臺灣高等法院民事判決 95年度上國易字第3號上 訴 人 丁○○
乙○○戊○○共 同訴訟代理人 甲○○被 上訴人 國防部法定代理人 丙○訴訟代理人 徐克銘律師
洪大植律師上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國94年11月29日臺灣臺北地方法院94年度國字第17號第一審判決提起上訴，經本院於95年3月8日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實 及 理 由
一、上訴人起訴主張：國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）係為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀而制定之條例，主管機關為被上訴人，屬給付行政之一環。且接受改遷建之眷戶必須將原配住之眷舍及自增建部分，交由國防部辦理改建或處分，故國軍老舊眷村之改遷建，應屬兼具保護或增進特定或可得確定人民利益，所執行職務行使公權力之行為。眷改條例第16條有關各階坪型配售標準，目的在於保障個人權益，被上訴人應針對所有遷購福聯新城之原眷戶做好整體分配規劃，並對過程中之主客觀因素加以分析，妥採因應措施，秉持公平、一貫之原則，避免原眷戶之權益受損。91年 5月10日三民新村、憲光七村、南京新村辦理遷購「福聯新城」配售住宅抽籤作業時，被上訴人之說明資料對於重要事項提供不正確資料及不完全陳述，致原眷戶在抽籤作業時，被指定遷購「福聯新城」之丁基地，剝奪原眷戶之基地選擇權，嚴重違背抽籤作業分配之比例戶數，並藉原眷戶購置福聯新城申請書內經法院公證之「係於原階坪型不足時，願意降坪」之意思表示，使渠等遭受被迫降坪及增加自備款負擔金額之差別待遇，違反眷改條例保護渠等權利及平等原則。渠等之原眷戶應配售住宅坪型、可獲得之輔助購宅款、自備款負擔金額及選擇購買住宅坪型等權利，均在眷改條例中規定明確，被上訴人機關公務員依此對本件遷購「福聯新城」之原眷戶，負有作為義務，並無不作為之裁量空間，法律規範之目的為保障人民生命、身體及財產等法益，被上訴人猶故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致渠等權利遭受損害。爰依國家賠償法第2條第2項前段規定，㈠先位聲明請求判命：
被上訴人應賠償上訴人戊○○、原審其餘原告馬李阿有各新臺幣（下同）759,696 元，原審其餘原告羅宇、鞏修道、芮國輝各520,938 元，上訴人丁○○、乙○○、原審原告丘岱雲各298,2 65元，及各自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息。㈡備位聲明請求判命：被上訴人應賠償上訴人戊○○、原審其餘原告馬李阿有各448,592 元，原審其餘原告羅宇、鞏修道、芮國輝各268,698 元，上訴人丁○○、乙○○、原審其餘原告丘岱雲各102,468 元，及各自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息等情。
二、原審駁回上訴人及其餘原告之全部請求，本件僅丁○○、乙○○、戊○○提起第二審上訴。
上訴人補充陳述略以：㈠眷改條例第9 條規定：「本條例計畫辦理改建之國有老舊眷村土地處分收支，循特別預算程序辦理」，國防部因而編擬國軍老舊眷村改建特別預算，經立法院於86年5月30日第三屆第三會期第26次會議審議通過，自86年度至94年度分9 個年度實施。是本件所涉法律及個案之特色，均顯出強烈公共利益色彩，顯然為公法案件。㈡被上訴人未在法律授權下，卻在三民、崇德、憲光新村之原眷戶遷購作業時，自行決定按校級三十坪型30%比例分配，70%被迫降坪，強迫抽籤，對非自願降坪之原眷戶限制遷購坪數，致上訴人戊○○遭降4坪，受有477,516元之損害。且「福聯新城」重建眷宅申請書內，被上訴人所列「如原階坪型不足時，願意降坪承購」之部份，顯係違反法律保留原則的行政處分。本件被上訴人之行為方式，帶有命令及強制手段，乃單純之高權行政行為，屬公權力之行使，應有國家賠償法之適用。㈢本件六個基地之房地總價不一，卻產生補助購宅款相同之情事，顯係被上訴人違反法規及任意逾越行政程序、濫用權力，致上訴人應獲得之購宅輔助款短少、自備款負擔金額超越法律所定，此種違法裁量，損害上訴人之信賴利益或既得利益，而使上訴人之財產權益受到侵害，被上訴人應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任。爰聲明：
