臺灣高等法院民事判決 95年度重上國字第9號上 訴 人 乙○○訴訟代理人 陳建宏律師
甲○○被 上訴人 台北市政府法定代理人 丙○○訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因國家賠償事件，上訴人對於中華民國95年3月30日台灣台北地方法院94年度重國字第16號第一審判決提起上訴，本院於96年5月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。查本件上訴人於民國（下同）94年4月25日向被上訴人請求國家賠償（見原審卷第16頁），被上訴人則於同年5月26日回函拒絕賠償（見原審卷第28頁），是上訴人起訴時已履行前揭法條之前置程序規定，合先敘明。
二、被上訴人台北市政府之法定代理人已由馬英九變更為丙○○，有臺北市政府95年12月25日府人二字第09530920500號函影本在卷可憑，茲據丙○○聲明承受訴訟（見本院卷第169、172頁），核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、上訴人起訴主張：伊原任職台北市政府衛生局所屬市立和平醫院（下稱和平醫院）醫師兼消化系統外科主任。SARS期間因自92年4月24日下午1時起，和平醫院實施全面封院，被上訴人並發布「返院集中隔離管理命令」（下稱系爭行政命令），要求上訴人應於92年4月27日下午12時前返院，然上訴人並未及時返院接受隔離，就違反傳染病防治法部分，經被上訴人行政處罰罰款新台幣（下同）24萬元，就違反公務員考績法部分亦經被上訴人行政處罰2大過免職，在該行政處分還沒有確定之前，被上訴人即先給予停職。惟被上訴人已逾越行為時傳染病防治法第37條第1項規定之授權範圍，強制召回上訴人集中隔離於和平醫院內，屬公務員執行職務行使公權力之不法行為，且被上訴人發佈系爭違法處分有過失，而該違法處分與上訴人之自由權與人格權受損害間，有相當因果關係存在；又被上訴人對上訴人所為一次記2大過免職及先行停職等處分，已不法侵害上訴人之工作權，其與上訴人發生不能工作之損害間，亦有相當因果關係存在，均符合國家賠償法第2條第2項所規定之國家賠償責任要件。因此，被上訴人之違法強制召回命令，致上訴人自由權、人格權受侵害而有500萬元之損害；另因被上訴人之違法停職處分，致工作權受有652萬4,156元之損害，合計1,152萬4,156元均訴請國家賠償等情。原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，並於本院聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人1,152萬4,156元，及自94年4月25日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈢上訴人願供擔保，請准宣告假執行。㈣第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
二、被上訴人則以：人民與國家間除有「行政法律關係」外，如同時具有公務員身分時，則與國家間亦有「公法上職務關係」。上訴人於「SARS」事件中，因同時具有人民、公務員與醫師之身分，故亦應同時受到傳染病防治法、公務員服務法與公務人員考績法及醫師法之規範。被上訴人為「SARS 」疫情之地方主管機關，基於維護上訴人與全體人民之安危，依據傳染病防治法之授權規定，下達可得特定之和平醫院員工至原工作處所接受隔離監測之處分，合法妥適，並無故意或過失的違法侵害上訴人之自由權與人格權。又上訴人為國家授有職級，領有國家俸給之和平醫院一級單位主管，於其所服務的醫院發生全民震驚恐懼之疫情時，不僅不遵守地方主管機關所為之下命處分，至指定處所集中隔離監測，更對其上級長官三令五申要其儘速返院隔離監測並執行防疫工作之命令視若無睹、置若罔聞，此行為已嚴重傷害政府信譽，被上訴人為匡正官箴並建立信譽，依公務人員考績法上開規定，予以上訴人一次記2大過之免職處分及先予停職，並無不合，因此並未故意或過失違法侵害上訴人之工作權。從而上訴人依國家賠償法第2條第2項及第5條、民法第195條第1項規定請求賠償，為無理由等語，資以抗辯，並於本院答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡上訴人假執行聲請駁回。㈢第一、二審訴訟費用由上訴人負擔。
三、兩造不爭之事實：㈠國家賠償法第10條先行協議程序已完成。
㈡本件無時效消滅之問題。
㈢SARS期間，上訴人為被上訴人所屬和平醫院消化系外科醫
師兼主任。92年4月24日下午1時起，和平醫院全面封院，該「返院集中隔離管理命令」規定應於92年4月27日下午12時前返院。
㈣92年4月24日下午3時，上訴人業經護理師周碧惠通知返院
接受隔離，其竟遲於同年5月1日下午18時，始返院接受隔離。
㈤上訴人離職是因為違反公務員考績法記2大過應予免職，在該行政處分還沒有確定之前先給予停職。
四、兩造爭執要旨：㈠本院就本件國家賠償事件中對系爭行政命令是否違法，有無審查之權？㈡本件被上訴人是否有侵害上訴人之自由權、人格權及工作權？㈢被上訴人之系爭命令，有無悖於比例原則或其他違憲之處？茲分述之：
