臺灣高等法院民事判決 96年度重上國更㈠字第2號上 訴 人 振興印鐵製罐工廠股份有限公司法定代理人 丙○○訴訟代理人 張嘉真律師
林峻立律師王龍寬律師複代理人 范秀羽律師被上訴人 桃園縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 江松鶴律師
陳忠輝律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國93年8月17日臺灣桃園地方法院92年度國字第3號第一審判決提起上訴，經最高法院第ㄧ次發回更審，本院於96年10月2日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審及發回前第三審訴訟費用除確定部分外，由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人主張：坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號及1299地號等二筆土地（下稱系爭土地）為伊所有，前參加桃園縣富岡第一期農地重劃時遭被上訴人違反農地重劃條例第11條之規定，將之作為公共灌溉用途。嗣經提起訴願、再訴願，並向監察院陳情後，被上訴人始於民國89年9月1日作成系爭土地廢溜之決議，並於同年月7日通知伊。故伊於89年10月2日與訴外人乙○○就系爭土地簽訂之買賣契約書，乃約定以90年1月31日前取得系爭土地廢溜證明為其生效條件。惟伊於89年9月19日及同年10月5日先後申請核發系爭土地廢溜證明，被上訴人卻遲至91年6月4日始指示所屬工務局核發，致上開買賣契約書未能生效，因而使伊受有系爭土地出賣價格與取得系爭土地總成本之差額新台幣（下同）3,869萬7,241元之利益損失，伊於91年11月27日以書面請求被上訴人賠償，逾30日未獲置理等情，爰依國家賠償法第2條第2項之規定，求為命被上訴人給付3,869萬7,241元，及自91年11月28日起，至清償日止，按年息百分之5計算利息之判決（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴，經本院駁回上訴人之上訴，上訴人聲明不服，上訴第三審，經最高法院就上訴人之請求，關於請求被上訴人給付3,869萬7,241元，及自起訴狀繕本送達翌日（即92年3月20日）起計付利息部分廢棄發回，其餘部分（即超過自92年3月20日起算之利息部分）經本院前審判決上訴人敗訴，上訴人此部分未聲明不服已告確定）。並上訴聲明：㈠原判決除確定部分外廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人3,869萬7,241元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈢願以華南商業銀行ㄧ年期可轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：伊自85年起邀集相關單位及人員，循協議價購或以地易地方式處理，迄至89年8月7日止，共召開十一次協商會議，嗣在無法提供適當土地易地及未能用適當價格購買之際，只得於89年9月1日決定將系爭土地以廢溜方式處理。而依水利法第46條之規定，廢溜程序應由上訴人向訴外人台灣省石門農田水利會（下稱石門水利會）申請，待該會同意後，再呈轉伊核准，則石門水利會遲至91年3月6日始表示同意，且上訴人表示拒繳廢溜用地費用，故伊於同年6月27日始行核准廢溜，自難謂有故意過失或怠於執行職務之情事。況系爭土地迄今仍為上訴人所有，亦難認其受有如何之損害，且上訴人以不相當之高價出賣該等土地之買賣契約，顯屬不實。又上訴人輾轉向訴外人黃慶讚買受系爭土地時，已知系爭土地有廢溜之訴願事實，無論自斯時起或自75年10月27日損害發生時起算，上訴人之國家賠償請求權均罹於時效而消滅等語，資為抗辯。並答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願預供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：系爭土地原為訴外人盧照男所有，於75年間參加桃園縣富岡第一期農地重劃時，被列為公共灌溉溜池，經盧照男提起訴願、再訴願後，由內政部於77年1月14日以再訴願決定，將原決定、原處分均撤銷，由原處分機關究明系爭土地應否屬水路用地後另為適法之處分。