㈠原判決駁回上訴人後開第二、三項請求部分廢棄。㈡先位聲明：被上訴人應賠償戊○○759, 696元，丁○○、乙○○各298,265 元，及均自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息。㈢備位聲明：被上訴人應賠償戊○○448,592 元，丁○○、乙○○各102,468 元，及均自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息。
被上訴人則以：㈠上訴人填具臺中市三民新村原眷（散）戶購置「福聯新城」重建眷宅申請書，向被上訴人申請認購眷宅，其等先階段之申請，經被上訴人認定申請合於法定要件，固屬給付行政之範疇。然後階段有關輔助購宅款、自備款之金額及發放，則為私法買賣契約之履行，屬私經濟行為，依司法院大法官會議第540 號解釋，並非公權力之行使行為。㈡眷改條例第16條第1 項前段規定之目的，在於訂定配售坪型之分配標準，並非規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人授予向國家機關為一定作為之請求權；且就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦非有保障特定人之意旨，上訴人執為請求國家賠償之依據，洵屬無理。㈢觀諸眷改條例及相關法規，僅規定「應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃」，授予主管機關規劃之權限，未就原眷戶遷購改建眷宅賦予基地之選擇權，上訴人又未具體表明其請求權基礎，則上訴人得否僅依眷改條例第6條第1項反面推論得出渠等有「基地選擇權」，並非無疑。㈣被上訴人於遷購「福聯新城」重建眷宅說明會時，已於說明書第4條第3項第3 款向原眷戶說明，上訴人對自己之權利知之甚詳，故上訴人指摘：購置申請書載有「於原坪型不足時，降坪至校級26坪型」等語有強迫之情形，顯屬無據。另自備款依眷改條例第20條規定據以核算，並無增加上訴人自備款之情事。㈤眷改條例施行細則第19條第3 項，其中有關「完工決算後之房地總價」，應以眷宅整體為計算基礎，非以特定基地單獨核算之。被上訴人所屬之總政治作戰局於92年5月2日勁勢字第0920004874號函其中第3項第1點記載：「校級33坪型：
3,133,793 元整」，係依建議事項所為之說明，而實際發放金額應依「福聯新城」完工後全部眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算，並無就丁基地單獨核算原眷戶輔助購宅款之理，上訴人認有不法增加差額之情事，顯屬誤會。㈥被上訴人所屬之總政治作戰局於辦理遷購「福聯新城」時，因棄購戶及原規劃眷村無意願，致剩餘戶數增加，遂主動提供原遷購戶有利之選擇權，惟要求「有關眷戶申請恢復原坪型後，原住屋應騰空，恢復原狀之費用，依使用者付費原則，應由該住戶負擔，無涉補償之事宜」，對於已搬遷而選擇恢復原階坪型之眷戶核係與被上訴人合意解除原買賣契約，則依民法第259 條規定，該等人負回復原狀之義務，並無違法等語抗辯，聲明：駁回上訴。
三、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1項本文分別定有明文。查上訴人於93年11月18 日向被上訴人提出書面申請函請求國家賠償，經被上訴人於94年 3月24日制利字第0940000200號函附94年賠議字第003 號拒絕賠償理由書回覆拒絕賠償，有國家損害賠償請求權書、國防部函及拒絕賠償理由書可稽（原審卷第37-52 頁）。是上訴人提起本件國家賠償之訴，程序上核無不合，合先敘明。
四、兩造不爭執之事實：被上訴人原規劃台中市農場、紅棉、旱溪、迅雷、三民、第
一、忠孝、綜合、平等、憲光及崇德等13個眷村遷建「復興建成改建基地」，惟因該基地借予台中市政府搭建組合屋安置九二一地震之災民，致無法辦理改建，因而改以規劃該13個眷村遷購「福聯新城」，該新城有甲、乙、丙、丁、戊、己共6 個基地。上訴人均為三民新村之原眷戶，被上訴人於
91 年5月10日辦理三民新村、南京新村、憲光七村遷購「福聯新城」配售住宅抽籤作業時，僅提供「福聯新城」丁基地餘戶之房屋及總價表；迨至被上訴人於92年1月8日迅雷、平等眷村辦理遷購「福聯新城」配售住宅抽籤作業時，說明書上則載明各基地之坪型及戶數。上訴人均填具「台中市三民新村原眷戶購置福聯新城重建眷申請書」等事實，有重建眷宅申請書，台中市三民新村、憲光新村、南京新村遷購福聯新城重建餘宅抽籤說明資料，台中市三民新村、南京新村、憲光七村等三村原眷戶及散戶遷購福聯新城重建眷宅說明書等件可參（原審卷第54－55、63－78頁），並為兩造所不爭執，應堪信為真實。