㈠本院對於系爭行政命令並無審查之權：
按「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。」行政訴訟法第12條定有明文。又民事訴訟之裁判，凡以行政處分是否無效或違法為據者，應由認定先決事實之行政法院為裁判後，以該確定裁判所認定之事實供為民事法院裁判時認定事實之依據，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生。倘前開行政爭訟程序尚未開始者，民事法院審判長應依民事訴訟法第一百九十九條第二項規定行使闡明權，曉諭當事人就前開行政處分是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定之。」；「勞工保險性質上係屬公法關係，與普通商業保險為私法上之契約關係有別，有關監督勞工保險業務及審議保險爭議事項，由有關政府代表、勞資雙方代表及專家組織勞工保險監理委員會行之（勞保條例第五條第二項），又依台閩地區勞工保險爭議事項審議辦法第二條第一款規定，被保險人資格，由勞工保險局（以下稱勞保局）核定，同辦法第三條復規定對於勞保局核定不服，申請審議之程序。故勞保局或監理委員會對於被保險人資格之核定，應屬行政處分，當事人對於該處分如有不服，應循訴願或行政程序，以求救濟，民事法院對該行政處分是否適當，無權斟酌。」（最高法院90年度台上字第523號及82年度台上字第1859號判決參照），上開法條之規定及最高法院之見解均認為民事法院對行政處分是否適當，無權斟酌。換言之，民事法院應以行政法院確定判決所認定者為依據。本件上訴人以系爭行政命令縱經行政法院認定不違法，本院仍可自行認定云云，尚乏依據，不可採信。
㈡本件被上訴人並未侵害上訴人之自由權、人格權及工作權：
查系爭行政命令業經最高行政法院95年度判字第01651號、同年度第02054號及96年度判字第00043號認定並不違法，合乎行為時傳染病防治法第37條及公務人員考績法第12條第3項第3款之規定，依前述最高行政法院判決（95年度判字第01651號）要旨指出：行為時傳染病防治法第11條規定；「（第1項）有疫情發生時，地方主管機關應立即動員所屬各相關機關（構）人員處理。（第2項）前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央主管機關之指示辦理，以發揮整體防治效果。」同法第24條第1項第2款規定：「傳染病發生時，地方主管機關應視實際需要，會同有關機關採行下列措施：……⒉管制特定場所之出入，並限制其容納人數。……」第34條第1項規定：「地方主管機關接到傳染病報告或通知後，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源，施行適當處置，並報告上級主管機關。」第37條第1項規定：「曾與傳染病人接觸或疑似被傳染者，得由該主管機關予以留驗；必要時得令入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」被上訴人依據上開法律規定，發布前開命令，要求和平醫院員工全數返院接受集中隔離，符合法律保留原則。……前揭規定所稱各項防疫措施，因傳染病種類不同，其個別之防疫措施無法逐一列舉，而被上訴人發布系爭命令，旨在迅速、有效率地防止傳染病之傳染及蔓延，與同法第1條所揭立法意旨，及上開法律授權目的並無牴觸，尤無違背司法院釋字第367號解釋。查一般性傳染病有相當之科技技術得以短期間即時查核而判斷其病因，但SARS發生時，就「對密切接觸者，應居家隔離10天」，就是無法以即時之方式，為一明確性之檢驗，而必須仰賴適當時間之觀察，以及具體症狀（高燒）之發生，所以「隔離」即屬較長時間更繁瑣的一種「留驗」，乃因應傳染病之不同，而為不同之處理方式，當然為傳染病防治法第37條第1項所稱之「必要之處置」。92年4月24日和平醫院所爆發之院內感染事件前，依監察院提出之糾正案文記載，92年3月26日通報首例，至4月21日止共11例，足徵當時和平醫院院內感染情形已甚嚴重，感控的需求相對至為迫切。按當時情形，國內專家學者幾無權威性之見地足以提供因應，被上訴人對於和平醫院尚有多少未發現之院內感染，及將會造成多嚴重的擴散，彼時均無法評估。所以，被上訴人傾向以高規格之防疫措施因應，擴大控管對象包括員工、家屬、病患之決策，就是著眼於無法及時判別，感染的可能性與症狀出現之危險性，倘將全部一千多人散向整個社會去做居家隔離，勢必導致疫情失控。被上訴人於行政院92年4月24日上午10時30分會議作成決議後，依該中央會議決議，先行召回和平醫院員工返院集中隔離，無非是因場所難覓，而防疫刻不容緩，不得已之情況下所為之緊急處置。再以全省各醫療院所之隔離病房數量極其有限，和平醫院院內之疑似感染者眾多，明顯無法收納。倘若選擇其他閒置場所，卻無法短時間內完成相關之醫療及隔離之配備。在無法立即就位造成之時間差，能否為嚴重疫情所得承受，是否因而疫情失控，依當時有限條件之下顯難為明確之認定。是則選擇和平醫院作為隔離處所，乃當時時間壓力下，讓疫情適度控制在該集中隔離區域之內，而使防疫相關機關得有適當緩衝，對疫情得為更適切之處理方式，乃維護公共利益所必要。