236 號判決指出漂流貨櫃先後堆積在四瑞一橋、瑞慶橋、第一基隆河橋、便橋、暖江橋，將河面水位抬高，致基隆河河水溢出河道，增加附近地區之淹水深度與範圍，嚴重危害人民居家安全等語，被上訴人臺北縣政府之行為與上訴人之損害間有相當因果關係。
三、證據：除援用原審提出者為證，聲請向中央氣象局調查納莉颱風雨量未超過象神颱風，及聲請調閱本院93年度上訴字第236號案卷。
乙、被上訴人內政部營建署方面：
一、聲明：㈠上訴駁回。
㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
㈢如受不利判決，請准供擔保宣告免為假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同者外，補稱：㈠颱風災害之防救，並非被上訴人內政部營建署之職務，不符
國賠法第2條第2項執行職務之要件。又拆除便橋並非防颱應變計畫中一部分，被上訴人內政部營建署亦未怠於執行職務。
㈡臺灣高等法院93年度上訴字第236 號刑事判決所指情形，及該案被告並未包括被上訴人內政部營建署官員。
三、證據：援用原審提出者為證。
丙、被上訴人臺北縣政府方面：
一、聲明：㈠上訴駁回。
㈡訴訟費用由上訴人負擔。
㈢如受不利益判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
二、陳述：除與原判決記載相同外，補稱：㈠納莉颱風造成水災係因其驚人雨量之故，被上訴人臺北縣政
府縱如實填寫會勘紀錄及巡防基隆河沿岸，亦無法免除水患發生，上訴人之損害與被上訴人臺北縣政府之行為間無相當因果關係。
㈡納莉颱風於基隆帶來實際雨量並未高過象神颱風乙節，上訴
人應先舉證證明。且一般水災原因，判斷關鍵非僅取決於當地雨量，水災當地地形及流經該地河川上游之累積雨量多寡亦有關連，上訴人亦應就象神颱風在基隆河上游部分雨量較納莉颱風為低等其他事實，負舉證責任。
三、證據：援用原審提出者為證。
丁、本院依職權調閱臺灣基隆地方法院檢察署90年度偵字第4600號（本院93年度上訴字第236 號）案卷。
理 由
甲、程序部分：本件被上訴人內政部營建署之法定代理人於原為陳光雄；嗣於本院訴訟中變更為甲○○，有內政部營建署95年5 月10日營署人字第0952907812號函附卷可稽，於95年5 月18日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體部分：
一、上訴人起訴主張：㈠上訴人所有位於基隆市○○區○○路○○○ 巷○○○ 號之建物（
下稱系爭建物）乙幢，作為辦公室、教室及宿舍之用。90年
9 月16日晚間納莉颱風來襲時，被上訴人臺北縣政府對基隆河沿岸之貨櫃場、被上訴人內政部營建署對其興建之東西向快速公路萬里─瑞濱線第13標施工便橋第15號橋（萬瑞鋼便橋），未採取必要措施，致基隆河之水流因遭萬瑞鋼便橋之阻擋，及因漂流貨櫃之壅塞，水流無法渲洩，而於基隆地區漫溢過堤防，大水淹沒基隆市暖暖區，將上訴人所有之系爭建物自地下室淹到一樓頂將近二樓處，毀損室內機電設備、通訊網路設備、消防設備、辦公設備、書籍及土木裝潢等。㈡納莉風災發生前一年，已有象神颱風造成水災，同樣有貨櫃