五、本件重要爭點在於：㈠被上訴人辦理眷村之改遷建事宜，屬於執行公權力之行為？㈡上訴人主張：被上訴人侵害渠等之基地選擇權；就各眷村分配之房屋坪型不公平，渠等被迫降低坪型；未依丁基地單獨計算輔助購宅款，致上訴人之財產受有損害，有無理由？㈢上訴人於重新開放按原階申請恢復原坪型房屋時，要求將先前購買之房屋回復原狀，是否侵害上訴人之財產權益？
六、被上訴人依眷改條例辦理眷村改遷建事宜，屬於執行公權力之行為？㈠依眷改條例第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條
例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」，被上訴人依眷改條例之規定辦理眷村改建事宜，就確定原眷戶資格及輔助購宅權益等事宜，係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，最高行政法院91年判字第2112號判例足供參照，則被上訴人就有關原眷戶身分之確定及輔助購宅權益所為之決定，乃執行公權力之行為。
㈡但查：眷戶填具重建眷宅申請書，向被上訴人提出重建眷舍
購買之申請，兩造間有關重建眷宅之買賣事宜，應屬私經濟行為，係兩造間私法上買賣契約之履行，並無任何權力服從關係，亦非被上訴人執行公權力之行為：
⒈依上訴人填具之兩造不爭執、並經法院認證之「台中市三
民新村原眷戶購置福聯新城重建眷宅申請書」（原審卷第
120、121、123頁），其上記載：「立申請人０００ 經詳細閱讀91年1月18 日三民新村眷戶購買福聯新城重建眷宅說明會之說明書、國軍老舊眷村改建條例、國軍老舊眷村改建條例及其施行細則及國軍老舊眷村眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅暨市場成屋作業規定，瞭解原眷戶的權利與義務，除同意依本說明書所載辦理外，並將配住本人之……眷舍及自增建部分，交國防部辦理改建或處分，絕無異議。輔助購宅方式：㈠依規定購置『福聯新城重建眷宅』中校階30坪型住宅乙戶，係於原階坪型不足時，降坪至中校階26坪型，有關輔助購宅款、自備款及優惠，依國軍老舊眷村改建條例第21條及國軍老舊眷村改建條例施行細則第9條、第19條第4項規定辦理」；再參以重建申請書後附之「台中市三民新村、南京新村、憲光七村等三村原眷戶及散戶遷購福聯新城重建眷宅說明書（原審卷第69頁），其中第3 條：「台中市福聯新城自建眷宅計提供丁基地餘戶30坪型9 戶、26坪型116戶、24坪型35戶，計160戶供新制眷村原眷戶遷購」，第4條第3項第1、3、4款：
「新制眷村遷建福聯自建眷宅不得辦理自費增坪」、「30坪型：提供校級原眷戶遷購，分配戶額不足時，以抽籤方式決定，未獲配校級原眷戶優先分配26坪型」、「26坪型：提供尉、士級原眷戶遷購，分配戶額不足時，以抽籤方式決定，未獲配尉、士官原眷戶則分配24坪」，第5條第1項第1 款：「每一單位坪型平均單位總價：（甲基地房地總價＋乙基地房地總價＋丙基地房地總價＋丁基地房地總價＋戊基地房地總價＋己基地房地總價）÷（甲基地室內面積總和＋乙基地室內面積總和＋丙基地室內面積總和＋丁基地室內面積總和＋戊基地室內面積總和＋己基地室內面積總和）」、第2 款：「原眷戶每一單位坪型可獲輔助購宅款：完工住宅社區每一單位坪型平均房地總價Ｘ80%」、第3 款：「原眷戶可獲輔助購宅款：原眷戶每一單位坪型可獲輔助購宅款Ｘ 原階坪型」、第4款：「原眷戶所抽之樓層房地總價減去輔助購宅款即為所應負擔之自備款」、第2 項：「原眷戶各階級坪型可獲輔助購宅款如後：
⒈校：3,031,325 元。⒉尉士官級：2, 829,237元」，第13條第2項：「原眷戶有3/4以上同意自願領取購宅款遷購福聯新城重建眷宅之眷村，由國防部依眷戶選擇遷購比例及眷改基金現況排定遷村順序，未達3/4 以上時，不辦理遷建，仍依原計劃辦理」，第15條：「辦理產權移轉登記、抵押權設定登記及火災保險等作業，得委由國軍軍眷住宅公用合作社承辦本案之土地代書辦理……」等內容，足見：被上訴人先提出「重建眷宅說明書」，表明待購買之福聯新城房屋，係丁基地之上開坪型房屋及坐落基地，每坪價格如何計算，眷戶可獲輔助購宅款按照眷戶之階級各為多少，在法律性質上屬於要約引誘，並附有「眷村之眷戶3/4以上同意」之停止條件。而本件三民新村之眷戶嗣後有3/4以上申請，向被上訴人為要約之意思，被上訴人承諾出售說明書所載之福聯新城房地予上訴人；亦即兩造達成：由上訴人給付部分自備款，另得政府補助「輔助購宅款」，用以給付房地價金，被上訴人則移轉房地所有權予上訴人之合意，兩造就標的物及價金互相同意，係成立私法上之買賣契約。
