臺灣高等法院民事判決 98年度上國易字第8號上 訴 人 戊○○訴訟代理人 丁○○被 上訴人 財政部法定代理人 丙○○訴訟代理人 甲○○被 上訴人 財政部關稅總局法定代理人 乙 ○訴訟代理人 蔡調彰律師上列當事人間，請求國家損害賠償事件，上訴人對於中華民國98年 5月12日臺灣桃園地方法院97年度國字第24號第一審判決，提起上訴，經本院於98年9月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人，承受其訴訟以前當然停止，民事訴訟法第 170條定有明文；本件被上訴人財政部關稅總局(以下稱關稅總局)法定代理人已於民國(以下同)98年7月6日由簡良機變更為乙○，簡良機之法定代理權消滅，有行政院98年 6月30日院授人力字第0980063027號函影本在卷 (本院卷第38頁)足稽；乙○已於98年8月18日具狀聲明承受訴訟，亦有民事答辯㈠狀在卷 (本院卷第33頁)足憑，經核於法尚無不合，應予准許，合先敘明。
二、上訴人起訴主張：被上訴人財政部、關稅總局為上訴人所任職原審共同被告財政部臺北關稅局(以下稱臺北關稅局)之上級主管機關，92年12月 4日關稅總局以上訴人從事機場入出境旅客行李檢查工作，涉有違反懲治走私條例罪嫌為由，以92年12月 4日總局人字第0000000000函報財政部，同月22日財政部依公務員懲戒法第2條、第8條、及第19條之規定，以台財人字第09 200736821號函送公務員懲戒委員會 (以下稱公懲會)審議，並依同法第4條第2項之規定，以台財人字第09200736822號函，核定上訴人停職之處分，同月30日由臺北關稅局以人字第0920710858號令發布上訴人自即日起先行停職；上訴人不服停職之處分提起復審、行政訴訟，歷經臺北高等行政法院、最高行政法院判決原處分撤銷確定；97年 1月29日上訴人以書面請求財政部依國家賠償法之規定，賠償上訴人之損害，財政部以賠償義務機關為臺北關稅局，而移轉予臺北關稅局，97年3月12日臺北關稅局以北普法字第097
1006177號函覆拒絕賠償；查上訴人因被上訴人等之違法為停職之處分，致上訴人受有專業加給、休假補助、健保費差額、無法升等晉級、及名譽精神等之損害新臺幣(以下同)4,502,675元；為此，依國家賠償法第2條第 2項之規定，求為命被上訴人等與原審共同被告臺北關稅局應連帶給付上訴人450萬元之判決(上訴人對於原審共同被告臺北關稅局部分，原法院為其敗訴判決，未據上訴人聲明不服，不予贅述 。)；對於原法院為其敗訴判決聲明不服，提起上訴所為聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分廢棄。㈡前項廢棄部分，被上訴人等應連帶給付上訴人 140萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人等負擔。
三、被上訴人財政部則以：上訴人受停職處分，主張侵害其工作權與服公職權利，造成多種權利之損害，請求國家賠償，無非以上訴人受停職處分，係由關稅總局決議、經被上訴人核定、再由臺北關稅局發布，認被上訴人應與臺北關稅局、關稅總局負連帶賠償責任為由，而提起本件訴訟；惟查國家賠償法第9條第1項所規定：「依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」之所謂「公務員所屬機關」，係指將行使公權力之職務，託付該公務員執行之機關而言；臺北關稅局為上訴人停職處分之核定發布機關，自應以臺北關稅局為賠償義務機關，上訴人向被上訴人請求賠償，於法無據；又按：公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家始負損害賠償責任，為國家賠償法第2條第2項所明定，上訴人任職於臺北關稅局稽查組期間，涉嫌集體違法失職情事，經臺北關稅局召開考績委員會會議審議，決議依公務員懲戒法第 2條及第19條之規定，移付懲戒而免先行停止其職務，92年11月10日以北關人字第0920108525號函報關稅總局，嗣經關稅總局考績委員會審酌上訴人等人違失行為之動機、目的、手段及對公務秩序所生損害等一切情狀，以上訴人違法失職行為，妨礙國家課稅利益，嚴重損及關稅機關形象，而認定情節重大，於92年12月 4日以台總局人字第0920108162號函報被上訴人，建議依公務員懲戒法第 2條及第19條規定移付懲戒，並依同法第4條第2項之規定，先行停止其職務，經被上訴人於92年12月22日以台財人字第 09200736822號函同意；關稅總局於92年12月29日以台總局人字第0920108725號函知臺台北關稅局，並由臺北關稅局於92年12月30日以人字第0920710858號令發布在案；本件對於上訴人所為移付懲戒、先行停止其職務之處分，均係依法行政，並無國家賠償法第2條第2項故意或過失不法侵害上訴人權利之情事，上訴人對於被上訴人提起本件訴訟，非有理由等語，資為抗辯；對於上訴人之上訴所為答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