漂流入基隆河道阻塞水流，而萬瑞鋼便橋之橋墩過密有可能因漂流物堆積壅塞河道，此危險性係各級政府應施予注意義務，主管機關並應採取必要措施防止。又依水利法第75條、第76條第1 項、第78條、第79條等規定，被上訴人等應盡其注意義務，於防汛緊急時期，拆毀及移除防礙水流之障礙物，萬瑞鋼便橋屬公共建物，其有造成洪災擴大之危險，被上訴人內政部營建署為設置之機關，應有防災即拆除萬瑞鋼便橋之義務。又貨櫃漂流入河而卡在橋墩下，會造成水流無法渲洩之危險性，亦為被上訴人臺北縣政府能預見且應負責防止者，則其事先未進行調查，未採取適當之防災應變準備，未命令貨櫃業者將造成水流阻塞之障礙物移除，顯係怠於執行職務而有過失。是被上訴人等均有違反水利法之行為，且亦有違反災害防救法第22條、第23條、第31條第4 項等規定之行為，㈢被上訴人臺北縣政府之工務局水利課河川巡防組河川巡防員
陳甘霖因怠於執行職務，自90年初測量完成後至納莉颱風來襲時，一直未積極依據舊水利法第92條之1 定期命貨櫃業者改善，僅一再以消極方式處以罰鍰，使違法貨櫃業者存有僥倖心理而怠於改善，甚至在所掌文書故意登載不實，使其上級公務員行形式審查後無法發現貨櫃業者違法事實，亦無從依法處罰或採取其他作為，直至納莉颱風來襲，豪雨再加上流至河川內之貨櫃造成河道壅塞，嚴重阻礙水流，陳甘霖之前揭行為業經臺灣高等法院93年度上訴字第236 號判處其有期徒刑1年6月在案。足證納莉颱風期間，因被上訴人臺北縣政府公務員失職未認真檢查貨櫃場之作業，任令業者違法使用河川地，將貨櫃散置於河床中，在颱風期間因貨櫃流入基隆河致河床淤積、導致上訴人遭受損害。
㈣被上訴人內政部營建署設置萬瑞鋼便橋不當在先，復又未依
原先設置應變計晝，將該鋼便橋於颱風前拆除，應係造成此次淹水之主因。又被上訴人臺北縣政府明知貨櫃場違法堆置貨櫃於基隆河道恐會造成危險之發生，卻仍不依據水利法取締違法貨櫃場，強制貨櫃場遷離基隆河岸邊。貨櫃漂流堵塞河道及萬瑞鋼便橋設置不當，未及時拆除等情，均屬造成災害及上訴人損失之原因，依據國家賠償法第2條第2項後段、第3條第1項之規定，求為判決：被上訴人應連帶給付上訴人3,270,331 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週年利率5%計算之利息。
二、被上訴人內政部營建署則以：㈠對於萬瑞鋼便橋之設置，被上訴人內政部營建署之公務員所
應監督之職務，主要在於該便橋設置之安全性與該便橋是否按圖及契約搭設。萬瑞鋼便橋主要是供通行，且由經濟部水利處第十河川局及基隆市政府審查通過，並非被上訴人內政部營建署或下包承商恣意設置。被上訴人內政部營建署對於該便橋之設置與管理，自始至終均符合通行之安全性，並無任何欠缺。
㈡至於颱風來襲時風災之防救，則非被上訴人內政部營建署與
所屬公務員之職務。依災害防救法第17條之規定，行政院中尚設有災害防救委員會，被上訴人內政部營建署為中央部會中之工程單位，與災害防救無關。且對於風災與水災之防治，無不以維持交通之順暢，以利於人員、財物之疏散為防治之重點，萬瑞鋼便橋於風災時期攸關當地之交通便利，在未經指示下，被上訴人內政部營建署亦無由逕予拆除。
㈢萬瑞公路之工區是由德寶營造公司承攬，萬瑞鋼便橋也是由
德寶營造公司施作，該鋼便橋僅為施工所需而建造，用畢仍要拆除回復原狀，上開工區既尚未完工驗收，且鋼便橋為假設工程，在完工同時即要拆除，該便橋由德寶營造公司管理，非屬公共設施。再者，萬瑞鋼便橋之搭建，主要在供施工單位使用，被上訴人內政部營建署所屬人員縱有監督責任（實則管理單位為德寶營造公司），主要在於便橋之安全性，使施工人員於通行時不致危害其生命與身體。
㈣上訴人損害之發生，主要是颱風來襲所致，與萬瑞鋼便橋之
搭設或拆除，並無相當之因果關係。上訴人自承風災水患發生前，氣象局已要民眾嚴加注意防患，上訴人未加以防患，事先將貴重物品搬移至較高地方，亦與有過失等語，資為抗辯。
三、被上訴人臺北縣政府則以：㈠基隆河整治計畫之防洪工程，以防治200 年洪水發生頻率之
