臺灣高等法院民事判決 98年度重上更㈡字第132號上 訴 人 交通部法定代理人 毛治國訴訟代理人 黃柏夫律師
許慧如律師被 上訴 人 中國廣播股份有限公司法定代理人 趙少康訴訟代理人 陳明暉律師
簡泰正律師何方婷律師上列當事人間確認土地所有權存在事件，上訴人對於中華民國94年8月30日臺灣板橋地方法院93年度重訴字第382號第一審判決提起上訴，經最高法院第二次發回更審，本院於100年9月13日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、確認中華民國對附表所示8筆土地之所有權存在。
三、被上訴人應將坐落新北○○○區○○段570-1、658、752地號土地，於民國74年7月25日臺北縣（現為新北巿）板橋地政事務所74板登字第33224號收件，均以作價轉讓為原因，辦理所有權人為被上訴人之登記塗銷。
四、被上訴人應將坐落新北○○○區○○段658-3、658-4、752-
2、752-3、752-4地號土地，所有權人為被上訴人之登記塗銷，並回復所有權登記為中華民國所有。
五、被上訴人應將坐落新北○○○區○○段570-1、658、752地號土地，於民國70年6月1日臺北縣（現為新北巿）板橋地政事務所70板登字第36693號收件，均以管理機關變更為原因，辦理所有權人為中華民國、管理者為被上訴人之登記塗銷。
六、第一、二審及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。事實及理由
一、本件上訴人於原審起訴依民法第767條規定，請求塗銷系爭土地以被上訴人為所有權人之登記，嗣於本院追加依民法第179條規定為訴訟標的，核與民事訴訟法第446條第1項但書、第255條第1項第2款規定相符，其追加程序合法，合先敘明。
二、上訴人主張：坐落新北巿板橋區（改制前為臺北縣板橋市○○○段（下同）570-1、658、752地號等3筆土地，係政府機關代表國家接收之日產，為國有土地。570-1地號土地之管理機關原為交通部台灣電信管理局；658、752地號等2筆土地之管理機關原為交通部台灣郵政電信管理局（下稱郵電管理局），嗣輾轉分別由第一審共同原告交通部電信總局（下稱電信總局，因組織條例於民國96年7月4日公告廢止，而由上訴人承受訴訟）及伊管理。詎被上訴人竟於70年6月1日以管理機關變更為原因，申請新北巿（改制前為臺北縣）板橋地政事務所（下稱板橋地政所）以70板登字第36693號收件，於同年月5日將前開3筆土地之管理機關變更為被上訴人；復於74年7月25日以作價轉讓為原因，申請板橋地政所以74板登字第33224號收件，於同年8月5日將該3筆土地所有權移轉登記與被上訴人。嗣上開658地號土地分割出658-3、658-4地號等2筆土地；752地號土地亦分割出752-2、752-3、752-4地號等3筆土地，連同570-1地號土地共8筆土地（下稱系爭土地）均為國有公用財產，依國有財產法第28條規定不得處分，縱非公用財產，依同法第12條、第13條規定，亦不得以私法人為管理機關。上訴人擅將570-1、658、752地號等3筆土地之管理機關變更為被上訴人，顯然違法。又系爭土地並未作價轉讓予被上訴人，兩造間亦無移轉物權之書面契約，被上訴人逕將該等土地申請移轉登記於其名下，不生物權移轉之效力。爰依民法第767條規定，請求確認中華民國就系爭土地之所有權存在，被上訴人應將前開變更管理機關、移轉所有權之記登塗銷等語。（原審為上訴人敗訴之判決）上訴人於最高法院發回本院審理後，主張被上訴人移轉系爭土地所有權之物權行為，因違反35年修正之土地法第26條、土地登記規則第25條、民法第760條、國有財產法第28條及第49條至第54條等規定，應屬無效。且兩造間根本無買賣契約之債權行為存在，則被上訴人無法律上原因卻取得系爭土地之所有權，即有不當得利，被上訴人依民法第179條規定應將系爭土地返還予上訴人等語，追加民法第179條規定為訴訟標的法律關係，並上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡確認中華民國對附表所示8筆土地之所有權存在。