準此，被上訴人所採措施，無論目的之正當性、手段之必要性及限制之妥當性，均符合憲法第23條之要求，與比例原則並無違背。……公立醫院身負緊急災害防治、傳染病預防及衛生保健教育等功能，當國家發生緊急災害或傳染病時，公立醫院的任何一份子均負有防治與撲滅之公法上義務，此項義務與其所屬科別無涉。復查醫師法24條規定：「醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務。」更將防治天災、事變及傳染病的工作，擴張到所有領有執照之醫師。因此，當主管機關於天災、事變及傳染病發生時，對醫師所下達之處分或命令，均屬其指揮監督範圍所為之命令，所有醫師均有遵守的義務，違反者，除得依傳染病防治法第41條規定處罰外，公立醫院所屬之醫師亦違反公務員服務法第2條之規定，如因其情節重大，有損官箴，從而影響政府整體形象，更與公務人員考績法第12條第3項第3款規定該當。次查行為時傳染病防治法第11條規定：「有疫情發生時，地方主管機關應立即動員所屬各機關相關機關 (構) 及人員處理。前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央主管機關之指示處理，以發揮整體防治效果。……」; 又「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述」，前揭服務法第2條定有明文。準此，被上訴人動員所屬衛生局、民政局、消防局、警察局、社會局及其下屬單位組成防疫應變小組，執行防疫工作，此時前揭機關之所有人員均負有公法上防疫之義務，只要其所屬長官基於防疫需要所下達之命令，皆屬與職務有關。是以被上訴人要求和平醫院員工全數返院接受集中隔離之命令及各項通知作為，均屬主管機關於監督範圍內所為之命令。本件被上訴人所為系爭命令，旨在對於影響層面鉅大，攸關全國人民生命、身體、健康之疫情，迅速有效予以感控，屬於政府重大政令，核與上訴人所舉司法院釋字第243號解釋意旨及公務人員考績法第1條第3項第3款規定，並無違背等語（見本院卷第116頁至第137頁）。則被上訴人所為之系爭行政處分，既不違法自無侵害上訴人之自由權、人格權或工作權；上訴人違反上開命令而被停職亦無違法之處。
㈢被上訴人之系爭行政命令並無悖於比例原則或其他違憲之處：
⒈按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」行政程序法第7條定有明文，此即學說所稱之比例原則，亦即行政行為應具有適當性、必要性及衡量性。
⒉和平醫院爆發之「SARA」疫情，有漫延全台北市，甚至
全國之虞，是權衡應為如何感控命令，始得謂為符合比例原則，所應考量應屬行政法一般法律原則之「公益原則」。本件因應發布前之緊急情狀、醫院狀況及被隔離者之條件，被上訴人為維護上訴人之安全與基於「公益原則」而發布系爭命令，並未違反上開規定之比例原。
又被上訴人既基於法律授權發布系爭命令，自合於憲法第23條規定，當然也未違反憲法第8條及第10條關於人身自由及居住遷徒自由保障之規定。
⒊被上訴人之行為並未違反行政程序法第7條第1、2款之
規定。上訴人稱；「WHO網站及行政院衛生署早已有居家隔離之公告及命令，自屬可行且為侵害人民自由、權利較小之方式，但被上訴人徒以公益為名，無視行政程序法第7條有關比例原則之規定，而仍對召回之和平醫院員工、病患等採用無法達到隔離效果而侵害較大之團體集中生活方式」云云。按當時情形，國內專家學者幾無權威性之見地足以提供因應措施，被上訴人對於和平醫院尚有多少未發現之院內感染，及將會造成多嚴重的擴散，彼時均無法評估。所以，被上訴人傾向，以高規格之防疫措施因應，擴大控管對象包括員工、家屬、病患之決策，即著眼於無法及時判別感染之可能性與症狀出現之危險性，以致無法通盤地將全部一千多人散向整個社會去做居家隔離，被上訴人之行為並不違反比例原則。
五、綜上所述，本件系爭行政命令並無違法、違憲之處，上訴人以系爭行政命令違法強制召回命令，致上訴人自由權、人格權受侵害，而依國家賠償法第2條第2項、第5條及民法第195條第1項之規定，請求判命被上訴人給付5,000,000元，而因被上訴人之違法停職處分，致工作權受侵害，請求判命被上訴人給付6,524,156元，尚非有據，原審判決上訴人敗訴，尚稱允洽，應予維持，上訴論旨，仍執陳詞，斤斤指摘原判決不當，聲明廢棄改判，為無理由，應予駁回上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻防方法，經審酌後，認與判決結果不生影響，無庸逐一論述，併此敘明。
丙、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 5 日
民事第15庭
審判長法 官 林恩山
法 官 陳駿璧法 官 郭松濤正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 96 年 6 月 5 日
書記官 方素珍附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。