四、被上訴人關稅總局則以：上訴人未先依國家賠償法第10條第
1項之規定，以書面向被上訴人為請求；其因涉嫌貪污等案件，經檢察官提起公訴，一、二審均為有罪判決，所涉情節重大，被上訴人機關陳報財政部，依公務員懲戒法第4條第2項規定先行停職處分，並經財政部核定，即使嗣後其刑事判決無罪確定，經准復職，亦難認被上訴人機關依法先行為其停職之處分，有故意或過失不法侵害其權利，且上訴人請求復職後，臺北關稅局已依規定回復任職年資、休假年資、退休年資、補辦93年、94年考績，補辦停職期間本俸 (年功俸) 、年終獎金之補發、停職前後當年度在職期間有關休假補助、未休假加班費之覈實核發，回復其各項權益；至於請求其他「專業加給」、「不休假加班費」、「93、94年國民旅遊卡補助」、「93年1月至95年5月健保保費差額」、「升等晉級損害」等之給付，均無法令依據等語，資為抗辯；對於上訴人之上訴所為答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
五、上訴人主張被上訴人財政部、關稅總局為上訴人所任職原審共同被告臺北關稅局之上級主管機關，92年12月 4日關稅總局以上訴人從事機場入出境旅客行李檢查工作，涉有違法失職為由，以總局人字第0000000000函報財政部，建請依公務員懲戒法第4條第2項規定，先行停止其職務；財政部於同月22日以台財人字第 09200736822號函覆關稅總局「同意照辦。」，同日依公務員懲戒法第2條、第8條、及第19條之規定，以台財人字第09200736821號函送公懲會審議，92年12月29日關稅總局以台總局人字第 0920108725號函，略以：「說明：一、…二、股長…課員…戊○○…等六人因涉違法失職，經一、二審法院判處重刑，情節重大，奉財政部核定應依公務員懲戒法第4條第2項規定，先行停職。」函覆臺北關稅局，同月30日由臺北關稅局以人字第0920710858號令發布上訴人自即日起先行停職；上訴人不服停職之處分提起復審、行政訴訟，歷經臺北高等行政法院、最高行政法院判決原處分撤銷確定；97年 1月29日上訴人以書面請求財政部依國家賠償法之規定，賠償上訴人之損害，財政部以賠償義務機關為臺北關稅局，移轉予臺北關稅局，97年 3月12日臺北關稅局以北普法字第0971006177號函覆拒絕賠償等事實，為被上訴人等所不爭執，且有關稅總局92年12月 4日台總局人字第0000000000函、財政部於92年12月22日台財人字第09200736822號函、第00000000000號函、關稅總局92年12月29日台總局人字第0920108725號函、臺北關稅局92年12月30日人字第0920710858號令、臺北高等行政法院93年度訴字第1731號、最高行政法院95年度判字第1917號判決、及財政部臺北關稅局拒絕賠償理由書等在卷 (原審1卷第160、161、75頁、2卷第13、10頁、1卷第157、158、本院卷第73至76頁、原審1卷第23至 40頁)為憑；上訴人主張之上開事實，應堪信為真實。
六、按：行政處分為行政機關之公法上行為，對外直接發生一定法律效果之單方行政行為；基於此項定義，行政處分得分析為：㈠行政機關之行為。此之所謂行政機關，係指凡實質上能代表國家行使行政權之組織體而言。㈡行政機關對外直接發生法律效果之行為。㈢行政機關之公法行為，亦即公法上決定或其他公權力措施；行政處分乃行政機關之公法行為，亦即其行使公權力之單方行政行為。㈣行政機關就公法上事件所為決定或其他公權力措施。所謂公法事件，乃基於公法所生或行政機關須適用公法之規定，予以處理之事件。㈤行政機關對公法上具體事件所為之公權力行為。行政處分須係行政機關對公法上具體事件所為之單方行政行為。行政處分應通知其相對人或其他利害關係人，始能發生效力。行政處分未向其相對人或利害關係人通知之前，尚留於內部文件之階段，於其至少對相對人之一通知時，行政處分始於此刻發生效力，即所謂行政處分之外部效力。經查：
(一)本件上訴人所屬臺北關稅局依據關稅總局92年12月29日台總人字第0920108725號函、財政部92年12月22日台財人字第09