七、上訴人主張：被上訴人侵害渠等之基地選擇權；就各眷村分配之房屋坪型不公平，渠等被迫降低坪型；未依丁基地單獨計算輔助購宅款，致上訴人之財產受有損害，有無理由？㈠就基地選擇權而言：
⒈上訴人自承無法明確指出：係依何法律規定，渠等有遷購
重建房屋之基地選擇權（本院卷第33頁）；且按主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，為眷改條例第6條第1項前段所明定，可見：被上訴人於辦理國軍老舊眷村之改建事宜，有就「眷村分布位置，採整體分區規劃」之裁量權限。查「福聯新城」雖區分為甲至己共計六個基地，被上訴人於三民新村眷戶辦理重建眷宅申請前，提出之說明書（即為要約引誘）僅提供丁基地之房屋為標的，此乃因上訴人原住之三民新村尚未遷入時所餘「福聯新城」之各基地戶數，僅有丁基地戶數足可安置三民新村、南京新村及憲光七村之眷戶，基於集中安置之考量，因而辦理該三個新村配售抽籤作業時，僅提供丁基地之房屋，有被上訴人92年5月2日勁勢字第0920004874號函可參（原審卷第130－131頁），是被上訴人為要約引誘時，僅提供丁基地供三民新村之眷戶遷購，係在被上訴人之行政裁量權限範圍內所為。
⒉按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，固為國家賠償法第2條第2項前段所明訂，上開條文以「不法」為要件，依多數學者見解認為：不法，係指行為欠缺客觀正當性而言，行政裁量之不當，並非違法行為。本件上訴人雖質疑：被上訴人指定丁基地供三民新村眷戶遷購，竟讓其他眷村有遷購其他基地之選擇權限，違反平等原則云云，惟有關眷戶輔助購宅之標的，係被上訴人就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，上訴人如有不服，應循行政爭訟程序請求撤銷原處分，於上訴人未依行政爭訟程序請求救濟前，該處分屬於被上訴人行政裁量權之行使範圍，仍為合法有效，並無不法可言。
㈡就各眷村分配房屋坪型不公，被迫降低坪型而言：
⒈查興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限，每戶配售之坪型
以原眷戶現代或退伍時之職缺編階為準；第一項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之， 為眷改條例第16條第1項、第3項所明定 ，被上訴人因而依上開法律規定之授權，據以制定「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」， 於第2條規定：「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽台，區分如下：34坪型配售將官級原眷戶。30坪型配售校官級原眷戶。28坪型配售尉官、士官級原眷戶。26坪型價售違占建戶……」。
⒉惟揆諸司法院大法官會議第485 號解釋明揭：「憲法第七
條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第七條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進」之意旨，可見：眷改條例中有關以受益人之特定職位作為區分對待區別對待之唯一依據，實不符合實質平等原則之要求，而應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性，提供與基本生活需求相當之照顧，不得超過達成照顧必要之原眷戶適當扶助之必要限度。⒊準此，本件上訴人依上開眷改條例第16條第1項、第3項，
及「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」第2 條等規定，據以主張：渠等均應一致配售30坪型房屋云云，已與前揭司法院大法官會議第485 號解釋揭櫫之實質平等原則有違，而乏依據。且被上訴人僅提供26坪型以下房屋作為上訴人輔助購宅之標的，係被上訴人就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，上訴人如有不服，應循行政爭訟程序請求撤銷原處分，上訴人未依行政爭訟程序請求救濟前，該處分仍為合法有效。
