臺灣高等法院民事判決 97年度上易字第989號上 訴 人 丙○○訴訟代理人 魏千峰律師
林俊宏律師被 上訴人 臺北市政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 游雅鈴律師複 代理人 陳玉玲律師被 上訴人 臺北市七星農田水利會法定代理人 乙○○訴訟代理人 鄭洋一律師複 代理人 涂莉雲律師
呂雅莘律師上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國97年8月28日臺灣臺北地方法院96年度訴字第1297號第一審判決提起上訴，本院於99年4月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：其自民國92年1月1日起97年12月31日止向訴外人吳如升等7人承租臺北市○○區○○段1小段第209號、第210號、第210之1號、第211號等4筆耕地（下稱系爭耕地），總面積約0.33公頃，並引用被上訴人七星農田水利會(以下簡稱七星水利會)磺溪內圳灌區之水源灌溉，以種植睡蓮、荷花等經濟作物。詎訴外人吳金樹擅自裝設排水管排放家庭污水至位於臺北市○○區○○路第245號對面至第238號（以下簡稱系爭路段）間灌溉渠道內（以下簡稱系爭渠道），且訴外人中國麗緻大飯店（下稱麗緻飯店）設置之溫泉管線破裂，事業性廢水亦排入系爭渠道，導致渠道內水溫過高，使系爭耕地土壤PH酸鹼值與水質偏酸性，因而致上訴人種植於系爭耕地約0.1公頃觀音蓮蓮花等作物外圍葉片有異常褐色腐爛現象而全部死亡，計自93年7月至95年4月19日無法收成蓮花損失新台幣（下同）120萬元。按七星水利會依水利法及農田水利會組織通則之規定，應監督吳金樹、麗緻飯店不得擅自增設排水管線排放污水、廢水至系爭渠道。且七星水利會屬臺灣省灌溉事業管理規則第3條、第4條第2項規範之灌溉事業，依同法第22條規定亦有設置灌、排分離渠道義務。然七星水利會竟違反此項義務，致吳金樹、麗緻飯店排放廢污水進入系爭渠道內，導致灌溉水質酸化造成上訴人種植蓮花作物死亡。則七星水利會怠於執行管理水利事業之職務，並就設置灌溉、排水合一渠道及其管理顯有欠缺，應依國家賠償法第2條第2項後段及第3條第1項規定負賠償責任。另被上訴人臺北市政府（下稱台北市政府）依水利法第4條、農田水利會組織通則第4條規定為七星水利會主管機關，有監督七星水利會設置與管理水利設施之義務，其未盡監督之責，致上訴人耕地生產經濟作物因枯死而無法收成之財產上損害。依國家賠償法第5條準用民法第185條規定，亦應與七星水利會就上訴人所受前揭損害負連帶賠償責任。爰依國家賠償法第2條第2項後段、第3條第1項、民法第185條規定請求被上訴人連帶給付上訴人120萬元，及自起訴狀繕本送達之日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。並願供擔保，請准宣告假執行。原審判決上訴人敗訴，上訴人聲明不服提起上訴。上訴聲明：原判決廢棄。被上訴人應連帶給付上訴人120萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、被上訴人則以：系爭渠道為清朝道光年間開闢之灌溉渠道，本僅單純提供為農業灌溉與農田排水目的使用。然61年間因拓寬士陽公路，須遷移系爭路段之灌溉渠道，故前陽明山管理局（已裁撤併入台北市政府，下稱陽管局）徵收二筆灌溉渠道土地（即重測前草山磺溪內155-7及161-14地號土地）。而該路段兩側分別為山壁與道路，已無餘地可供另築灌溉渠道，故陽管局將該灌溉渠道遷移後逕行併入新建之道路側溝（排水溝），造成該段溝渠成為灌溉用水及地面排水共用情況。因此系爭渠道設置機關為陽管局，且屬8公尺以上道路側溝，其管理機關為養工處，陽管局及養工處嗣經改制，應以承受業務機關為賠償義務機關而非被上訴人。又七星水利會非屬「臺灣省」區域內之灌溉事業，並無臺灣省灌溉事業管理規則之適用。且該規則第22條所定之排水，依同法第21條之規定，應指「因灌溉而引起之排水」而言，非如上訴人所指家庭汙水或事業性廢水之排水。況系爭灌溉渠道土地已遭徵收，而該路段兩側分別為山壁與道路，已無餘另築排水渠道，依據大法官會議釋字第469號解釋理由書，機關就排水系統是否區分為灌溉、排水，需視當地情況而有行政裁量權。系爭路段兩側分別為山壁與道路，已無餘地可供另築排水渠道。七星水利會並無怠於執行職務之情事可言。再者，本案發現污染時，七星水利會即依據水污染防治法第70條規定，積極協助上訴人辦理有關事項，並依農田水利會灌溉排水管理要點第26條規定向臺北市政府環保局舉發，通報建設局及養工處等相關單位前往會勘，並在相關單位聯合執行下，排除污染源。