原所有權人盧照男於77年11月間就系爭土地與訴外人黃慶讚訂立不動產買賣契約書，黃慶讚旋於同年月轉賣予上訴人之法定代理人丙○○【依原審卷第32頁所附不動產買賣契約書第十四條約定，本件產權過戶登記手續時之產權取得名義人，丙○○得自由變更；丙○○將系爭土地登記為上訴人所有，有土地登記簿謄本可考（見本院更㈠卷第141、142頁）】。嗣被上訴人仍維持原處分，遂由上訴人對該處分提起訴願、再訴願，經內政部於79年3月5日以再訴願決定，將原決定、原處分均撤銷，由原處分機關即被上訴人另為適法之處分。嗣上訴人以被上訴人及石門水利會未依訴願決定辦理，復陳監察院，經監察院於86年1月間調查後，提案糾正要求改善，兩造於85年起至89年9月歷經十餘次協商處理，仍無法解決，最後協商結論請石門水利會以廢溜方式處理等事實，為兩造所不爭執（見本院更㈠卷第一宗第189頁之筆錄、第159頁之書狀），並有訴願決定書、桃園縣政府函文可證（見原審卷㈠第11頁至第14頁、第21頁至第23頁），固堪信為真實。
四、本件經依民事訴訟法第463條準用同法第270條之1第1項第3款規定，整理爭點並協議簡化爭點後，兩造同意就本院96年6月25日準備程序中，兩造協議簡化之爭點為辯論範圍。兩造之爭執點為：㈠上訴人請求本件國家賠償是否已罹於時效？㈡被上訴人是否怠於核發廢溜證明，而有怠於執行職務之情形？㈢系爭土地廢溜是否須經石門農田水利會同意？再由石門農田水利會向被上訴人申請核准？㈣上訴人是否有繳交廢溜用地費用之義務？被上訴人是否因上訴人拒不繳交廢溜用地費用故無法核發廢溜證明？㈤上訴人與訴外人乙○○間於89年10月2日就系爭土地所簽訂之買賣契約，是否為真正？或是基於通謀虛偽意思表示而訂立？㈥上訴人是否受有損害及所失利益？如有受損或所失利益，得請求賠償之數額為何？（見本院更㈠卷第一宗第189頁之筆錄）茲僅就兩造之爭執點，分述如下：
㈠關於上訴人提起本件訴訟，是否已罹於時效？
按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅，自損害發生時起，逾五年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文。經查，上訴人主張伊於89年10月2日與訴外人乙○○訂定土地買賣合約書，將系爭土地以總價9,915萬7,500元出賣予乙○○，惟合約中約定上訴人需於90年1月31日前取得桃園縣政府或石門農田水利會正式發函廢溜證明，合約始生效，有上訴人提出之土地買賣合約書為證（見原審卷㈠第25頁至第27頁）。上訴人以被上訴人怠於依法發給廢溜證明，使其無法於90年1月31日前取得系爭溜地之廢溜證明，致其與乙○○間所訂定之系爭土地買賣契約歸於無效，受有依買賣契約預期可獲得之利益損失，依上訴人所主張國家賠償之事實，本件時效應自90年1月31日上訴人知有本件損害時起算。而上訴人於91年11月26日以書面向被上訴人請求損害賠償，被上訴人於同年11月27日收該書面請求，並於92年1月28日拒絕賠償，上訴人乃於92年2月17日提起本件訴訟，有上訴人提出之郵件回執、被上訴人提出之拒絕賠償理由書及郵件回執在卷可稽（見原審卷㈠第9頁、第76、77頁），且為兩造所不爭執。則本件時效自90年1月30日起算至被上訴人於91年11月27日收受該書面請求時止，尚未逾2年時效，且時效已因上訴人之上開書面請求而中斷，嗣上訴人於92年2月17日提起本件訴訟，尚未逾2年消滅時效期間。是被上訴人抗辯上訴人之國家賠償請求權業已罹於時效云云，自無可取。
㈡上訴人主張被上訴人怠於執行職務依法核發系爭溜地之廢
溜證明，於再訴願決定後曠時3年餘猶未處理，致其受有損害云云。惟查：
⒈上訴人為系爭土地之所有權人，有土地登記簿謄本可考
