臺灣高等法院民事判決 98年度建上字第9號上 訴 人 寶元營造有限公司
號信箱法定代理人 乙○○訴訟代理人 陳慶鴻律師
詹順發律師被 上訴人 臺北縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 劉陽明律師
陳璧秋律師上列當事人間因給付工程款事件，上訴人對於中華民國97年12月10日臺灣板橋地方法院96年度建字第75號第一審判決提起上訴，本院於98年4月28日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：上訴人於民國（下同）91年12月31日投標被上訴人發包之「土城大安圳截流箱涵及增設閘門工程－大安圳整治工程」（下稱系爭工程），並以新臺幣（下同）7,516萬元得標，雙方旋簽訂工程承攬契約書（下稱系爭契約）。系爭工程嗣於92年4月20日開工，迄至93年11月5日竣工，於94年1月7日驗收完畢，並無工程逾期或應罰違約金之情事，最後包含追加、變更工程總結算工程款為1億170萬114元。又系爭契約第22條第8款規定：「本契約未載明之事項，依政府採購相關法令」，而行政院於93年5月3日以院授工企字第09300172930號函頒「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則（下稱系爭物價調整處理原則）」，明令中央各部分會機關及其下屬機關、地方縣巿機關辦理工程採購，其實際完工日期在92年10月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，機關應同意以行政院主計處公佈之臺灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整，適用期限至93年12月31日以前施作部分之工程款。嗣行政院公共工程委員會於95年8月25日再以工程企字第09500326530號函示，系爭物價指數處理原則業經行政院頒佈其適用期限至95年12月31日，並指示地方政府辦理之工程採購，基於體恤商艱及協助國內廠商因應營建材料價格變動之履約成本風險，儘量依系爭物價指數處理原則給予物價調整。是行政院函頒之系爭物價指數處理原則確屬系爭契約第22條第8款所指應適用之政府採購法令，被上訴人即應依該處理原則辦理工程款調整。另外，系爭契約第4條第7款第1目約定：「乙方（即上訴人）履約遇政府法令之新增或變更，致履約費用增加或減少，本契約之價金得予調整。」系爭物價指數處理原則既屬上開約定所指「政府法令之新增或變更」之範疇，且因營造工程物價指數向上調整以致上訴人履約費用增加，是上訴人依該處理原則請求被上訴人調整系爭工程之工程款，自無不合。此外，行政院主計處公佈臺灣地區營造工程物價指數，自84年起至91年止之各年度營造工程物價總指數甚為平穩，顯見兩造簽訂系爭契約時所得預料者乃營造工程物價平穩甚至下跌，惟自92年2月以後之營造工程物價指數即不可控制地狂漲，關乎系爭工程之重要原料包括材料類、水泥類、砂石類、金屬類、塑膠類、鋼筋、預拌混凝土等物價指數皆然，並非兩造立約當時所能預見，顯有民法第227條之2情事變更原則之適用，自得請求增加工程款之給付。基此，請求被上訴人按系爭物價指數處理原則調整系爭工程之工程款，並再給付上訴人工程款1,056萬8,452元等情。原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，並於本院聲明：㈠原判決廢棄；㈡被上訴人應給付上訴人1,056萬8,452元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利5%計算之利息；㈢訴訟費用由被上訴人負擔；㈣願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：系爭物價調整處理原則係針對「中央機關」辦理工程採購所為規範，故就地方機關而言，並無拘束力，充其量僅係對於符合所列條件之廠商，「得」準用該處理原則辦理工程款調整，非具有強制力之「應」辦理事項；復參以行政院及公共工程委員會上開函文內容，系爭物價調整處理原則對於地方機關並無強制力，被上訴人得視經費之支應能力，決定是否辦理工程款調整，並非當然負有給付之義務，被上訴人對此自具行政裁量權，且系爭物價指數處理原則關於「協議調整」工程款之規定，並非「強制規定」，其性質僅為「訓示規定」，況上訴人亦未辦理「契約變更」，不符合調整工程款之程序要件，被上訴人自無調整工程款之義務；又關於系爭契約第4條第7款第1目之約定，已明揭價金之調整，限於「因政府法令新增或變更」或「政府之行為」造成成本增加者，亦即，須「出於政府之因素」始有該條款之適用，然上訴人所主張應調整工程款之原因為「國內營建物價變動」，此係出於「自由經濟市場原因」所造成，非政府行為所造成，亦非政府新增或變更法令所致，自與系爭契約文義不符；再者，系爭物價指數處理原則雖係因應國內營造工程物價劇烈變動而產生，寓有情事變更原則之精神，惟仍須具備「情事變更非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平」之要件，始得適用，本件上訴人僅主張營造工程物價變動，但對於承攬行為與物價變動時間點上之關連性？