水位來作為工程之設計標準，其所能承受之單日最大累積雨量約為425 公釐，但納莉風災當日在汐止地區測得累積雨量為777 公釐，縱在基隆地區之降雨量尚不及百年頻率，惟上游降雨量大，累積之雨量仍往下游，是納莉風災所形成之洪水水位遠超過整治工程所能防護之水位，上訴人房屋遭洪水淹沒受有損害，實係天災之不可抗力所致。
㈡按依司法院大法官會議釋字第469 號解釋意旨，人民欲以主
管機關公務員怠於執行職務為由，請求國家賠償，須以「該管機關公務員依照法律規定所負之作為義務，已無不作為之裁量餘地。」為前提要件，若公務員依法所負之作為義務尚有不作為之裁量餘地時，自無國家賠償法第2條第2項後段之適用。水利法第92條之1 、第95條規定之內容，僅規定如業者未經許可，在行水區域線內，擅自為開發、使用、堆置等行為，被上訴人臺北縣政府除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，得對行為人處以罰鍰，而被上訴人臺北縣政府確曾對於違法之部分貨櫃業者處以罰鍰，且於90年9 月15日颱風來臨前夕，專程多次緊急派員至沿岸貨櫃集散站之業者籲其做好防颱工作，中央氣象局發布陸上颱風警報後，被上訴人臺北縣政府即成立「防洪指揮中心」、「災害應變中心」，被上訴人臺北縣政府所屬公務員亦進駐各抽水站，被上訴人臺北縣政府之職員並未怠於執行職務。至於業者未經許可，在行水區域線內擅自開發、使用、堆置等行為，如有造成他人損害或生公共危險情況，依上開水利法規定，僅規範行為人應負刑事責任，並未規定被上訴人臺北縣政府一旦發現有上開情事，應即向偵查機關告發，臺灣高等法院93年度上訴字第236 號刑事判決，不足作為請求之依據。
㈢上訴人提出之單據憑證，固能證明其有單據所載之支出，然
該支出與上訴人所受之損害並無相當因果關係。上訴人受損之財物，並非均係新品，其以新品代之所計算之損害額，應扣除折舊之部分。
㈣又納莉颱風來襲前，氣象局及主管單位預測納莉颱風將帶來
豐沛之雨量，透過電視及其他平面媒體盼基隆暖暖地區居民及早做好防颱準備，以避免財物損失。詎上訴人仍無視颱風警報，將大部分財物擺置於地下室及一樓，如認被上訴人臺北縣政府確須對上訴人負賠償責任，則因上訴人對損害之發生與有過失，依民法第217 規定，應減輕或免除被上訴人臺北縣政府之賠償責任等語，資為抗辯。
四、按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條第1 定有明文。所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係（最高法院84年度台上字第1004號判決要旨參照）。查：
㈠被上訴人內政部營建署為使「東西向快速道路萬里—瑞濱線
第十三標工程」能順利推動，避免於施工期間對鄰近交通產生重大衝擊，減少跨越基隆河時對暖江橋依賴程度，於基隆河暖江橋上游約三百公尺處設置施工便橋（萬瑞鋼便橋）乙座，於設置之初，作成「東西向快速道路萬里—瑞濱線第十三標施工便橋跨越基隆河水理分析」報告，就橋墩配置方案，係以減少妨礙水流，對河川衝擊最小之影響程度為考量，並就水理分析、橋墩沖刷深度、現況水理演算及橋墩佈置後水理演算併附錄斷面資料及現況水理演算、橋墩佈置後斷面資料及水理演算等項目詳以說明（原審卷㈡第213至277頁），通過經濟部水利處審查取得基隆市政府准許使用河川公地，有經濟部水利處第十河川局89年9月22日89水利十管字第Z000000000號函、基隆市政府89年10月26日89基府工水字第094641 號函附卷可稽（原審卷㈡第278至280頁），是以，萬瑞鋼便橋之建置業經過專業工程計算並取得行政機關准予使用河川公地至明。上訴人泛指被上訴人內政部營建署於設計橋樑時，不符合經濟部訂定跨河建造物設置審核要點中應考量之計畫洪水量、洪水位、通水遮斷面機率、跨河撐架間距不得小於10公尺等規定云云，不足採信。