（見本院更㈠卷第141、142頁）。依監察院於89年10月3日內政及少數民族委員會第三屆第四十一次會議邀許代縣長（被上訴人前法定代理人）及石門水利會會長說明均同意以廢溜處理（見本院重上國字卷第74頁之紀錄），惟監察院以89年10月9日 (89) 院台內字第891900631號函請被上訴人於文到二個月回復系爭土地以廢溜處理方式之處理結果（見本院重上國字卷第75、76頁之函文），惟該二個月回復處理結果，係依監察法第25條規定（行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院得質問之。）而為，並無被上訴人應於二個月內核發系爭土地之廢溜證明之規定（最高法院發回意旨記載：「被上訴人似應於收到該函後二個月內核發系爭土地廢溜證明。」並無肯認被上訴人應於二個月內核發系爭土地之廢溜證明。）。足見監察院之上開函文與被上訴人是否應於收函後二個月核發廢溜證明無涉。
⒉被上訴人抗辯系爭土地原係石門農田水利會供灌溉其轄
區42公頃農田使用之保留池塘，原規劃為和興分渠第43號池，供43輪區灌溉使用。系爭溜地之重劃處分經內政部撤銷後，被上訴人自85年間起即邀集上訴人、石門農田水利會、省縣議員、43號池灌溉轄區權利人等協商後續處理方式，因43號溜池下游農民，需該池灌溉，要求石門農田水利會絕對不予廢棄以利耕作，被上訴人乃循向協議價購及雙方可接受以地易地方式辦理。又被上訴人因石門農田水利會檢討系爭溜地有灌溉需求，無法廢溜，而上訴人於協商中亦傾向同意以石門農田水利會就所管轄內提供等值土地面積進行交換，經十餘次協商，雙方合意以桃園縣○○鄉○○○段○○○○號溜地為以地易地之條件，石門農田水利會亦進行廢溜及繳納替代工程費，惟於幾近完成以地易地作業時，因桃園縣龍潭鄉公所知悉前開304地號土地即將完成廢溜，要求興建婦幼館及村里活動中心報請徵收，此以地易地之協商終未完成。嗣石門農田水利會改以公告現值加成協議價購方式解決，惟上訴人要求須以市價加成方式價購，致無法成立，被上訴人乃建請石門農田水利會就其價購價款及改善溜池之工程費，先行考慮選擇鄰近土地作為替代該溜池蓄水、灌溉適當土地以地易地及替代方案，被上訴人乃決議：系爭溜地以廢溜處理，廢溜之相關替代方案請水利單位依水利法暨相關法令，儘速執行等事實，有桃園縣政府函及自85年至89年之歷次協調會紀錄可考（見原審卷㈠第103頁至第122頁）。足見自85年間以降，被上訴人對系爭土地是否應予廢溜抑或採取其他替代方案，均有邀集上訴人等相關權利人積極協商以謀解決。足見被上訴人並無怠於執行職務。是上訴人主張被上訴人於再訴願決定後曠時3年餘猶未處理云云，殊不足取。
⒊又監察院於上訴人之法定代理人丙○○提出本件陳情案
後，固於86年1月14日函附之調查意見中稱：「…桃園縣政府如無法另地分配與陳訴人（即丙○○），自應設法改善上開灌溉系統，立即依內政部再訴願決定之意旨，准予本案溜池廢池，…」等語，有該函文可查（見原審卷㈠第19頁）。惟該調查報告對系爭土地是否廢溜乙節，並未排除被上訴人以另地交換之方式加以解決。被上訴人復自86年間監察院調查時起至89年間歷經十餘次協商會議，與上訴人協商以地易地或價購之可行性，其中以桃園縣○○鄉○○○段○○○○號土地交換之方式並曾獲得上訴人同意，於89年間一度幾達定案，嗣雖因擬予交換之土地遭桃園縣龍潭鄉公所報請徵收而協商破裂，惟被上訴人自監察院調查時起確已竭力於系爭土地究應廢溜或予改善之後續處理，有桃園縣政府函及自85年至89年之歷次協調會紀錄可考（見原審卷㈠第103頁至第122頁）。是上訴人主張被上訴人未依監察院於86年1月14日調查報告立即廢溜，係屬怠於執行職務云云，自無可取。
⒋另被上訴人於89年9月1日召開協商會議，會中結論為：
「ㄧ、本案請石門農田水利會以『廢溜』方式處理之。
二、廢溜之相關替代方案請水利單位依水利法暨相關法令，儘速執行。」（見本院重上國字卷第68、69頁之紀錄）。另監察院89年10月9日函予被上訴人之說明二、「本次會議決議通過事項如下：關於本案以廢溜方式處理，其辦理程序請主管機關依相關法令規定辦理，……」（見原審卷㈠第145、146頁之函文）。而被上訴人即依水利法第46條第1項、第2項之規定處理如後：①於89年9月25日就廢溜事宜，函覆上訴人請其依水利法第46條規定向石門水利會申辦。②於90年3月13日石門水利會要求被上訴人補助上訴人向石門水利會申請價購之經費，被上訴人於同年月26日函覆經費已用罄，無是項經費補助，請石門水利會自籌解決。③於90年5月4日被上訴人函請石門水利會補呈資料及擇期開會復行研議，並副知上訴人。