㈢被上訴人應將坐落新北○○○區○○段570-1、658、752地號土地，於74年7月25日板橋地政所74板登字第33224號收件，均以作價轉讓為原因辦理所有權人為被上訴人之登記塗銷。㈣被上訴人應將坐落新北○○○區○○段658-3、658-4、752-2、752-3、752-4等5筆地號土地，所有權人為被上訴人之登記塗銷，並回復所有權登記為中華民國所有。㈤被上訴人應將坐落新北○○○區○○段570-1、658、752地號土地，於70年6月1日板橋地政所70板登字第36693號收件，均以管理機關變更為原因辦理所有權人為中華民國、管理者為被上訴人之登記塗銷。
三、被上訴人則以：電信總局及上訴人提起本件訴訟之當事人適格有欠缺，且電信總局裁撤後，亦不能僅以政策需要即由上訴人承受訴訟。系爭土地於國有財產法制定施行前之36年7月1日總登記時，既由伊之前身中國國民黨中央廣播事業管理處（下稱中央廣播事業處）接收管理使用，嗣並由伊接續管理使用，自非國有財產法所定之公用財產。又系爭土地已由前中央財務委員會報經行政院轉奉前國防最高委員會第225次及第227次常務會議核准作價轉讓予中央廣播事業處，行政院嗣於40年1月6日以台（四O）歲字第38號令核准中央廣播事業處接收該等土地，應付之價金由伊為政府處理廣播事務所獲補助費中扣抵。惟系爭土地於35年總登記時卻登記為國有，管理機關為郵電管理局，致伊未能取得所有權，屢經交涉，改制前電信總局及交通部台灣電信管理局雖同意辦理變更伊為管理機關，但因該等土地為伊所有，乃持續與政府溝通解決方案，終於74年7月25日持伊與行政院、上訴人及財政部等往來函文，以作價轉讓實即買賣為原因，於同年8月5日移轉所有權登記予伊。伊取得系爭土地所有權之過程業經包括上訴人在內之政府機關出具公文書認定合法，上訴人臨訟否認各該公文書之效力，顯有未當等語，資為抗辯。並答辯聲明：上訴及追加之訴均駁回。
四、兩造不爭執事項(見本院重上更㈡字卷二第86頁正背面)：㈠570-1地號土地原登記為中華民國所有，嗣於70年3月24日分
割，管理者為交通部臺灣電信管理局，又於70年6月5日管理機關變更為被上訴人公司，又於74年8月5日因以「作價轉讓」為原因，變更所有權人為被上訴人公司；658地號（重測前為新北○○○區○○段第118地號）、752地號土地（重測前為後埔段第127-3、127-4、127-5地號）於36年7月1日土地總登記時，登記為國有，管理者為郵電管理局，68年7月26日重測換發書狀，70年6月5日管理機關變更為交通部臺灣電信管理局、臺灣郵政管理局，70年6月5日管理者變更為被上訴人公司，74年8月5日因「作價轉讓」原因變更所有權人為被上訴人公司。上開658地號土地於92年4月7日因分割增加658-3地號、658-4地號；上開752地號土地嗣於92年9月8日分割增加752-1地號、又於92年9月8日因逕為分割增加752-4地號；其中752-1地號又於92年4月7日分割增加752-2地號、第752-3地號。
㈡570-1、658、752地號等土地於70、74年間向板橋地政所申請登記之申請書件等資料，已逾保存期限而銷毀。
五、關於當事人適格與確認利益部分：㈠按國有不動產經他人以虛偽之方法，為權利之登記者，經主