㈡橋墩設置之跨距是否過密不足讓河川漂流物通過，應就河川
天然及通常情形下之漂流物種類觀察之，衡諸常情，一般漂流物應為水草、樹枝、石塊、垃圾等物，貨櫃非河川中之漂流物，是橋樑設置時自不會以可否讓漂流貨櫃通過為考量因素。上訴人未立證證明萬瑞鋼便橋設置之初有橋墩過密、未納入防洪設計之瑕疵，僅泛稱橋墩跨距為12公尺不足以讓長40呎（即12.2公尺）之標準貨櫃通過，係倒果為因，以納莉水災貨櫃阻塞河道之情形反指摘橋墩跨距不足，與常理不符，為不可採。又橋墩配置無論採取何種形式，物理上均會造成水流之阻礙，僅程度不一而已，而萬瑞鋼便橋以型鋼方柱形之形式，係考量各項水文及工程因素後較之其他橋墩形式，如圓柱形、長圓柱形，可減少妨礙水流所作之決定，上訴人指橋墩明顯造成妨礙水流宣洩不及，而有設計不當之瑕疵等語，亦非可採。
㈢按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限
，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償（司法院釋字第469 號解釋文參照）。釋字第469 號係針對國家第2條第2項關於公務員執行職務之情形，並非針對同法第3條第1項公有公共設施之設置、管理欠缺而為解釋，此觀前開解釋文即明，上訴人主張大法官釋字第469 號解釋認行政機關若欲免責，必須公有公共設施係純粹因不可抗力事故而造成人民損害始可等語，尚非可採。
㈣綜上，上訴人未立證證明萬瑞鋼便橋設置之初存有瑕疵，或
該便橋未受妥善保管而有怠未修護致便橋發生瑕疵之管理欠缺情形，揆諸首揭說明，不能認被上訴人內政部營建署對於萬瑞鋼便橋之設置或管理有欠缺而應負賠償之責。
五、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償（司法院釋字第469號解釋文暨理由書參照）。
㈠被上訴人內政部營建署是否應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任部分：
⒈關於被上訴人內政部營建署申請施設臨時性鋼便橋為替代道
路於防汛期間有何應行權限，依據經濟部水利處第十河川局89年9月22日水利十管字第Z000000000號函說明第4點載明：跨汛期施工其所提之防汛計畫及緊急應變措施，請確實依照實施（原審卷㈡第280 頁）。可知被上訴人內政部營建署對於萬瑞鋼便橋設置後應為之防汛職務，依訴外人德寶營造公司所提出之防颱防汛應變計畫（第二版）中「颱風期間防颱防汛作業要點」所載內容，略為：於颱風警報發佈階段，應成立防颱緊急搶救小組、疏散施工機具與材料至安全地點、加巡防人員日夜監看隨時提報水勢狀況予防颱搶修小組研判後續處置措施；於防洪階段，則應將防洪機具、器材及人員集合聽候指示行動，觀察水位狀況有溢過堤防區事實將沙包堆放置於堤防缺口處；若因河水暴漲，應設置護欄與警告、禁止標誌進行封橋；在防颱防汛期間，若遇及颱風、豪特大雨時，為顧及鋼便橋之安全，除由工區所組成之緊急搶救小組進行河水之水位高資料紀錄與鋼便橋橋墩基礎附近有無異常狀況外，並要求派人查看結構性安全（原審卷㈡第281至301 頁）。鋼便橋既為東西向快速道路萬里—瑞濱線之施工而設置，其存在期間係隨從於快速道路之施工期間，是以，前開防汛緊急應變計畫並未將拆除便橋列為防汛措施之一，被上訴人內政部營建署於防汛期間當對於保有鋼便橋之存在以促進快速道路工程，及基隆河兩岸交通聯繫，及拆除鋼便橋以防災等目的之間，有其防災措施之選擇，上訴人雖主張被上訴人內政部營建署應於非常時期調整其職務內容等語，尚難謂被上訴人內政部營建署必須因防颱而必須拆除鋼便橋，換言之，為防災目的，被上訴人內政部營建署對於萬瑞鋼便橋之拆除與否仍有其裁量權限，縱未拆除，難謂其怠於執行職務。上訴人提出聯合報報導主張被上訴人內政部營建署應變洪水之計畫係拆除便橋云云，與前開應變計畫之內容不符，其主張尚非有據。