被上訴人已積極管理各圳路，善盡農田水利會組織通則第10條規定之責任，並無怠於執行職務之情形。另依行政院農業委員會桃園區農業改良場（以下簡稱桃園農改場）所做之「臺北市丙○○農作物葉片異常原因勘查鑑定報告」鑑定結果，無法認定上訴人種植作物死亡係因引用系爭灌溉溝渠水源所致。且依水質分析報告所示，系爭耕地土壤之酸鹼度為PH5.4，尚較灌溉用水PH5.8為酸，亦徵上訴人所種植蓮葉腐爛與水源間不具相當因果關係。況系爭渠道所引水源大屯火山區，本身即含有大量溫泉水，其酸鹼PH值自偏於酸性，乃無法避免之自然事實。至上訴人所指灌溉水源水溫為43.5度及53度，分別為訴外人吳金樹及中國麗緻大飯店溫泉排水管、泉水水溫，並非上訴人引系爭公共設施之水流入其田地之水溫。而依93年12月29日陳情農作物疑似遭硫磺水污染勘驗會議紀錄記載：系爭渠道內水溫僅25.8度，符合農田水利會灌溉排水管理要點第20點公告之灌溉用水水溫限值35度之標準，足徵上訴人所種植蓮葉腐爛與灌溉水源間不具相當因果關係，且上訴人請求之損害賠償亦屬過高等語，資為抗辯。答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事項（見本院卷㈠第165頁反面至第166頁）：⒈七星水利會之性質係屬於公法人。上訴人設址於臺北市○○
區○○路○○○巷○○號，並自92年1月1日起向訴外人吳如升等7人承租系爭耕地，用以種植睡蓮、荷花等經濟作物。又上訴人承租系爭耕地之總面積約0.33公頃，均係引用七星水利會磺溪內圳灌區之水源灌溉。另訴外人吳金樹（住格致路201號）擅自裝設排水管排放家庭污水於○○○區○○○○道（兼灌溉溝，位於臺北市○○區○○路第245號對面至第238號間）。
⒉另上訴人主張訴外人麗緻飯店（設格致路237號）合法設置
之溫泉管線破裂，惟未及時修復，而使家庭污水及事業性廢水均流入上開灌溉渠道內，致使該汲水區上游灌溉水源遭受訴外人吳金樹、中國麗緻大飯店排放之廢（污）水污染。嗣經桃園農改場水質分析測試結果顯示，上訴人所承租總計0.33公頃私有耕地中，土壤檢體酸鹼度PH值為5.4，水質檢體則為5.8，與正常灌溉用水水質標準酸鹼度PH值應為6.0～9.0相較，顯見水質偏酸性。又吳金樹排放水管所流出水質，水溫為43.5℃；中國麗緻大飯店因溫泉管線破裂而逸出之溫泉原水水溫亦高達53℃，水溫過高，而上開酸性水質及過高水溫，顯見有礙於植物生長。上訴人在系爭耕地所種植蓮花（觀音蓮）等作物外圍葉片有異常褐色腐爛現象等情，被上訴人已於原審不爭執，不得再於本院爭執云云。惟民事訴訟法第280條第1項所定視同自認之不爭執，非可斷定當事人必無爭執之意，法律為保護該當事人之利益，許其於言詞辯論終結前，隨時為追復爭執之陳述，即在第一審未為爭執，於第二審言詞辯論終結前，仍得隨時追復之，此與自認不得任意撤銷之性質有別。本件上訴人所舉前揭事實，被上訴人就麗緻飯店排放溫泉水至系爭渠道，已有爭執，此觀七星水利會於原審提出民事答辯㈡狀、97年1月25日民事爭點整理狀、台北市政府97年1月31日提出民事辯論意狀至明(見原審卷㈠第117頁反面、第118頁、卷㈡第84頁、第102反面、第103頁)，且被上訴人於原審不爭執部分，揆諸前揭說明，亦得於本院追復爭執，是上訴人主張被上訴人就前揭事實，於本院不得再為爭執云云，要無所據。
四、按依國家賠償法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；而依國家賠償法第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。又按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第9條第1項、第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件上訴人提起本件訴訟前，業以書面向被上訴人請求損害賠償，惟被上訴人拒絕賠償，有上訴人提出臺北市政府建設局95年
12 月22日北市建三字第09535755800號函暨拒絕賠償理由書為憑（見原審卷㈠第23頁至第26頁），且為被上訴人所不爭。是以上訴人於提起本件訴訟前已依國家賠償法規定踐行協議程序，其起訴合法，合先敍明。
