臺灣高等法院民事判決 98年度重上字第39號上 訴 人 澳商聯盛國際企業股份有限公司台灣分公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 陳彥希律師
林哲誠律師上 訴 人 國立故宮博物院法定代理人 甲○○訴訟代理人 陳井星律師
謝進益律師上列當事人間請求損害賠償等事件，兩造對於中華民國97年11月28日臺灣士林地方法院96年度重訴字第16號第一審判決各自提起上訴，經本院於98年12月15日言詞辯論終結，玆判決如下：
主 文原判決關於命國立故宮博物院給付及假執行宣告，並訴訟費用之裁判，均廢棄。
上開廢棄部分，澳商聯盛國際企業股份有限公司台灣分公司於第一審之訴及假執行之聲請，均駁回。
澳商聯盛國際企業股份有限公司台灣分公司之上訴駁回。
第一、二審訴訟費用，由澳商聯盛國際企業股份有限公司台灣分公司負擔。
事實及理由
一、澳商聯盛國際企業股份有限公司台灣分公司（下稱聯盛公司）法定代理人原為牧漢龍，於民國98年2月19日變更為乙○○，有聯盛公司變更登記表在卷可稽（見本院卷，71頁），經其以書狀聲明承受訴訟（見本院卷，70頁），核無不合，應予准許。
二、聯盛公司主張：伊於94年3月間參加國立故宮博物院（下稱故宮博物院）「國立故宮博物院南部院區新建工程委託專案管理服務案」（下稱系爭專案）之招標，並於同年4月7日經故宮博物院召開評選委員會議通過資格審查，且經故宮博物院公開評審為系爭專案最優廠商。兩造於同年9月27日完成議價，同年10月7日簽訂「國立故宮博物院南部院區新建工程委託專案管理服務案契約書」（下稱系爭契約），約定契約總價為新台幣（下同）1億7950萬元（含稅），故宮博物院並於94年10月18日刊登決標公告。惟另一投標廠商即訴外人美商栢誠國際股份有限公司於94年10月間向行政院公共工程委員會提起採購申訴案，請求撤銷故宮博物院就系爭專案所為之採購決定，經行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會於95年5月5日第178次委員會議決議撤銷系爭專案之決標採購決定（下稱系爭審議判斷），伊因未獲通知而無從參與上開採購申訴程序，亦無從對之提起行政救濟。詎故宮博物院竟於95年5月22日以伊違反政府採購法（下稱採購法）第50條規定為由，發函通知伊依系爭契約第14條第㈠項第2款規定解除系爭契約，並要求伊停止系爭契約工作及於同年月31日前移交工作成果，兩造嗣於同年月30日就解約相關問題進行第一次協商時，故宮博物院就應賠償伊損害部分並無異議，僅要求伊結算至同年5月31日之服務費及相關費用並提出詳細計算資料，甚且於兩造同年9月22日進行第二次協商時，故宮博物院仍表示伊事實上已提供服務並移交服務成果，其均會給付合理費用等語，並要求伊補充薪資結構、開銷憑證等資料。伊遂於同年10月1日將系爭專案之工作成果全數移交予故宮博物院，其中包含系爭專案時程綱要進度表、品質管理計畫、設計審查制度、相關作業標準程序及專案資訊管理與檔案管理系統，及設計審查成果等。又伊已依系爭契約第2條第㈡項第2款之約定於系爭契約生效後2週內將執行服務計畫書交付予故宮博物院，故宮博物院自應依系爭契約第5條第㈡項之約定給付價金，惟經伊催告，故宮博物院始終拖延拒絕給付，應負遲延責任，伊自得終止系爭契約，並請求損害賠償，爰以起訴狀繕本之送達為終止系爭契約之意思表示等情，先位依民法第263條、第260條、第511條、第507條規定，備位依系爭契約第5條第㈠項2.及損害賠償之約定，求為判決命故宮博物院給付伊5333萬9450元暨如原判決附表二所示各期應付款日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。（原審准予聯盛公司備位部分4008萬8333元之請求，另准予故宮博物院以受行政院環境保護署罰鍰之30萬元為抵銷之主張，判命故宮博物院應給付聯盛公司3978萬元8333元及如原判決附表一所示之利息，駁回聯盛公司其餘請求）並對於原判決不利部分提起上訴，聲明：㈠原判決不利於聯盛公司部分廢棄。㈡上廢棄部分，故宮博物院應再給付聯盛公司1355萬1117元暨自95年5月31日起至清償之日止，按年息百分之五計算之利息。另對於故宮博物院之上訴，答辯聲明：上訴駁回。