⒉又被上訴人內政部營建署為經濟部淡水河流域防洪指揮中心
之配合作業單位，其受指示之防洪措施係將破壞堤防結構恢復原狀，並未受指示拆除萬瑞鋼便橋，有90年9月8日至9月1
9 日經濟部水利處淡水河流域防洪指揮中心製作之納莉颱風淡水河洪水報告附卷可參。而水利法第4 條規定主管機關在中央為經濟部，非被上訴人內政部營建署。揆諸首揭說明，被上訴人內政部營建署於防汛期間對於萬瑞鋼便橋是否拆除乙節，並無執行職務或怠於執行職務之故意或過失。
㈡被上訴人臺北縣政府是否應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任部分：
⒈按所謂相當因果關係，係以行為人之行為所造成之客觀存在
事實，依經驗法則，可認通常均可能發生同樣損害之結果而言；如有此同一條件存在，通常不必皆發生此損害之結果，則該條件與結果並不相當，即無相當因果關係（最高法院90年度台上字第772 號裁判要旨參照）。
⒉查經濟部水利處淡水河流域防洪指揮中心製作之納莉颱風淡
水河洪水報告中有關基隆河流域淹水災情之調查略以：基隆河流域納莉颱風雨量峰值為120mm、 最高水位為19.09m（較象神颱風雨量峰值為49mm、最高水位為17.98m），淹水成因略為：⑴河川與地形條件不利排洪，河段蜿蜒，沿河兩岸地勢低窪。。⑵降雨量大且超過百年頻率，經頻率分析結果其重現期（頻率）超過200 年，遠超出基隆河該河段之現況排洪能力。⑶治理計畫尚未完成，受限工程用地取得問題，與排水、鐵路公路橋樑受地形限制難以配合改善。⑷沿岸土地開發快速，建物過多，因建築物、路面、停車場之雨水滲透能力不足，逕流量大增。⑸跨河構造物影響排洪，因配合都市開發及重大交通建設設有21座橋樑，多數早於82年規劃興建，未考慮治理基本計畫所制定之防洪標準。⑹基隆河上游沿岸貨櫃漂流阻水，臺北縣政府與基隆市政府曾因象神颱風來襲責成貨櫃業者應改善遷移，事後經現場勘查，大部分業者並未侵占河川地，因而縣市政府責成貨櫃業者提出防汛應變計畫，惟再次發生類似事件，應為貨櫃業者並未落實防汛應變計畫所致。⑺市區內排水系統容量不足，納莉颱風雨量明顯超過設計排水量，故市區內排水系統設計容量應再行檢討改善。（參該報告第51至54頁）。可知縱使除去基隆河中漂流貨櫃阻礙水流之因素，其他基隆河原本之水文地理條件不利於排洪，河流治理計畫尚未完成，河流沿岸開發及市區排水設施無法導流過大降雨量，河流中建有橋樑等因素，仍會造成水災。貨櫃漂流於基隆河與水災之間無必然之因果關係。
⒊按損害之發生或擴大，被害人與有過失者，法院得減輕賠償
金額或免除之。又按數人共同不法侵害他人之權利者，連帶負損害賠償責任。民法第217條、第185條規定甚明，上訴人主張有其他原因一併生損害為過失相抵或共同侵權行為等語，與本件無關。
⒋被上訴人臺北縣政府所屬工務局水利工程課河川巡防組河川