④於90年4月10日石門水利會召開會議研商價購事宜，會中石門水利會表示依前台灣省政府74年3月25日74府建水字第144883號函，關於農地重劃區內奉准解除限制之保留池塘……僅收用地費每公頃45萬元，不再收替代工程費ㄧ案准予照辦，是以本案如核准報廢尚需繳交上述費用。惟上訴人於會中表示不願繳交，該會議紀錄石門水利會於同年5月25日函文檢送被上訴人。⑤於90年6月5日上訴人函文予被上訴人及石門水利會，申請核發廢池證明，並再度表示不願繳交廢池每公頃45萬元。⑥於90年6月19日被上訴人函請石門水利會就上訴人之申請本於權責卓處逕復上訴人並副知被上訴人。⑦於90年7月6日被上訴人就廢溜紛爭召開會議，惟上訴人及石門水利會未出席，故延期再開。⑧於90年8月29日被上訴人就「溜」地目解除限制乙案及上訴人不願繳交每公頃45萬元用地費等情，函請經濟部水利處鑒核。⑨於90年11月16日被上訴人再就溜地目解除限制乙案，函請經濟部水利處核示。⑩於91年3月6日石門水利會函覆被上訴人就本案以廢溜處理，石門水利會原則同意，有上開函文可考（見原審卷㈡第41頁至第61頁）。
益證被上訴人於上開89年9月1日召開協商會議後，已依法積極處理，並無任何怠辦違誤之情形。是上訴人主張被上訴人因故意、過失怠於執行職務云云，殊不足取。㈢關於系爭土地廢溜是否須經石門農田水利會同意？再由石
門農田水利會向被上訴人申請核准？上訴人是否有繳交廢溜用地費用之義務？被上訴人是否因上訴人拒不繳交廢溜用地費用故無法核發廢溜證明？經查：
⒈依台灣省政府「石門大圳灌區池塘處理辦法」歸列為保
留地之溜地，若有私人所修築之池堤，欲申請廢溜時，是否應依水利法第46條申請主管機關核准問題，經濟部水利署函覆稱：石門大圳灌區內私人所修築之池塘，仍屬水利法第46條規定之水利建造物，其建造、改造或拆除應報主管機關核准，有該署93年6月1日號函文可考（見原審卷㈡第102頁）。石門水利會八德工作站站長邱顯達亦證稱：水利法第46條所稱之主管機關為被上訴人，但被上訴人在作廢溜之前，由水利會依據水利法第46條出具意見給被上訴人，如因灌溉需要的話，水利會不會同意，就不可能陳報到被上訴人，一般民眾如向被上訴人申請廢溜證明，如在水利事業範圍，被上訴人會請其先向水利會提出，由水利會提出意見後再呈轉給被上訴人等語（見原審卷㈡第10、11頁之筆錄）。是以被上訴人依前揭監察院會議決議事項所示依相關法令規定辦理本案廢溜事宜，仍須循行政程序由上訴人向石門水利會提出申請，經由該會同意後呈轉被上訴人核准。被上訴人於上訴人主張之90年1月31日前因未獲石門農田水利會出具意見，自無從據以准予發給上訴人廢溜證明。⒉另被上訴人就上訴人所提之核發廢溜證明之申請，業已
轉請石門水利會表示意見，惟該會遲至90年7月4日始函覆被上訴人同意解除限制，有該函可憑（見原審卷㈡第
57、58頁）。被上訴人於90年1月31日前因未獲石門水利會出具意見，自無從據以准予發給廢溜證明。是上訴人主張被上訴人於作成廢溜結論後至90年1月31日前怠於執行職務發給廢溜證明，使上訴人無法於90年1月31日前取得系爭溜地之廢溜證明，致其與乙○○間所訂定之系爭買買契約歸於無效云云，亦非可取。
⒊再者，有關台北、桃園、新竹縣轄之石門大圳灌區保留
池塘，灌溉面積在三公頃以下，而地主願意負擔替代工程費者，得申請解除保留，有台灣省政府70年2月14日70府建水字第104304號函可憑（見原審卷㈡第105頁）。又為避免因原水利設施廢棄致妨礙原有引水蓄水或排水系統，主管機關得要求申請解除保留池塘者負擔相關費用，以維持灌溉系統之完整，有經濟部水利署前揭函文可憑（見原審卷㈡第102頁）。證人邱顯達亦證稱：
如果人民要申請廢溜核准的話，就要繳用地費，這個費用是拿來維護灌溉系統，核准之後才要繳納，如果沒有核准就不用等語（見原審卷㈡第11頁之筆錄）。又台灣省農田水利會於96年4月18日再函覆被上訴人：「有關溜地解除保留……且地主願意負擔替代工程費者得申請解除保留，由本會報大府核定後向本會繳納相關費用，始發予自行開墾證明。」（見本院更㈠卷第140頁之函文）。是被上訴人抗辯上訴人申請廢溜時確有繳交用地費用之義務等語，應屬可取。本件系爭土地既經被上訴人同意准予廢溜，則上訴人自有依上開規定繳交用地費用之義務，上訴人對不願繳交用地費乙節並未爭執，則被上訴人因而遲未准予發給廢溜證明，係因上訴人拒不配合相關行程手續所致。