三、故宮博物院則以：系爭契約因違反「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」（下稱技術服務辦法）第3條及工程技術顧問管理條例第8條第3項等規定，當然無效，縱非無效，伊依採購法第50條之規定，亦直接取得系爭契約之終止權及解除權，且系爭審議判斷係依據採購法第50條第1項、第2項規定，撤銷伊就系爭專案所做成之原採購決定，並認應撤銷決標，聯盛公司雖未參加該申訴審議程序，惟其於得知上開判斷結果後，未依行政訴訟法第106條第1項之規定提起撤銷訴訟，該申訴審議判斷即告確定，應受系爭審議判斷之拘束，伊自應遵循該確定申訴審議判斷之意旨解除系爭契約，伊已於95年5月22日以台博祕字第0950003533號函為行使系爭契約解除權之意思表示，系爭契約自已解除而失其效力。縱認伊不得解除系爭契約，因聯盛公司所為終止系爭契約之意思表示亦不合法，爰再依系爭契約第14條第㈠項第2款之約定，以98年3月25日所提爭點整理狀為終止系爭契約之意思表示。系爭專案相關承辦人員因涉違反貪污治罪條例等案件，經臺灣士林地方法院檢察署檢察官提起公訴在案，則依系爭契約第14條第㈠項約定及採購法第50條第1項、第2項規定，伊以聯盛公司之行為有影響採購公正之情形而解除系爭契約，自不需負損害賠償責任。再依系爭契約第2條第㈡項第2款之約定，聯盛公司執行系爭專案之各項工作，須待伊審定執行服務計畫書後始得辦理其他後續工作，聯盛公司於執行服務計畫書未經伊審定前即自行作業，其所生費用自不得要求伊賠償，且聯盛公司未就其請求之金額舉證以實其說，其請求伊賠償損害，並不合理。系爭契約因違反前揭效力規定而無效，縱非無效，系爭契約已經伊解除，上訴人聯盛公司亦不得依系爭契約之約定請求伊給付報酬。而上訴人聯盛公司亦有違反機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第3條及工程技術顧問管理條例第8條第3項、系爭專案投標須知第13條及第40條等規定之情形，依系爭契約第5條第㈠項第3款第⑸點之約定，亦不得請求給付報酬。又依系爭契約第5條第㈠項第2款第⑴點約定，聯盛公司於伊審定執行服務計畫書及各期報告前，不得請求伊給付契約價金，而其所提出之專案作業程序執行手冊與專案整體進度表等文件尚未經伊審定，其逕自進行後階段工作，而伊於解除系爭契約後，另行透過招標程序與訴外人中興工程顧問股份有限公司（下稱中興工程公司）就系爭專案締結管理服務契約，聯盛公司逕自進行之後階段工作，對伊並無實益，其依民法第512條第2項之規定請求伊給付報酬，不足憑採。縱認聯盛公司得請求伊給付報酬，應先扣除系爭契約第5條第㈠項第2款第⑴點約定中之首期預付款額度，始為合理，否則即為無法律上之原因而受有利益。另聯盛公司於系爭契約有效期間內實際履約期間至多為7個月，應提出該期間內實際履約之人力支出時數表以為證明。若認聯盛公司之請求有理由，聯盛公司未盡善良管理人之責任，致伊未能及時辦理環境監測之採購案，違反環保法規而遭行政院環境保護署處以30萬元之罰鍰，依系爭契約第12條第㈧項之約定及民法第227條、第544條及第495條等規定，應由聯盛公司負賠償責任，伊得以上開額外支出之罰鍰30萬元主張抵銷等語，資為抗辯。並對於原判決不利部分提起上訴，聲明：㈠原判決不利於故宮博物院部分廢棄。㈡上廢棄部分，聯盛公司在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。另對於聯盛公司之上訴，答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執之事項：㈠故宮博物院就系爭專案，於94年4月7日召開評選委員會，通