200736822號函，以上訴人因涉嫌違反懲治走私條例，經一、二審法院判處重刑，情節重大為由，於97年12月30日以人字第0920710858號令上訴人自即日起停職之處分，上訴人並據以聲請復審、提起行政訴訟，依前揭說明，對於上訴人所為停職之行政處分，即為臺北關稅局，參照最高法院86年度臺上字第2431號所為：「我國家賠償法係採國家機關賠償之制度，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為賠償義務人，此觀之國家賠償法第 9條之規定甚明。是賠償義務人如有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，自得為賠償義務人。」之裁判意旨，上訴人依國家賠償法第2條第2項之規定，提起本件國家賠償之訴，其賠償義務機關為臺北關稅局，而非財政部、或關稅總局。查上訴人於原法院對於臺北關稅局提起本件訴訟，業經原法院為其敗訴判決，未據上訴人聲明不服提起上訴，業已確定在案，有原法院97年度國字第24號民事判決、及上訴人之民事上訴狀在卷足稽，應併予敘明。
(二)上訴人主張被上訴人財政部、關稅總局為核定上訴人停職處分之行政機關等語云云；查被上訴人財政部、關稅總局係核定停職處分之行政機關，固屬不虛；惟查被上訴人財政部、關稅總局基於對於下級機關之行政監督，其等所核定之函文，尚留於內部文件之階段，非對外直接發生法律效果之行為，而對於上訴人直接發生停職法律效果之行為，並非被上訴人關稅總局92年12月29日台總人字第0920108725號函、及財政部92年12月22日台財人字第09200736822號函，而係臺北關稅局97年12月30日人字第0920710858號令之行政處分。
(三)綜合上述，被上訴人財政部、關稅總局並非本件之賠償義務機關，上訴人對之並無請求權，其提起本件訴訟，請求被上訴人財政部、關稅總局應連帶負國家賠償責任，自非有理由，不應准許。況且上訴人對於被上訴人關稅總局提起本件訴訟，迄未依國家賠償法第10條第 1項所為：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」之規定，先以書面向關稅總局請求，其對於關稅總局提起本件之訴訟，於法無據。
七、查：公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段固有明文規定；惟按：「國家賠償法第 2條第 2項前段所定：公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備㈠行為人須為公務員。㈡須為執行職務行使公權力之行為。㈢須係不法之行為。㈣須行為人有故意過失。㈤須侵害人民之自由或權利。㈥須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。所謂人民，乃指應受公權力支配之一般人民，即指居於國家主權作用下一般統治關係者而言。至於特別權力關係(特別服從關係)，在一定範圍內國家對相對人有概括之命令強制之權利，另一方面相對人即負有服從義務，與國家基於主權之作用，對其管轄所及之一般人民行使公權力，與人民發生一般關係者不同，應非國家賠償法第2條第2項前段所謂之『人民』。是以，國家賠償法係以一般人民為保護對象之法律，此觀該法第2條第2項之文義自明。」亦有最高法院90年度臺上字第 371號裁判意旨，可資參照。本件上訴人為臺北關稅局所屬快遞機放組課員，薦任第 6職等高級關務員三階，臺北關稅局對之有概括之命令強制之權利，上訴人對於臺北關稅局即負有服從義務，參照最高法院90年度臺上字第 371號裁判意旨，顯非國家賠償法第2條第2項前段所謂之「人民」，應無國家賠償法第2條第2項規定之適用，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求國家賠償，不應准許。
八、再按：主管長官對於所屬公務員，依第19條之規定送請監察院審查或公務員懲戒審議委員會審議而認為情節重大者，亦得依職權先行停止其職務，公務員懲戒法第4條第2項定有明文。又：公務員懲戒法第 4條所稱「情節重大」，係不確定之法律概念。