巡防員陳甘霖未確實取締、處分基隆河臺北縣○○鎮○○段沿岸河川區之危害河川情形，而在其執掌之公文書上為不實之登載，經判決連續明知為不實之事項而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾及他人，處有期徒刑1年6月，緩刑3 年確定在案，有本院調閱之臺灣基隆地方法院檢察署90年度偵字第4600號 、臺灣基隆地方法院91年度訴字第111號及本院93年上訴字第236 號案卷可按，惟查，陳甘霖犯偽造文書之罪係因其為臺北縣政府工務局水利工程課河川巡防組河川巡防員，於89年9 月間起至90年10月間止，負責有關基隆河臺北縣○○鎮○○段沿岸之河川區、行水區有無遭人盜採砂石、堆置物品及濫倒廢棄物等巡視、處罰等工作，為依法令從事公務之人，明知「廣珩公司」、「宏興公司」、「大宇公司」、「建恆公司」、「中央公司」、「虹國公司」、「山合公司」、「建明公司」及「海山公司」九家公司貨櫃業者等均未經許可即在行水區域線或河川區堿線內，擅自搭建建物使用或堆置貨櫃等行為，應依水利法92條之1 或第95條之規定處罰，卻僅對「山合」、「宏興」、「大宇」、「建恆」等貨櫃業者，依同法第95條處以罰鍰，對中央公司、廣珩公司、海山公司、虹國及建明公司佔用河川區域或行水區域，搭蓋建物使用或堆置貨櫃違反水利法之事實，則置之不理。嗣瑞芳地政事務所測量結果完成後，陳甘霖巳知各該貨櫃業者使用土地情況，卻因循苟且成性，為免麻煩，竟基於概括犯意，首於90年2 月26日，利用在處理有關瑞芳地政事務所90年2 月22日90北縣瑞地字第1081號函所附丈量成果圖之際，在職務上所掌簽呈之公文書上，登載「本案中央貨櫃場，經會勘結果不佔用河川區域及無代辦事項，擬呈閱后存參」等不實事頂，並於同年3月1日，在職務上所掌臺北縣轄河川巡查報告單（下稱巡防報告單）載明未發現（中央公司）有不法情事；繼於3 月26日，在處理有關瑞芳地政事務所90年3 月14日90北縣瑞地測字第1478號函件時，復以同一方式，登載：「本案（指陽明公司）經會勘結果無占用河川區域，文無待辦事項，擬呈閱后存參」等不實之事項於所掌公文書，致使臺北縣公務局水利工程課課長李孟諺、河川巡防組組長薛仁輝及副組長兼河川巡防員王永慶等不知情人員，只能表明繼續追查而未要求裁罰之錯誤批示，使中央公司、陽明公司等業者因而未被裁罰。90年3 月間收受瑞芳地政事務所對「虹國」、「廣珩」兩家公司有無竊佔河川區域鑑界成果圖時，明知虹國及廣珩兩家貨櫃業，亦有未經申請即佔用河川區域，且在河川區域內建築違章建築，應依水利法第92條之1 處罰及函告瑞芳鎮公所查報拆除違建，亦在簽辦該文時，登載：「本案已處理完畢，文擬呈閱后存參」之不實記載，嗣李孟諺在審核時發現，虹國及廣珩兩家貨櫃業者之違章建築應有佔用河川區域之情形，乃批註：「河川區域內違章請通知處理」，要求陳甘霖辦理，陳甘霖始於4月13日簽文函告瑞芳地政事務所依法處理。同年3 月22日，因翌日臺北縣政府即將召開要求前述倉儲業者勿於河川區域內堆置貨櫃，以免觸法之會議。陳甘霖特別書寫內載：各貨櫃場營業地點，經鑑界後各貨櫃場並未位於行水區．．．等不實事項文書乙紙，經其課長李孟諺過目致混淆真相。又同年3月26日及4月13日，陳甘霖再度前往海山公司等貨櫃場巡防，既知部分業者確有將貨櫃堆置在基隆河行水區及河川區之情，然仍在該巡查報告單載明未發現有不法情事或沿溪巡防未發現有不法情事云云。同年6 月間，交通部即函請臺北縣政府因汛期以屆，為防止貨櫃掉落基隆河中造成妨礙水流，要求加強督導，陳甘霖猶未對前述倉儲業者違法擺放貨櫃等事實予以處罰，亦未通知相關機關將上開違法建物拆除。同年8月10日及8月23日，陳甘霖至各該貨櫃場巡防，明知「海山」、「廣珩」、「山合」、「建恆」等業者仍將貨櫃堆置在基隆河行水區及河川區之情，猶在巡查報告單載明沿溪巡防，未發現有不法情事等情。