管機關或管理機關查明確實後，應依民事訴訟法之規定，提起塗銷之訴，國有財產法第30條第1項前段定有明文。所謂「主管機關或管理機關」，解釋上自應包括遭虛偽登記前之原主管機關或管理機關。依財政部94年4月15日台財產接字第0940005313號函所示：「二、依國有財產法施行細則第28條及第38條規定，中央政府機關改組或裁併時，倘報經行政院核定有業務接替機關，其原經管之國有公用財產，移由接替機關接管使用；倘無業務接替機關，則依國產法第33條及第35條規定變更為非公用財產，移交本部國產局接管。三、國營事業機構擬改制為公司組織，其主管機關應擬具具體計畫報行政院核定同意作價投資公司部分，改制後，據以辦理所有權移轉程序外，餘未列入作價投資資產，倘經行政院核定有業務接替機關，移由接替機關接管使用；倘無業務接替機關，依國產法第33條及第35條規定變更為非公用財產，移交國產局接管…五、原郵政總局奉行政院核定於92年1月1日改制為中華郵政公司，原郵政總局經管資產，除中華郵政公司營運所需，經主管機關交通部審核提報國家資產經營管理委員會審議通過，報奉行政院核定作價投資中華郵政公司者外，餘未列入作價投資資產，因無接替機關，均由中華郵政公司列冊陳報交通部函送本部，依國產法第33條及第35條規定變更為非公用財產，移交國產局接管」（見原審卷一第17
6、177頁）。本件上訴人及原審共同原告交通部電信總局起訴主張之系爭土地，原登記屬於國有土地，管理機關為郵電管理局，而郵電管理局係於35年5月5日成立，嗣於38年4月1日由交通部核准改組，成立交通部台灣電信管理局與交通部台灣郵政管理局等二單位，分別隸屬於交通部電信總局、交通部郵政總局，又於70年5月1日交通部電信總局將所屬臺灣電信管理局、國際電信局、臺北電話局、臺北長途電信局、臺中電信局、高雄電信局裁撤，分別改組為臺灣北區電信管理局、臺灣中區電信管理局、臺灣南區電信管理局、國際電信管理局及長途電信管理局，此有上訴人94年5月20日交總字第0940005333號函在卷可稽（見原審卷二第10、11頁），則原郵電管理局裁撤後之業務自應由改制後之交通部台灣電信管理局與交通部台灣郵政管理局等二單位分別承受之。嗣交通部台灣電信管理局與交通部台灣郵政管理局等二單位又分別改制，由電信總局、郵政總局分別承受其業務，且其業務範圍除郵政法、電信法有關監理等職權外，尚提供郵遞、匯兌及電信服務等服務，此部分應屬國營事業之範圍，其後交通部電信總局，將電信服務部分業務分割，另成立中華電信公司，改制後之交通部電信總局即專管電信監理業務，不再提供電信服務，然原有交通部電信總局職掌業務，除已經移撥之外，因其機關同一性並無變更，僅業務範圍調整，自應由改制後之電信總局承受處理未了事務。又依據前述上訴人交總字第0940005333號函之說明所載：「查台灣電信管理局於70年5月1日裁撤時，其原管理之國有土地，由電信總局接管，並辦理管理機關變更為『交通部電信總局』；『交通部電信總局』自85年7月1日起改制為中華電信公司及成立新制電信總局，依行政院85年8月17日台85交28092號函示，改制前電信總局經管之國有土地及建物，倘屬中華電信公司業務所需，作價投資該公司；倘非業務所需者，則直接移撥至新制電信總局；若新制電信總局檢討無公用者，則由該局依國產法第33條及第35條規定變更為非公用財產，移交國產局接管，依法處理。」可知未作價投資中華電信公司之財產，及尚未移交國有財產局接管之財產，俱應由電信總局繼續管理，則電信總局對於未作價投資中華電信公司或尚未移交國有財產局接管之財產，自應認為屬於未了事務而有處理權限。系爭土地並未作價投資中華電信公司或中華郵政公司，有國有財產局94年7月15日台財產局管字第0940020283號函在卷可參（見原審卷三第27頁），原審共同原告交通部電信總局因系爭土地而有所主張，自得基於管理權限而為所有權人提起訴訟。交通部郵政總局依據前述財政部94年4月15日台財產接字第0940005313號函所示，則因原郵政總局裁撤後，並無如原交通部電信總局一般仍留有僅業務範圍調整之同一機關組織，而係全部業務移撥新成立之國營中華郵政公司，然其業務雖全部移撥有獨立法人格之國營中華郵政公司，全部權利義務依中華郵政公司設置條例第3條第3項規定，原郵政總局及其所屬機構原辦理之各項業務，於該公司完成公司登記後，改由該公司概括承受辦理，但並非全部屬於原郵政總局管理之國有財產均全部作價投資中華郵政公司，故除作價投資者外，其餘財產應移交國有財產局管理，但國有財產局所承受者僅為財產部分，其所接管者為原郵政總局實際列冊移交部分，未曾實際移交部分，既然不屬於新成立之中華郵政公司部分，自應由承接未了事務之機關繼續管理之，但因郵政總局改制後既無接替機關，自應由其上級機關承受其未了事務之處理權責，從而，上訴人自屬於原郵政總局改制裁撤後，承受原郵政總局未了事務之機關，系爭土地既未移交國有財產局接管，則因系爭土地涉訟，仍屬上訴人事務範圍。