過聯盛公司資格審查，且公開評審聯盛公司為系爭專案最優廠商。兩造於94年9月27日完成議價，並於同年10月27日締結「國立故宮博物院南部院區新建工程委託專案管理服務案契約書」（即系爭契約），約定契約總價為1億7950萬元（含稅）。
㈡聯盛公司於94年10月31日送交系爭專案「執行服務計畫書」
予故宮博物院，並請求故宮博物院給付系爭契約總額之10%服務費用共計1795萬元（見原審卷㈠，309至311頁）。
㈢聯盛公司分別於95年3月17日、同年4月18日，將第1季、第2
季報告交付予故宮博物院，並請求故宮博物院支付價款各807萬7500元。聯盛公司並已交付第3季報告予故宮博物院（見本院卷，164頁反面）。
㈣故宮博物院就系爭專案之採購決定嗣遭行政院公共工程委員
會於95年5月5日以訴字第940418號採購申訴審議判斷書予以撤銷。
㈤故宮博物院於95年5月22日以台博祕字第0950003533號函通
知聯盛公司表示依系爭契約第14條第㈠款第2點之約定解除系爭契約，並請聯盛公司依系爭契約第14條第㈢款第1點規定，將工作成果於同年月31日前移交予之。
㈥聯盛公司於95年6月1日將系爭專案工作成果（含系爭專案結
案報告書及移交清單各3份、工作成果移交檔案資料計7箱，內容共計46冊）移交予故宮博物院，並經上訴人故宮博物院簽收。
㈦故宮博物院因未持續執行系爭專案環境監測計畫而於95年10
月24日遭行政院環境保護署以違反環境影響評估法第17條規定為由，依同法第23條第1項第1款規定裁處30萬元之罰鍰。
㈧聯盛公司於95年12月12日催告故宮博物院給付契約總價10%
之款項，否則將終止系爭契約，嗣依系爭契約第14條第8款之約定，以本件起訴狀繕本之送達（96年1月12日）為終止系爭契約之意思表示（見原審卷㈠，11頁，本院卷，209頁）。
㈨故宮博物院迄今未曾因兩造間系爭契約之法律關係支付聯盛公司任何款項。
㈩兩造就系爭契約性質為承攬契約，且未因兩造合意而解除或終止（見本院卷，99頁反面及164頁反面）。
五、玆就兩造爭執之事項，分別判斷如下：㈠關於系爭契約是否自始無效：就此，故宮博物院主張系爭契
約違反技術服務辦法第3條規定及工程技術顧問管理條例第8條第3項規定而無效，聯盛公司則主張前開規定均僅取締規定而非強制規定，系爭契約縱有違反，亦非無效。查技術服務辦法係依據採購法第22條所頒布，依該條第1項第9款規定：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：．．九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。」第2項規定：「前項第9款之廠商評選辦法與服務費用計算方式，由主管機關定之。」可知依該條第1項第9款委託專業服務、技術服務或資訊服務，為公開客觀評選，僅為得採限制性招標之一要件，並非強制所有限制性採購案均應依此方式辦理。又主管機關依該條第2項所頒訂之技術服務辦法第3條規定：「本辦法所稱技術服務，指建築師事務所、技師事務所、技術顧問機構及其他依法令得提供技術性服務之自然人或法人所提供之規劃、設計、監造或管理等服務。」亦未強制所有限制性採購契約，均應委託該條所之自然人或法人為規劃、設計、監造或管理等服務，是技術服務辦法第3條規定，顯非民法第71條所稱之強制或禁止規定。至於工程技術顧問公司管理條例第3條規定：「本條例所稱工程技術顧問公司，指從事在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備、改變自然環境之行為及其他經主管機關認定工程之技術服務事項，包括規劃與可行性研究、基本設計、細部設計、協辦招標與決標、施工監造、專案管理及其相關技術性服務之公司。」第8條第3項規定：「外國公司於我國從事第三條所定業務者，應經主管機關許可，及經公司登記主管機關認許及辦理分公司登記，並於領得主管機關核發之工程技術顧問公司登記證及加入全國商業同業公會或地方同業公會後，始得營業。」參照同法第32條規定，違反者僅主管機關得限期改善、罰鍰、警告，可知為行政管理之取締規定，非強制規定，難認違反該條規定所訂立之契約為無效。