㈢就被上訴人未依丁基地單獨計算輔助購宅款而言：
⒈依眷改條例第20條規定：「原眷戶可獲之輔助購宅款，
以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3％為分配，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配合坪型計算之，分配總額達房地總價以上者，原眷戶無需負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔」。
⒉查本件被上訴人於重建眷宅說明書（原審卷第137頁 ）
，其中第5條第1項載明：「原眷戶購置福聯新城之重建眷宅可獲輔助購宅款為每一單位坪型之房地總價之平均值80％；原眷戶每一單位坪型可獲輔助購宅款為每一單位坪型平均房地總價x80%；原眷戶可獲購宅款：原眷戶每一單位坪型可獲輔助購宅款x原階坪型」；同條第2項：「原眷戶各階段坪型可獲輔助購宅款金額如後：校級：3,031,325元。尉士官級：2,829,237元」；並於附表二（原審卷第141頁） 中詳載：福聯新城之甲至己基地之室內自用面積總額為24405.5坪 ，六基地之房地總成本為3,082,542,742元， 每一單位坪型之平均房地價格為126,305.2485元（3,082,542,742÷24,405.5=126,305.2485）；原眷戶每一單位坪型可獲輔助購宅款為101044.198元（126,305.2485x80%=101,044.198）；原眷戶校級可獲輔助購宅款為3,031,325元（101,044.198x30=3,031,325）。而上訴人嗣亦均獲得上述校級（30坪型）之輔助購宅款，核與眷改條例第20條規定、上開說明書中具體計算之金額相符，上訴人並未受有輔助購宅款之損害。
⒊上開眷改條例第20條係就同期改建之眷村土地可計算之
公告現值總額之69.3% 為分配總額，再按原眷戶總數、全部興建號住宅成本予以計算原眷戶可獲之輔助購宅款，是該規定第2 項所謂之「前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限」，亦係以全部原眷戶觀察，即全部原眷戶自行負擔之合計價額，最高以房地總價20% 為限，而非以個別原眷戶之自行負擔金額部分觀察。是上訴人以：渠等各自購置之丁基地眷舍總價扣除所得之輔助購宅款3,031,325 元後，應負擔之自備款超出20% ，即謂渠等獲得之輔助購宅款有所短少，侵害渠等之信賴利益或既得利益云云，係因對眷改條例第20條之規定有所誤解，而不足取。
八、上訴人於重新開放按原階申請恢復原坪型房屋時，要求將先前購買之房屋回復原狀，是否侵害上訴人之財產權益？上訴人向被上訴人申請購買重建眷宅，經被上訴人承諾後，兩造係成立買賣之私法上契約，則當上訴人欲解除原先購買之房屋契約，改為購買其他坪型房屋時，依民法第259 條規定，上訴人就原先購買之房屋負有回復原狀之義務，被上訴人為上開要求，乃依法為之，並無上訴人指訴侵害渠等權益之情事。
九、綜上所述，上訴人等依國家賠償法第2條第2項先位請求被上訴人應賠償上訴人戊○○759,696元，丁○○、乙○○各298，265元， 及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息；備位請求被上訴人應賠償上訴人戊○○448, 592元；丁○○、乙○○各102,468元， 及均自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息等節，均屬無據，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
十、據上論結：本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項本文，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 22 日
民事第一庭 審判長法 官 張耀彩
法 官 盧彥如法 官 林金吾正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 95 年 3 月 22 日
書記官 張淑芳