是被上訴人辯稱：系爭土地之管理機關應為國有財產局而非上訴人及原審共同原告電信總局云云，殊難採取。嗣電信總局之組織條例經總統於96年7月4日公告廢止，並經行政院秘書長於96年9月13日函附有關單位意見略載：「有關板橋機室土地案及花蓮機室土地案部分…原以電信總局名義提起訴訟之上開案件，基於政策需要，由交通部承受」。另依國家通訊傳播委員會組織法第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」而觀諸同法第3條規定之國家通訊傳播委員會掌理之事項，均未包括系爭土地之管理，則系爭土地之管理既與該會之職掌無關，則國家通訊傳播委員會雖承受原交通部電信總局部分業務，惟並未承受系爭土地之管理，則交通部電信總局裁撤後，既經行政院核定有關訴訟由上訴人承受，參諸前開說明，上訴人就系爭土地，承受電信總局部分之訴訟，並基於管理權限為所有權人有所主張，自無當事人適格欠缺之問題，被上訴人所辯，要非可採。
㈡按土地法第43條所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴登記
取得土地權利之第三人而設，故登記原因無效或得撤銷時，在第三人未取得土地權利前，真正權利人對於登記名義人仍得主張之（最高法院40年台上字第1892號判例參照）。上訴人主張系爭8筆土地屬於中華民國所有之國有財產，應由其管理並行使所有人權利，惟因系爭土地目前登記為被上訴人所有，此登記名義人與上訴人主張之真正權利人不同，此不安狀態存在於兩造之間，且得依上訴人所提確認之訴（確認中華民國對附表所示8筆土地之土地所有權存在）予以解決或除去，應認上訴人有即受確認判決之法律上利益。
六、關於被上訴人是否取得系爭土地所有權部分：㈠被上訴人辯稱系爭土地經前國防最高委員會第225次、227次
常務會議核准作價轉讓予中央廣播事業處，且系爭土地作價轉讓之預算，係在前國防最高委員會第227次常務會議之第27案中確認，行政院嗣於40年1月6日核准中央廣播事業處接收系爭土地，應付之價金由政府應給予之補助費中扣抵等語，業經提出京（36）務貳字第0962號函手抄本影本為證（見本院重上字卷一第216至218頁；本院重上更㈠字卷一第76頁），並有國防最高委員會第225、227次常務會議記錄影本在卷可稽（見原審卷一第308頁）。而依據財政專門委員會就前國防最高委員會第227次常務會議通過之第27案（即農林部等機關追加35年度歲入歲出預算7案）所提交之審查報告及附表，此預算案關於追加歲出之台灣區政權行使支出（中央黨部所屬單位事業費）總額共2,018,822,089.65（法幣元，下同），與該預算案追加歲入之台灣區接收敵偽資產撥交中央黨部所屬單位估價2,018,822,089.65相符（見本院重上更㈠字卷一第174、176、177頁），其中被上訴人之前身中央廣播事業處接收台灣放送協會台北本部之預算數971,655,034（見本院重上更㈠字卷一第174頁），與前中央財務委員會京（36）務貳字第0962號函附接收敵偽產業核准轉帳清單所列被上訴人之前身中央廣播事業處接收臺灣放送協會臺北本部之估價971,655,034亦相符（見本院重上更㈠卷一第76頁）。參以財政部45年1月4日（45）台財庫發字第0014號函及74年1月10日台財產一字第00485函（見本院重上更㈠字卷第123至126頁）所載：被上訴人之前身中央廣播事業處接收台灣日據時期各電台產業，係由前中央財務委員會報經行政院轉奉前國防最高委員會第225次、第227次常務會議核准作價轉帳，依該處函請前台灣省接收委員會日產處理委員會核定估價之接收數目表，台灣放送協會台北本部等六單位房地產總價折合新臺幣317元1角4分，與財政部（45）台財庫發字第0014號函所列房屋價款相同等內容，故被上訴人辯稱：