上訴人之成本是否因而增加？諸如購貨進價是否受影響？影響數字究為多少？被上訴人受有如何不預期之利益等待證事實，均未舉證以實其說，僅空言市面上營造工程物價變動，即受有損失云云，自不足採等語，資為抗辯，並於本院聲明：㈠上訴駁回；㈡訴訟費用由上訴人負擔；㈢如受不利判決，請准供擔保免為假執行。
三、兩造不爭之事實：㈠兩造於91年12月31日就系爭工程訂有系爭契約。
㈡系爭工程實際竣工日期為93年11月5日，包含追加、變更工程總結算工程款為1億170萬114元。
四、兩造爭執要旨：㈠上訴人依系爭契約第22條第8款之約定，請求依系爭物價指數處理原則調整工程款有無理由？㈡上訴人依系爭契約第4條第7款第1目之約定，請求依系爭物價指數處理原則調整工程款，有無理由？㈢上訴人依民法第227條之2規定，請求依系爭物價指數處理原則調整工程款，有無理由？㈣被上訴人有無以不正當之行為阻止條件之成就？㈤被上訴人是否於95年5月19日水利及下水道局工程物價指數調整原則會議（原證11-1）及96年5月15日北府水雨字第0960311320號函（原證11-2）承諾給付上訴人系爭物價調整款？㈥本件上訴人之請求權時效是否已消滅？茲分述之：
㈠上訴人依系爭契約第22條第8款約定請求，為無理由：
⒈系爭契約第22條第8款約定：「本契約未載明之事項，
依政府採購相關法令。」其所謂「法令」當指中央法律標準法所定之法律、命令。又按行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」第159條第1項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」依系爭契約第22條第8款之約定，得據以拘束政府機關與人民間採購契約之命令，當指行政程序法所定之法規命令，要無疑義，合先敘明。
⒉再按行政程序法第151條第1項規定：「行政機關訂定法
規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。」是依行政程序法第150條第1項及第151條第1項之規定，系爭契約第22條第8款所指命令，除應依行政程序法所定程序訂定外，其法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。查行政院於93年5月3日以院授工企字第09300172930號函檢送各縣政巿政府之系爭物價指數處理原則，未明列其法律授權之依據，與前述「基於法律授權」之要件尚有不合；又行政院於93年5月3日僅以上開函文檢送系爭物價指數處理原則予各縣市政府等機關，既不符合法規定命令應依行政程序法第157條第3項所定「應刊登政府公報或新聞紙」之程序，且依該函文主旨欄記載「請『參考』並轉知所屬（轄）機關」及說明欄第1項記載「貴府及所屬（轄）機關『得準用』旨揭處理原則，並請『儘量』依該處理原則給予廠商物價調整」等用語，亦難認有拘束受文者或所屬機關之意。是系爭物價指數處理原則難認係法規命令，亦即難認屬系爭契約第22條第8款約定所指之「政府採購相關法令」。
⒊至上訴人雖主張①行政院公共工程委員會於95年8月25
日以工程企字第09500326530號函令地方政府辦理工程採購，應依系爭物價指數處理原則給予物價調整，②被上訴人於94年1月14日以北府水雨字第0940009675號函覆上訴人，自承地方政府亦適用系爭物價指數處理原則，③被上訴人於96年3月15日以北府水雨字第096169238號函覆上訴人，未謂系爭工程不適用系爭物價指數處理原則，④行政院公共工程委員會於96年3月1日以工程企字第09600082940號函令各縣巿政府，說明各縣巿政府依系爭物價指數處理原則調整工程款時，遇有不足款項時之處理原則，⑤上訴人另承攬「智慧溪改善工程」，經被上訴人於96年4月23日以北府水管字第0960266632號函通知提報該工程之物價指數調整申領額度，⑥訴外人晉財水電工程股份有限公司、福君水電工程有限公司、盈泉水電工程股份有限公司分別承攬訴外人臺北巿政府都巿發展局、臺北巿停車管理處、臺北巿土地重劃大隊發包之公共工程，均經各政府機關同意依系爭物價指數處理原則辦理物價調整，足證系爭物價指數處理原則確屬系爭契約第22條第8款所指之政府採購法令等語，並提出前揭函文及晉財水電工程股份有限公司、臺北巿政府都巿發展局、福君水電工程有限公司、臺北巿停車管理處、盈泉水電工程股份有限公司、臺北巿土地重劃大隊函文等影本各1件為憑（見本院卷一第44至45頁、第60至63頁、第101至108頁）。惟查：