自90年初測量完成後至納莉颱風來時，因陳甘霖未積極處理，更在所掌文書登載不實，而其上級公務員從形式上審查復無法發現各該業者違法事實，亦無從依法處罰或採取其他作為，致各該業者違法事實一直存在，足生損害於公眾及水利主管機關對於行水安全之管理。以上事實，非必然導致水災發生，及與上訴人之損害之間並無相當因果關係。換言之，刑事犯罪認定足生損害於公眾或他人，與民事案件認定損害及行為與損害間因有相當因果關係，無法遽為相同標準之判定，從而，無法以陳甘霖犯偽造文書之罪逕認定其符合國家賠償之要件。又基隆河中貨櫃漂流之情形與水災之間無因果關係，詳上述，則被上訴人臺北縣政府所屬公務員縱因怠於執行職務未適時糾舉、處罰不當利用行水及河川區域之貨櫃廠商，仍非造成水災之條件。是被上訴人臺北縣政府所屬公務員所怠於職務之行為，該行為與上訴人因水災受損之間不具有相當因果關係。又陳甘霖刑事案卷內陳憲瑞等人之調查筆錄及其他貨櫃業者簡積惠、戴焜峰、蕭忠進等人之違反水利法案件，雖該判決理由中多認貨櫃阻礙水流妨害人民安全，但前開刑事案件之被告均與被上訴人等無關，且係針對渠等將貨櫃堆置河川區之行為有無涉及犯罪之判定，與本案國家賠償責任之成立要件有間，上訴人主張上開刑事判決之理由足證被上訴人臺北縣政府公務員失職行為與其損害有因果關係云云，尚難憑採。
㈢按89年11月15日修正之水利法第75條、第76條第1 項、第78
條、第79條固規定「主管機關得於水道防護範圍內，執行警察職權。防汛期間主管機關於必要時，得商調防區內之軍警協同防護。」、「防汛緊急時，主管機關為緊急處置，得就地徵用關於搶護必需之物料、人工、土地，並得拆毀防礙水流之障礙物。」、「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。二、在行水區內圍築魚塭、插、吊蚵及其他養殖行為。三、在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。四、在距堤腳或堤防附屬建造物四週規定之距離內，耕種或挖取泥砂磚石等物。五、在堤身及其附屬建造物墾種、放牧、或設置有害之建造物，或在堤身指定通路外行駛車輛、牲畜。六、毀損或擅移水利建造物或設備。七、擅自啟閉水門、閘門或管制設備。八、擅自鏟伐堤身草皮、樹木。九、其他有礙水道防衛之行為。」、「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。前項水道沿岸係指未建堤防之水道，在尋常洪水位到達地區外緣毗連之土地。」惟查，第4 條規定「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府。」，被上訴人內政部營建署非屬水利法之主管機關，無從就該法負有權責。被上訴人臺北縣政府則有依水利法處罰違法之權限，惟被上訴人臺北縣政府如未依法取締，亦與上訴人之損害間無相當因果關係，詳上述。
㈣災害防救法第22條、第23條及第31條規定「為減少災害發生
或防止災害擴大，各級政府應依權責實施下列事項：一、災害防救計畫之訂定、經費編列、執行與檢討。二、災害防救教育、訓練及觀念宣導。三、災害防救科技研究成果之應用。四、治山、防洪及其他國土保全。五、老舊建築物、重要公共建物及災害防救設施、設備之檢查、補強、維護及都市災害防救機能之改善。六、災害防救上必要之氣象、地質、水文及其他相關資料之觀測、蒐集、分析及建置。七、以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，並適時公布其結果。八、地方政府及公共事業災害防救相互支援協定之訂定。九、社區災害防救團體、民間災害防救志願組織之成立及其活動之促進、輔導、協助及獎勵。十、災害保險之推動。十一、有關弱勢族群之災害防救援助必要事項。