系爭土地已由前中央財務委員會報經行政院轉奉前國防最高委員會第225次及第227次常務會議核准作價轉讓予上訴人之前身中央廣播事業處，應付價金係由中央廣播事業處為政府處理廣播事務所獲補助費中扣抵等語，堪信為真實。
㈡惟依25年5月12日國民會議制定，同年6月1日國民政府公佈
之中華民國訓政時期約法第30條規定：「訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會時其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之」；第31條規定：「選舉罷免創制複決四種政權之行使由國民政府訓導之」；第32條規定：「行政立法司法考試監察五種治權由國民政府行使之」；第71條規定：「國民政府設行政院立法院司法院考試院監察院及各部會」，足見於訓政時期，中國國民黨全國代表大會行使者為中央統治權（即政權），至於治權則由包括行政、司法、考試、監察等五院之國民政府行使。系爭土地雖由被上訴人之前身中央廣播事業處接收，惟中央廣播事業處係受國家委託代為接收，系爭土地仍屬國家所有，故被上訴人之接收僅具占有、使用與收益之權能。且國防最高委員係中國國民黨之內部組織，有其組織大綱影本1件附卷可稽（見本院重上更㈡字卷三第20至22頁），其所為之決定，充其量僅為中國國民黨代表國民大會所行使之政權，仍須經治權機關即國家財產之管理機關行政院或其所屬政府機關之執行，始可發生具體法律效果。是系爭土地雖經前中央財務委員會報經行政院轉奉前國防最高委員會第225次、第227次常務會議核准作價轉帳，惟仍須經治權機關即行政院或系爭土地之其他管理機關為移轉所有權之意思表示，並辦理所有權移轉登記，始生所有權移轉之法律上效果。
㈢被上訴人雖辯稱依行政院依於40年1月6日以台(40)歲字第38
號令、財政部45年1月4日(45)台財庫發字第0014號函，系爭土地已於40年度即扣抵轉帳在案云云，惟行政院40年1月6日台(40)歲字第38號令因已屆滿保存期限，已無從查考，有行政院主計處94年5月12日處忠二字第0940003358號函在卷可憑（見原審卷二第27頁）。而財政部上開函文謂：前中央廣播事業處接收台灣日據時期各電台產業，係由前中央財務委員會報經行政院轉奉前國防最高委員會第225、227次常務會議核准作價轉帳，該項房屋價款新台幣317元1角4分由該部簽奉行政院台40歲字第38號代電核准在40年度應撥該處事業費項下扣抵轉帳在案等語，及行政院45年1月16日台(45)財字第0228號令：「為中國廣播公司接收台灣日據時期各電台產業，曾經由院轉奉前國防最高委員會核准，近因申辦土地囑託登記…二…該項房屋價款新台幣叁佰壹拾柒元壹角肆分由本部簽奉鈞院台四○歲字第卅八號代電核准在四十年度應撥該公司事業項下扣抵轉帳在案」（見原審卷三第132、133頁、本院重上更㈠字卷一第118、119頁），均僅載明以事業費扣抵轉帳者為「房屋」而非「房地」，亦即，該函僅表示房屋已作價轉帳，未記載系爭土地亦已作價轉帳。再者，上訴人於84年2月8日以交總84字第011788號函復行政院，記載：「系爭土地於39年原入帳金額為新台幣30,667元5角3分」（見原審卷一第118頁、本院重上更㈠卷一第74頁），與財政部前開函文所載：「該項房屋價款新台幣317元1角4分」不符，足認作價轉帳之價款，非系爭土地者。又上訴人45年1月21日交郵(45)字第00530號代電證明書亦僅記載：「…台灣光復時期由前中央廣播事業處接管日據時期台灣區各廣播電台所有房屋地產統由改組後之中國廣播公司『掌理』…」（見原審卷三第136頁、本院重上更㈢卷一第122頁），並無移轉系爭土地所有權之意思。綜觀上開函文，均不足以證明行政部門於國防最高委員會為作價轉帳之政策性決定後，已依該決議而為移轉系爭土地所有權予被上訴人之前身中央廣播事業處之意思表示。