①依行政院公共工程委員會95年8月25日工程企字第09500
326530號函說明欄第3項第1點記載「地方政府辦理之工程採購，基於體恤商艱及協助國內廠商因應營建材料價格變動之履約成本風險，請『儘量』依前揭處理原則（按：指系爭物價指數處理原則）給予物價調整」之用語，尚難認有拘束受文者或所屬機關之意。
②又被上訴人曾於94年1月14日以北府水雨字第094000967
5號函覆上訴人表示：「本案地方政府得適用該辦法（按：指系爭物價指數處理原則），然需俟財源而定，本府正研議中，俟財源確定在行函覆貴公司」等語，又於
96 年3月15日以北府水雨字第0960169238號函覆上訴人稱：「．．．本府．．．報請內政部營建署補助本府執行調整暨物價指數，其該署回函之表示雨水下水道建設計畫經費自92年度起已納入一般性基礎設施補助款，由行政院主計處逕撥縣（巿）政府統籌處理，該署已無編列相關預算科目可資補助」等語。依被上訴人上開函文所示，僅在說明其現無預算或補助款足供支付系爭工程之工程調整款，並未承認或同意系爭工程確有系爭物價指數處理原則之適用。
③再依行政院公共工程委員會96年3月1日工程企字第0960
0082940號函說明欄第2項載稱：「有關中央機關補助地方政府辦理之工程採購，如經廠商申請且地方政府同意依．．．物價指數處理原則辦理而有不足款者，得依．
．．行政院財經會報第13次會議紀錄之議案貳結論一．
．．洽請中央原補助機關繼續給予補助」等語，可知關於中央機關補助地方政府辦理之工程採購是否依系爭物價指數處理原則給予物價調整，仍視地方政府是否同意辦理而定。
④此外，上訴人另承攬被上訴人發包之「智慧溪改善工程
」，或訴外人晉財水電工程股份有限公司、福君水電工程有限公司、盈泉水電工程股份有限公司分別承攬其他地方政府所屬機關發包之公共工程，是否依系爭物價指數處理原則辦理工程款調整，乃承攬人與定作人就個案協調之結果，與本件無關，對本件不生拘束力。
⑤是上訴人主張系爭物價指數處理原則為系爭契約所定兩造應遵行之政府採購法令，尚屬無據。
⒋從而，上訴人依系爭契約第22條第8款之約定，請求被
上訴人按系爭物價指數處理原則給予物價調整，並無理由。
㈡上訴人依系爭契約第4條第7款第1目為請求，並無理由：
⒈系爭契約第4條第7款第1目約定：「乙方（按：即上訴
人）履約遇有政府法令之新增或變更，致履約費用增加或減少者，本契約價金得予調整。」依其文義可知，上訴人履約費用之增加，倘係因政府法令新增或變更所致者，始得依上開約定調整契約價金。
⒉本件上訴人主張其履約費用增加之原因乃係國內營造工
程物價飆漲之故，然而，國內營造工程物價上漲，或因原物料供需失衡等交易巿場因素所致，或因進口匯率波動等貨幣巿場因素所致，非必然與政府法令有關，且上訴人並未舉證證明其在履約過程中，國內營造工程物價飆漲確係因政府法令新增或變更所造成，自與系爭契約第4條第7款第1目所定「遇有政府法令之新增或變更致履約費用增加」之要件不符。是上訴人主張依系爭契約第4條第7款第1目之約定，請求調整系爭工程之工程款，亦屬無據。
㈢上訴人依民法第227條之2之規定為本件之請求，亦無理由：
⒈按民法第227條之2第1項規定：「契約成立後，情事變
更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」此係就非締約當時所得預料之情事變更所為之衡平規定。惟依契約自由、私法自治原則，如當事人已就未來可能發生之變更情事於契約中為特別約定，自應適用其特別約定，而排除民法第227條之2第1項之適用。查兩造訂立系爭契約時，並未就「物價指數調整」為特別約定，此為兩造所不爭執，是系爭契約成立後，倘因物價指數異常變動，足認情事變更且非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，自得適用民法第227條之2第1項之規定。
⒉查上訴人係於91年12月31日得標，旋與被上訴人簽訂系
爭契約，迄至92年4月20日開工，於93年11月5日竣工，已如前述，其間，臺灣地區營造工程物價總指數於91年間約在100.28至103. 27間微幅波動，但自92年12月以後開始大幅上漲，迄至系爭工程竣工為止，其總指數最高上漲至124.87（93年10月），此觀諸卷附之臺灣地區營造工程物價指數銜接表記載即明（見原審卷第70至71頁）。再參酌系爭物價指數處理原則「壹處理措施」第
1 條即謂：「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年
10 月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整」等語，可知系爭契約於91年12月成立後迄至系爭工程於93年11月竣工為止，其間之營造工程物價確實異於91年12月以前之平穩情形，其總指數漲幅已普遍使承辦中央機關工程之廠商及行政院認有調整工程款之必要，故上訴人主張其履行系爭契約期間之營造工程物價有非締約當時所得預料之情事變更等語，固非無據。