五、又所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格，得受本案之判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事人。又在給付之訴，只須上訴人主張對被上訴人有給付請求權者，其為上訴人之當事人適格即無欠缺（最高法院93年度臺上字第382號及96年度臺上字第1780號判決要旨參照）。
本件上訴人主張對被上訴人有損害賠償請求權，揆諸上開說明，其為上訴人之當事人適格即無欠缺。被上訴人抗辯其非賠償義務機關，上訴人起訴當事人不適格云云，無足可取。
六、上訴人主張被上訴人有前揭國家賠償法第2條第2項後段、第3條第1項情事，惟為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯，查：
㈠按國家賠償法第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之
消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任。又公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3條第1固定有明文。惟所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。故人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公務員怠於執行職務、公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。亦即在公務員怠於執行職務、公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係。
㈡七星水利會是否為系爭溝渠之管理維護機關⒈按農田水利會係以秉承政府推行農田水利事業為宗旨，因此
就農田水利事業負有興辦、改善、保養及管理之義務，農田水利會組織通則第1條第1項、第10條第1款定有明文。本件七星水利會既係經台北市政府核准設立之農田水利會公法人，已如前述，是以七星水利會就磺溪內圳灌區之水源，依前揭規定即有設置、改善、保養及管理之義務。
⒉七星水利會雖抗辯稱系爭渠道設置機關為前陽管局，且屬8
公尺以上道路側溝，其管理機關為養工處，與七星水利會無涉云云。惟公路與灌溉水路共用者，由公路管理機關與農田水利管理機關協商辦理。但因公路拓寬改善，須將灌溉水路重新施設時，由公路管理機關辦理。公路兩側灌溉溝渠，由農田水利管理機關維護管理。但一側溝壁兼具保護公路路基功用者，得委託農田水利管理機關合併管理，公路附屬設施設置管理要點第13點第2款、第14點第2款定有明文。本件上訴人主張七星水利會未依臺灣省灌溉事業管理規則第22條規定將灌溉與排水分離，導致其在系爭耕地種植之觀音蓮花死亡而受有損害等語。核臺灣省灌溉事業管理規則固適用於臺灣省灌溉事業，而七星水利會之主管機關為台北市政府，就臺灣省灌溉事業管理規則並無適用之餘地。惟所謂灌、排分離乃將灌溉水與排放水區隔，以避免排放之污水污染灌溉水，致影響農作之生長，此為灌溉之通則，即屬七星水利會灌溉事業管理機構所應設置、管理、維護之事項。而系爭渠道部分雖係61年間因拓寬士陽公路，須遷移系爭路段之灌溉渠道，故前陽管局徵收二筆灌溉渠道土地（即重測前草山磺溪內155-7及161-14地號土地），將該灌溉渠道遷移後逕行越過道路併入新建之道路側溝（排水溝），造成該小段溝渠成為灌溉用水及地面側溝排水共用情況，此為兩造所不爭，並經本院現場履勘製有勘驗筆錄附圖在卷可考（見本院卷㈡第172頁)。是以上訴人主張系爭渠道係灌溉渠道與排水之側溝共用之情形，自有違反灌、排分離之灌溉渠道設置之原則。依前揭公路附屬設施設置管理要點第13點第2款規定固係由公路主管機關所辦理，惟依該要點第14點第2款規定其維護管理機關仍屬七星水利會。參酌本院現場履勘結果，系爭灌溉渠道本係明渠，以地下渠穿越道路下方後經與側溝共用一小段後，復分渠各自行水，是以系爭渠道既可穿越道路下方，自可各自向下行水，並無與側溝共同行水之必要。七星水利會就系爭渠道與側溝分離行水，自有管理維護之義務。被上訴人抗辯系爭渠道二側係山壁、懸崖、道路，已無可供灌、排分離之路面，其無義務維護、管理渠道灌、排分離之義務云云，要無可取。
㈢上訴人在系爭耕地種植蓮花死亡，是否與系爭渠道未灌、排
分離有因果關係？⒈上訴人主張其在系爭耕地種植蓮花死亡，乃系爭渠道未灌、
排分離，致訴外人吳金樹擅自裝設排水管排放家庭污水至系爭渠道，且訴外人麗緻飯店設置之溫泉管線破裂，事業性廢水亦排入系爭渠道，導致渠道內水溫過高，使系爭耕地土壤PH酸鹼值與水質偏酸性，因而致上訴人種植於系爭耕地約0.1公頃觀音蓮蓮花等作物外圍葉片有異常褐色腐爛現象而全部死亡。惟為被上訴人所否認。