㈣系爭土地雖由前中央財務委員會報經行政院轉奉前國防最高
委員會第225次及第227次常務會議核准作價轉讓予被上訴人之前身中央廣播事業處，應付價金係由中央廣播事業處為政府處理廣播事務所獲補助費中扣抵，惟臺灣光復後，政府接收日產，性質上屬於因國家權力而原始取得財產。被上訴人前身之中央廣播事業處雖派員接收包含系爭土地在內之「台灣日據時期各電台產業」，核其接收行為應屬受政府委託代為接收之性質，並不因實際派員接收而取得系爭土地之所有權。系爭土地經政府接收日產而原始取得所有權後，並未為移轉所有權與被上訴人之意思表示，已如前述，故系爭土地於35年總登記時登記為「國有」，應屬無誤。被上訴人辯稱：系爭土地於35年土地總登記時誤登為國有，伊係以所有權人地位占有使用系爭土地云云，應非可採。
㈤又系爭土地自接收迄今雖由被上訴人作為電臺之場地使用，
惟行政院新聞局（下稱新聞局）為委託被上訴人辦理對國際廣播，及向被上訴人對國內自由地區廣播部分購買政教宣傳所需之節目，而與被上訴人簽訂合約，其中73年度合約第1條至第5條約定：被上訴人受新聞局委託，以其所設短波廣播電臺執行對國際廣播工作；被上訴人為履行國際廣播工作所需節目、工程及行政管理等費用，由被上訴人編擬年度概算附工作計劃，送經新聞局同意後，依法定預算程序辦理；被上訴人為國際廣播工作人員之遴用，由新聞局納入管理，給予比照公務人員之待遇；被上訴人為國際廣播所需之工作場地房舍（合約附表三所列者，包括系爭570-1、752、658地號土地，其中備註欄記載「國有本公司管理」）由新聞局協助依法辦理請免土地稅與房屋稅之優待；被上訴人為執行國際廣播任務，其會計制度及有關內部規章應送請新聞局備查，並按期就計劃及執行情形，編製會計報告及年度決算應於報院前一月送新聞局查核，並依法接受政府審計機關之審計（見本院重上更㈡字卷一第148、151頁），足見被上訴人於執行對國際廣播部分，係完全作公務使用，所有費用依法定預算程序辦理而由國家負擔，工作人員之遴用由新聞局管理並比照公務人員待遇，會計部分應與其他部分獨立並接受政府審計機關審計，而系爭土地則係被上訴人執行對國際廣播工作所需工作場地，自屬國有財產法第4條第1項第1款之公務用財產，縱於36年為總登記之時，非由郵電管理局使用，於國有財產法公布施行後，但仍由被上訴人賡續使用，仍屬國有公用財產。被上訴人辯稱系爭土地為非公用之財產云云，殊難採取。
㈥我國自36年12月25日行憲後，訓政時期約法已為憲法取代，
政府機關管理、處分國有財產，自應依行憲後之法定程序為之。國有財產法自58年1月27日制定施行，此法係規範國有財產之取得、保管、使用、收益及處分等事項，其規定具有強制性，而非訓示規定，國有財產之管理機關自不能恣意妄為。按主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益，64年1月17日修正國有財產法第28條定有明文。
又國有財產法制定施行後，「非公用國有財產，依照國有財產法及其施行細則之規定，係以財政部國有財產局為管理機關，各機關經管之非公用國有財產，請即按照財產坐落地區列冊移交該局當地地區辦事處接管；非公用財產，應於六十年三月底以前移交完畢。」並為「各機關經管非公用國有財產辦理移交注意事項」第1項、第5項所明定。是公用財產與非公用財產之變更、移交及接管皆須經法定程序。本件被上訴人之前身中國國民黨中央廣播事業處，派員接收包括系爭土地在內之「台灣日據時期各電台產業」，係屬受政府委託代為接收之性質，未因接收而取得該土地所有權。故系爭土地於36年間辦理總登記時即登記為國有，管理機關為郵電管理局，系爭土地為公用財產，亦如前述。是系爭570-1、658、752地號土地於70年6月1日變更管理者為被上訴人，復於74年8月5日以作價轉讓為原因，移轉登記於被上訴人名下，顯然違反前開規定。
㈦被上訴人雖辯稱：原管理機關、國有財產局或行政院等管理