㈡關於系爭契約是否因撤銷決標、終止或解除而不存在部分：
就此，聯盛公司主張：系爭契約不因行政院公共工程委員會決議撤銷決標而自始無效，故宮博物院於95年5月22日所為解除系爭契約之意思表示，並不合法。其因故宮博物院給付遲延而發函催告故宮博物院於5日內給付，故宮博物院仍未給付，爰以本件起訴狀繕本之送達為伊終止系爭契約之意思表示等語。故宮博物院則辯稱：系爭契約因違反技術服務辦法第3條及工程顧問管理條例第8條第3項等效力規定，當然無效。縱認系爭契約有效，因系爭專案之採購決定已經系爭審議判斷撤銷，故宮博物院自得依該判斷結果解除系爭契約或依系爭契約第14條第㈠項第2款之約定終止系爭契約等語。分述如下：
1.聯盛公司得標後，另一投標廠商即訴外人美商栢誠國際股份有限公司於94年10月間向行政院公共工程委員會提起採購申訴案，請求撤銷故宮博物院就系爭專案所為之採購決定，經系爭審議判斷認定：依技術服務辦法第3條規定：「本辦法所稱技術服務，指建築師事務所、技師事務所、技術顧問機構及其他依法令得提供技術性服務之自然人或法人所提供之規劃、設計、監造或管理等服務。」而故宮博物院於94年3月1日更正招標公告時，放寬增加「其他具有本採購專業技術及人力資格需求之單位組成團隊。」亦得參與投標，而聯盛公司雖已為公司登記，但依其登記營業項目，並無工程技術顧問項目，不符合技術服務辦法所規定之投標資格。又系爭專案所採之限制性招標公告中，其採協商措施之欄位規定為「否」，然而故宮博物院於94年8月19日議約會前會議事項紀錄，其中決議事項1、3、4、9等項均提及故宮博物院要求聯盛公司更改或修正原投標文件內容，顯已違反採購法第57條規定：「機關依前二條之規定採行協商措施者，應依下列原則辦理︰．．二、協商時應平等對待所有合於招標文件規定之投標廠商，必要時並錄影或錄音存證。三、原招標文件已標示得更改項目之內容，始得納入協商。．．」之協商應遵循之原則等事實，因而為撤銷系爭專案之決標採購決定，有系爭審議判斷附卷可稽，且為兩造所不爭（見原審卷㈠，165頁以下），堪信為真實。
2.按關於招標、審標、決標爭議之審議判斷視同訴願決定，政府採購法第83條定有明文，據此，政府機關之招標、審標、決標行為均係行政處分。如行政處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而其爭訟在行政法院未依行政訴訟程序撤銷以前，民事法院亦不能否認其效力。聯盛公司固非系爭審議判斷之當事人，仍為利害關係人，倘對系爭審議判斷不服，依司法院院字第1430號解釋之意旨，得於知悉後在法定期間內提起行政爭訟，然被上訴人未提起之，要非不應受系爭審議判斷之拘束（最高法院95年度台上字第1468號判決參照）。系爭專案之決標既經系爭審議判斷認定明顯違反法令，且屬違法情節重大而撤銷決標，而聯盛公司於接獲通知後並未提起行政訴訟救濟，依前開說明，自應受系爭審議判斷之拘束。
3.按採購法就行政機關依同法規定撤銷決標者，對於已簽立之採購契約，有何影響，固未直接明文。然同法第50條第2項既規定，投標廠商有該條第1項所列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商，決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限，可知撤銷決標與終止契約、解除契約，均為使契約關係消滅之獨立原因，一旦為撤銷決標、終止契約或解除契約中任一行為，契約關係即消滅無再為其他二行為之必要。又採購程序通常流程為招標、投標、開標、審標、決標、簽約、履約，故一旦撤銷決標，應視同自始未決標，若撤銷決標時尚未簽約者，即不能進入簽約程序，若已簽約，亦應認為欠缺簽約前提之決標程序，而有終止或解除之原因。