⒉上訴人前因其在系爭耕地種植之觀音蓮花死亡，曾向七星水
利會陳情，經七星水利會會同上訴人及其他相關單位於93年12月29日現場勘查情形：「㈠陳情人劉先生陳○○○區○○路（245號對面至238號間)排水溝(兼灌溉溝)渠之排放水管所排放之硫磺水流至灌溉渠道，經引流灌溉，致農作物受損害；另中國麗緻大飯店曾因溫泉原水管線破裂，造成溫泉水流至灌溉渠道。㈡查排水溝排放水管流出水質，氫離子濃度：4.17，水溫：25.8℃。㈢經檢測中國麗緻大飯店溫泉水，氫離子濃度：5.66，水溫：63℃。㈣陳情人劉先生土地面積
0.33公頃，其中種植荷花、睡蓮0.1公頃之葉片有異常情形。」等語，並依斯時勘驗結論，請桃園農改場進行農作葉片異常原因鑑定，有上訴人提出陳情農作物疑似遭硫磺水污染勘驗會議紀錄可稽（見原審卷㈠第19頁）。嗣經鑑定結果認：「12月29日現場勘查發現存活觀音蓮叢外圍葉片有異常褐色腐爛等現場，經採取田水與土壤樣品檢測結果如附件，此田水與土壤品質是否會造成蓮葉異常褐色腐爛，目前尚無資料可佐證」，此經證人即參與會勘之前桃園農改場職員黃義雄陳證在卷，並有其提出桃園農改場94年1月14日農桃改境字第0942600095號函附鑑定報告可憑（見原審卷㈡第66頁反面至69頁）。核該附件所附水質分析報告，土壤PH質為5.4；水PH質為5.8，雖較灌溉用水水質標準PH6.0~9.0略酸。但經桃園農改場鑑定結果，亦認土壤檢體酸鹼值度PH值5.4，水質檢體PH值5.8，加上高水溫，是否會導致觀音蓮、蓮花作物外圍葉片有異常褐色腐爛現象而死亡，目前尚無資料可佐證。復有該所98年8月17日農桃改境字第0982612056號函在卷可考（見本院卷㈡第3頁）。參酌系爭土地土壤之酸鹼度為PH5.4，尚較灌溉用水PH5.8為酸，且依陽明山附近鞍部測站之雨水酸鹼度值年平均資料顯示，78年至94年平均值為PH5.5，即其中93年之平均值為PH5.5；94年度之雨水酸鹼值度甚且低至4.7，有被上訴人提出中央氣象局氣象站累年雨水酸鹼值年平均資料可參（見原審卷㈠第78頁至第79頁）。
核與上訴人會同現場履勘採擷田水、土壤所鑑定之PH5.8、
5.4等差距不大，顯示上訴人之田水與土壤受灌溉水影響之酸度不大。縱訴外人吳金樹、麗緻飯店排放廢污水至系爭渠道，亦不影響上訴人土壤、水質之酸度。況上訴人自陳自92年即在系爭耕地種植蓮花，既未曾見上訴人陳情系爭耕地有因酸化情事導致蓮花死亡。俱見上訴人在系爭耕地種植之觀音蓮花受有外圍葉片有異常褐色腐爛現象而死亡，顯非因灌溉渠道之水源所致。再者，系爭渠道內水溫於93年12月29日會勘僅25.8度，符合農田水利會灌溉排水管理要點第20點公告之灌溉用水水溫限值35度之標準，有「農田水利會灌溉排水管理要點」附件「水質標準」：灌溉用水水質標準在卷可參（見本院卷㈡第67頁）。是以上訴人主張系爭渠道因吳金樹、麗緻飯店排放廢污水致灌溉水源水溫過高，亦屬無據。此外，上訴人復未能提出證據證明其在系爭耕地種植蓮花死亡，係因七星水利會在系爭渠道未維護灌、排分離，致訴外人吳金樹排放家庭污水、麗緻飯店排放事業性污水至系爭渠道，造成水質酸化、或水溫過高所致，揆諸前揭說明，上訴人既不能證明其種觀音蓮花死亡，與七星水利會在系爭渠道未維護灌、排分離，或未監督吳金樹、麗緻飯店不得擅自增設排水管線排放污水、廢水至系爭渠道，導致灌溉水源酸化，有相當因果關係，其請求被上訴人負連帶賠償責任，要無所據，不應准許。
七、綜上所述，上訴人主張其在系爭耕地種植蓮花死亡，係因七星水利會在系爭渠道未維護灌、排分離，致訴外人吳金樹排放家庭污水、麗緻飯店排放事業性污水至系爭渠道，造成水質過酸、或水溫過高所致，為不足採。從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項後段、第3條第1項、民法第185條規定訴請被上訴人連帶賠償120萬元及其法定遲延利息，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之證據，經本院審酌後，核與本件之結論，不生影響，爰不一一贅述，附此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 4 日
民事第八庭
審判長法 官 劉勝吉
法 官 連正義法 官 蘇芹英正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 99 年 5 月 4 日
書記官 林初枝