是否情節重大，應由公務員懲戒委員會或被付懲戒人之主管長官就具體案件，斟酌裁量之，亦有最高行政法院92年度判字第63號裁判意旨，可資參照；本件上訴人因涉違反懲治走私條例罪嫌，經本院91年度上訴字第 327號刑事判決論處有期徒刑7年2個月，尚未判決確定，被上訴人財政部對於被上訴人關稅總局所為「…經判處重刑，認屬情節重大，爰建請依公務員懲戒法第4條第2項規定，先行停止其職務」之函文，函覆「同意照辦」，並移送公懲會審議等事實，有關稅總局92年12月 4日台總局人字第0920108162號函、92年12月22日台財人字第09200736821號函、第00000000000號函在卷（原審2卷第14、15、10、13頁)足憑；被上訴人等基於為上訴人之主管長官就上訴人所涉違反懲戒走私條例，依刑事判決所認定之犯罪事實，斟酌上訴人之行為係屬違法失職，妨礙國家課稅利益，嚴重損及關稅機關形象，情節重大而本於其職權依法律所賦於之裁量權，予以停職之核定，即使其所核定之停職處分，嗣後為最高行政法院所撤銷，甚至於上訴人所涉違反懲治走私條例罪嫌獲判無罪確定，亦難以此而認被上訴人等主觀上有故意過失之不法行為，充其量可認其主管長官對於不確定之法律概念，行使其裁量權是否妥適之問題，核與國家賠償法第2條第2項所規定「不法」之構成要件，尚屬有間，自非得課以國家賠償責任。
九、上訴人另主張被上訴人關稅總局、財政部為上訴人停職之決議，於關稅總局考績委員會議，未通知上訴人到場陳述意見，顯有疏失等語云云；按：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第 102條固有明文規定；惟查同法第 106條亦規定：「行政處分之相對人或利害關係人得於第104條第1項第 4款所定期限內，以言詞向行政機關陳述意見代替陳述書之提出。」；本件被上訴人關稅總局考績委員會於92年12月2日召開第6次會議，為上訴人停職之決議，雖未依行政程序法第 102條之規定，通知上訴人到場陳述意見，惟被上訴人關稅總局考績委員會所為上訴人應予以先行停止職務之決議，其實體上之理由，係基於上訴人已為一、二審法院判決有罪，並處以7年2月有期徒刑之重刑；且上訴人於臺北關稅局考績委員會會議時，已到場陳述意見，關稅總局考績委員會已就上訴人之刑事判決所為之答辯、及其再補充陳情書列入會議紀錄，有最高行政法院95年度判字第1917號判決第9頁、及該次會議紀錄在卷(原審1卷第34、201至207-1頁)足稽；參照行政程序法第106條第1項之規定，上訴人到場以言詞陳述意見，係代替陳述書之提出，而上訴人於臺北關稅局考績委員會會議時，已到場陳述意見，關稅總局考績委員會亦已就其刑事判決所為之答辯、及其再補充陳情書列入會議紀錄，已如前述；被上訴人關稅總局綜觀一、二審刑事判決之犯罪事實、上訴人於刑事案件所為答辯、於臺北關稅局考績委員會到場陳述之意見、及其所提出再補充陳情書等，認其情節重大，而為「應予以先行停止職務」之決議、及財政部為「同意照辦」之核定，均係其行政裁量權之行使，而行政裁量權之行使，為妥適與否之問題，上訴人主張被上訴人關稅總局、財政部，於關稅總局考績委員會議，未通知上訴人到場陳述意見，即為上訴人停職之決議，顯有疏失，自無足取。從而，上訴人主張被上訴人等須負國家賠償責任，即無所據。
十、上訴人另主張被上訴人財政部於臺北高等行政法院判決原停職處分撤銷，即已知其處分違法，卻仍執意上訴，延宕上訴人之復職時間，繼續侵害上訴人之權利，可知其顯有違失云云。惟按：原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止，訴願法第93條第 1項定有明文。所謂不停止執行，係指不停止原行政處分所發生之法律效果，行政程序對於提起行政處分之行政救濟，以不停止執行為原則 (參照行政訴訟法第116條第 1項規定)，除法律另有規定、或其執行將發生難於回復之損害且有急迫情事，行政法院始得依職權或依聲請裁定停止執行 (同前法條第2項規定)；本件被上訴人財政部對於上訴人所為停職處分之核定行為，雖經撤銷，於被上訴人財政部依法上訴，臺北關稅局所為上訴人停職之行政處分命令，仍屬合法有效，其停職處分效力繼續存在，尚難以被上訴人財政部依法上訴，而認其有違失情事，上訴人是項主張自無足採。
十綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被
上訴人等連帶賠償因停職之行政處分所受之損害，於法尚非有據，不應准許；原審就上開請求為其敗訴判決，理由或未盡相同，但結果並無異致，仍應予以維持；上訴意旨仍持陳詞，指摘原法院之判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
十據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條之規定，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 6 日
民事第五庭
審判長法 官 李錦美
法 官 黃雯惠法 官 陳博享正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 98 年 10 月 7 日
書記官 鄭靜如