此非唯由採購法第50條第2項文字將撤銷決標與終止、解除對照於決標後與簽約後之不同效果，應為如此解釋，即觀諸同法第74條之立法理由謂：「政府採購行為一向被認定係私經濟行為，廠商與機關之間如有爭議，本應循民事程序途徑解決，惟因廠商於招標、審標、決標階段，與機關並無契約關係，難有可供訴訟提起之訴因，故為增加廠商之救濟及保護，並兼顧政府採購之時效性需求，爰參酌政府採購協定第二十條之規定，訂定異議及申訴程序。」等語，亦見立法意旨係以決標為契約成立之前置行政程序。再由同法第85條第1項規定：「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」第3項規定：「第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」益知決標經審議判斷應予撤銷時，廠商僅得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，非得基於契約而有所請求（請求履行契約或債務不履行之損害賠償）。如已簽立採購契約後，決標經撤銷者，採購單位即依採購法第50條第2項規定，取得終止或解除契約權利。
4.系爭契約既經系爭審議判斷撤銷決標確定，依前開說明，應認故宮博物院已取得終止或解除系爭契約權利，故其於95年5月22日據系爭審議判斷，依系爭契約第14條第㈠款2.所約定：「有採購法第50條第2項前段規定之情形。」對聯盛公司所為解除契約之意思表示，即非無據。又系爭契約關係既因解除而消滅，則聯盛公司即無再以起訴狀為終止系爭契約之餘地。
㈢關於聯盛公司請求有無理由部分：按系爭契約經上級行政機
關撤銷決標後，故宮博物院進而據以解除致系爭契約關係消滅，已如前述，且依系爭契約第14條第㈠款規定，故宮博物院不必補償聯盛公司因此所生之損失，則聯盛公司先位依民法第263條、第260條、第511條、第507條規定，備位依系爭契約第5條第㈠項2.及損害賠償之約定，求為判決命故宮博物院給付伊5333萬9450元暨如原判決附表二所示各期應付款日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，均非可採。至於聯盛公司因準備投標所支出之費用，僅得依採購法第85條第3項規定，循行政訴訟程序以資解決，併予敘明（最高法院94年度台上字第1792號判決參照）。
㈣關於故宮博物院抵銷抗辯部分：聯盛公司之請求既無理由，本院自不必就此予以判斷。
六、據上論結，聯盛公司先位依民法第263條、第260條、第511條、第507條規定，備位依系爭契約第5條第㈠項2.及損害賠償之約定，求為判決命故宮博物院給付伊5333萬9450元暨如原判決附表二所示各期應付款日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，均無理由，不應准許。原審判命故宮博物院給付3978萬8333元及如原判決附表一所示利息，並為假執行宣告，尚有未洽，故宮博物院上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為有理由，應由本院將原判決此部分廢棄，並駁回聯盛公司於第一審之訴及假執行之聲請。至於原審駁回聯盛公司其餘之訴及假執行聲請，則無不合，聯盛公司上訴指摘原判決此部分不當，聲明廢棄，為無理由，應駁回其上訴。
七、據上論結，故宮博物院上訴為有理由，聯盛公司上訴為無理由。依民事訴訟法第450條、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 5 日
民事第七庭
審判長法 官 鄭三源
法 官 魏麗娟法 官 呂太郎正本係照原本作成。
聯盛公司如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 99 年 1 月 6 日
書記官 黃千鶴附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。