⒊然按因情事變更為增加給付之判決，非全以物價變動為
根據，並應依客觀之公平標準，審酌一方因情事變更所受之損失，他方因情事變更所得之利益，及其他實際情形，以定其增加給付之適當數額（最高法院66年臺上第2975號判例意旨參照）。查上訴人於91年12月得標後迄至系爭工程於92年4月開工之間，國內營造工程物價每月總指數雖分別為103.11、104.19、105.95、107.31、106.96，已有逐步上漲之趨勢，且依常理，上訴人於得標後，為控制符合得標價格之成本，當會立即向物料廠商訂貨，故購料成本未必因92年12月以後營造工程物價大幅上漲而受影響，而應依實際購料成本而定。上訴人並未提出其承攬系爭工程之原物料購買證明，實無從比較其於營造工程物價平穩期間及大幅上漲期間購買原物料成本之差異，自難認上訴人確因國內營造工程物價大幅上漲而增加原物料成本以致受有實際損失，是上訴人主張依系爭契約原有效果乃顯失公平等語，即乏依據。
⒋從而，上訴人未能證明其於系爭契約成立後，因國內營
造工程物價大幅上漲，致依該契約原有效果顯失公平，其依民法第227條之2第1項規定，主張因情事變更，請求增加給付工程款，亦無理由。
㈣被上訴人並未以不正當之方法阻止條件之成就：
⒈查系爭契約並無物價調整之約定，且無依契約第19條約
定辦理契約變更之情形，被上訴人當無給付物價調整款之義務，上開「物價調整處理原則」對被上訴人而言，充其量僅係「得準用」而非「應適用」其相關規定。況參以原證5-2（見原審卷第61頁）即內政部營建署95年11月28日營署水字第0950061148號函回覆表示，有關內政部營建署補助辦理「92年度擴大公共建設方案及92、93年度專案計畫相關工程」，已無奉編相關預算，亦未符「物價調整處理原則」所附需具備編列預算之條件，上訴人主張被上訴人應給付該物價調整款，實無理由。⒉復參以原證5-2說明二所示，被上訴人於95年11月21日
北府水雨字第0950806538號函報請上級補助機關內政部營建署補助調整款，足見被上訴人業已依該「處理原則」儘量協助上訴人，向中央補助機關爭取預算，並非斷然拒絕上訴人所請，要難認有何以不正常行為阻條件成就。
⒊綜上，上訴人之請求自屬無據。
㈤被上訴人並未承諾給付系爭物價調整款：
⒈揆諸原證11-1會議紀錄（見原審卷第175-176頁）結論
第㈠及㈢點之記載：「有關水利及下水道局辦理之工程物價指數調整，工程契約有規定者，原則從其規定：⑴工程契約訂定『無物價指數調整』條款者，不辦理工程款調整。⑵工程契約訂定就『就物價指數增減率漲跌幅超2.5％部分調整工程款』條款者，調整公式以2.5％辦理工程款調整。⑶工程契約訂定『就物價指數增減率漲跌幅超5％部分調整工程款』條款者，調整公式以2.5％辦理工程款調整。」、「因部份廠商就前開會議結論㈠、㈡之物價指數調整原則尚有異議，本局將另案發文請示公共工程委員會，倘工程會函覆內容與開會議結論不一致，本局再另行處置」，足徵，上開會議並非對特定廠商所為之具體承諾，其僅係就物價調整之處理，按契約之約定，概括說明辦理方式，自無上訴人所稱被上訴人已為承諾給付之意。
⒉又，被上訴人固曾於96年5月15日就上訴人請求辦理物
價調整款乙事，函請內政部營建署再行編列預算科目補助辦理，然此等僅係將上訴人之請求轉知內政部營建署，並無承諾上訴人給付本件物價調整款之意。此可揆諸該函內容，及此函文係致內政部營建署，被上訴人僅係將此函文內容副知上訴人，非對其所為意思表示等情，即足證明上訴人並無承諾上訴人給付系爭物價調整款，自不待言。
五、綜上所述，本件上訴人依系爭契約第22條第8款、第4條第7款第1目之約定，及民法第227條之2之規定，請求按系爭物價指數處理原則調整系爭工程款，求為判命被上訴人給付10,568,452元本息，難謂有理由，原審判決上訴人敗訴，核無不合，上訴論旨，仍執陳詞，斤斤指摘原判決不當，聲明廢棄改判，為無理由，應予駁回上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻防方法，經審酌後，認與判決結果無影響，無庸逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 12 日
民事第15庭
審判長法 官 林恩山
法 官 黃國忠法 官 郭松濤正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1 第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 98 年 5 月 12 日
書記官 方素珍附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。