⒋另經濟部水利署於96年4月25日再函予被上訴人另案有
關水利法第46條之函釋謂：「農田水利會或人民申請報廢水利地，如該地設有水利建造物，其水利建造物應依水利法第46條辦理。如該地屬灌○○○區○○○○○路或其他設施時，應依同法第63條之2第2項規定，先經興辦水利事業人同意，是本案除水利會同意外，尚應依上開規定辦理。」，有該函文可考（見本院更㈠卷第139頁）。另臺灣省農田水利會於96年4月18日再函覆被上訴人：「有關溜地解除保留，精省前本會依據水利法第46條及臺灣省政府70年2月14日70府建水字第104304號函辦理，由地主提出申請，經勘查保留池解除後，對灌溉無影響者，且地主願意負擔替代工程費者得申請解除保留，由本會報大府核定後向本會繳納相關費用，始發予自行開墾證明。」，有該函文可考（見本院更㈠卷第140頁）。是被上訴人抗辯系爭土地廢溜須經石門農田水利會同意，再由石門水利會向被上訴人申請核准等語，自屬可信。
㈣雖上訴人主張被上訴人遲發廢溜證明，使上訴人與訴外人
乙○○間之土地買賣契約，未能如期生效，致上訴人受有買賣利益之損失，以出售總價扣除上訴人取得系爭溜地之總成本及上訴人應繳納之土地增值稅，上訴人因買賣土地所得預期之利益3,869萬7,241元即為上訴人所失利益云云。惟查，被上訴人核發廢溜證明並無因故意、過失怠於執行職務之情事，已如前述。且上訴人於89年10月2日訂立系爭買賣契約時，明知被上訴人尚未正式發函廢溜證明，且不知其何時核發該證明，卻以90年1月31日取得廢溜證明為條件之買賣契約（見原審卷㈠第25頁至第27頁之合約書），上訴人既未能舉證證明被上訴人有於90年1月31日前核發廢溜證明之義務，尚難遽認系爭買賣契約之失效係可歸責於被上訴人。再者，系爭土地尚未售出，仍屬上訴人所有乙節，為上訴人所自承，其雖主張系爭土地之市價有跌價情事，並提出報紙廣告為證（見本院重上國字卷第110頁至第132頁），惟該報紙僅能證明該土地附近之土地有開價登報出售之情形，尚難證明系爭土地之實際成交價格為若干，是該報紙自難證明系爭土地市價有跌價情事。
至於該買賣契約，被上訴人否認為真正，且該買賣標地物土地之地目為「田」（見本院重上國字卷第133頁之附圖），與系爭土地之地目為水利用地並不相同，尚難證明系爭土地有跌價情事。再者，系爭土地於89年至92年間之公告現值均為每平方公尺800元，94年之公告現值漲為每平方公尺900元乙節，有土地登記簿謄本可考（見本院重上國字卷第271頁至第274頁），故系爭土地自上訴人與乙○○間訂立系爭土地買賣契約時起迄今自難證明價格有跌落之情事。且上訴人既尚未出售系爭土地，有土地登記簿謄本可考（見本院更㈠卷第141、142頁），尚難認其實際受有何種損害。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被上訴人給付3,869萬7,241元及自92年3月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息部分（超過上開利息起算日部分，經本院前審判決上訴人敗訴，上訴人對此部分未聲明不服而確定），非屬正當，自屬不應准許。從而原審就此部分所為上訴人敗訴之判決，於法並無不合。上訴意旨仍執前詞指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回上訴。
六、兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經斟酌後，認為均不足以影響判決之結果，爰不逐一論列。
七、據上結論，本件上訴無理由，依民事訴訴法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 16 日
民事第七庭
審判長法 官 鄭三源
法 官 周美月法 官 王聖惠正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 96 年 10 月 16 日
書記官 陳樂觀附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。