十二、災害防救資訊網路之建立、交流與國際合作。十三、其他災害防救相關事項。」、「為有效執行緊急應變措施，各級政府及相關公共事業，平時應實施下列準備工作：一、災害防救組織之整備。二、災害防救訓練演習。三、災害監測、預報、警報發布及其設施之強化。四、災情蒐集、通報及指揮所需通訊設施之建置、維護及強化。五、災害防救物資、器材之儲備及檢查。六、災害防救設施、設備之整備及檢查。七、妨礙災害應變措施事項之改善。八、國際救災支援之配合事項。九、其他緊急應變準備事宜。」、「災害應變中心指揮官，於災害應變之必要範圍內，得為下列之處分或強制措施：一、徵調相關專門職業及技術人員協助救災。
二、劃定一定區域範圍，製發臨時通行證，限制或禁止人民進入或命其離去，或指定道路區間、水域、空域高度，限制或禁止車輛、船舶或航空器之通行。三、徵用民間搜救犬、救災器具、車、船或航空器等裝備、土地、建築物、工作物。四、危險建築物、工作物之拆除及災害現場障礙物之移除。五、優先使用傳播媒體及通訊設備，蒐集及傳播災情及緊急應變相關資訊。六、其他必要之應變處置。」，係賦予主管機關於防災之必要範圍內有強制處分之權限。是被上訴人內政部營建署及臺北縣政府所為之防災措施，有其衡量之權限，尚難遽指渠等作為或不作為屬違法。
㈤綜上，上訴人未立證證明被上訴人內政部營建署對於拆除萬
瑞鋼便橋已無不作為之裁量餘地，就拆除便橋有怠於職務之情形；被上訴人臺北縣政府之行為與上訴人之損害之間，無相當因果關係。上訴人主張被上訴人內政部營建署及臺北縣政府依水利法及災害防救法有怠於行使職務致使其權益受損，應依國家賠償法第2條第2項負損害賠償責任，尚非有據。
六、被上訴人內政部營建署對於萬瑞鋼便橋之設置與管理並無欠缺；被上訴人臺北縣政府未適時取締妨害河川行為與上訴人之損害之間無相當因果關係，從而，被上訴人內政部營建署及臺北縣政府不成立損害賠償責任，上訴人依據國家賠償法第3條第1項及同法第2條第2項請求賠償，於法無據，不應准許。
七、綜上所述，上訴人主張被上訴人內政部營建署對於萬瑞鋼便橋有設置與管理之欠缺且怠於執行職務，及被上訴人臺北縣政府怠於執行職務，致其權益受損，為不足採，被上訴人抗辯尚屬可信。從而，上訴人主張本於國家賠償法第2條第2項及第3條第1項，請求被上訴人內政部營建署及臺北縣政府應連帶給付3,270,33 1元之本息為無理由，不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、兩造對於原審卷第156至158頁之西元2000年10月、11月及西元2001年9 月之雨量表不爭執（本院卷第54頁），故上訴人聲請向中央氣象局調查納莉颱風雨量未超過象神颱風，經核無必要，併予敘明。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之舉證，經審酌核與本件判決結果不生影響，不再一一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 26 日
民事第二庭 審判長法 官 吳謙仁
法 官 蘇瑞華法 官 李瓊蔭正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 95 年 7 月 27 日
書記官 王才生附註：
民事訴訟法第466條之1（第項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。