機關既已同意將系爭土地之所有權移轉登記予被上訴人，則被上訴人將系爭土地所有權移轉登記與己，要屬適法云云。
惟查：
⒈按70年1月12日修正公布之國有財產法第28條前段規定：「
管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益」；第33條規定：「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依法徵收之土地，適用土地法之規定」；第34條規定：「財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產」，而關於非公用財產類不動產之處分，規定於該法第6章第1節第49條至54條，是國有公用財產除變更國有非公用財產後，再依法定程序處理外，不得處分。違反上開規定而處分國有公用財產，應屬無效。系爭土地既為國有公用財產，原管理機關即郵電管理局不得處分之，是行政院雖於74年3月7日以台74財字第4050號函復交通部略以：「查中央廣播事業管理處原奉准接管並作價轉帳之各電台產業，前由本院以台45財0228號令貴部准予出具證明，俾由改組後之中國廣播公司辦理登記；茲據財政部查報，本案中國廣播公司花蓮台及板橋機室原使用之土地，應已包括於上開作價轉讓之產業內，此部份土地，該公司請求仍依前令准由其辦理登記一節，同意照辦」（見原審卷一第120、121頁），然既已違反前揭規定，自難作為系爭土地移轉登記之合法原因，亦無從認該物權行為為有效。又財政部國有財產局雖於77年7月9日以台財產一字第77009208八號函交通部：「二、本案板橋市○○段七五二、六
五八、五七０－一、一三七一地號等四筆土地，經查業於74年7月25日由中國廣播公司以作價轉讓為原因申請移轉登記為該公司所有，並經板橋地政事務所於同年8月5日登記完畢，應無再補辦移轉登記之必要。二、依行政院74.3.7台七十四財字第四０五０號函示，核准作價轉帳之土地係指貴部郵政、電信總局共管，且為中國廣播公司板橋機室原使用之土地而言」（見本院重上更㈡字卷一第157、158頁），惟國有財產局係國有非公用財產之管理機關，無權同意處分國有公用財產之系爭土地，縱認財政部國有財產局同意系爭土地所有權移轉登記予被上訴人，仍難謂其所為之同意有補正、追認或治癒前開無效之處分行為之效力。
⒉再各主管機關依其施政計畫初步估計之收支，稱概算；預算
之未經立法程序者，稱預算案；其經立法程序而公布者，稱法定預算，預算法第2條定有明文。預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之憲法建制，對預算之審議及執行之監督，屬立法機關之權限與職責。預算案經立法院審議通過及公布為法定預算。而法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象又持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律者，以有別於通常意義之法律（參見司法院大法官會議釋字第391號解釋理由書）。法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規定之構成要件具備，即產生一定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為；立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（參照預算法第6條至第8條)，其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督。是當預算與法律規定不相一致時，因預算具有一定之法效果，此正如同行政處分性質上為行政行為之一種，其效力位階上仍受法律優先原則之拘束，不得牴觸法律。查行政院雖以74年3月7日台74財字第4050號函復上訴人，就被上訴人之前身中央廣播事業管理處原奉准接管並作價轉帳之系爭土地，同意被上訴人請求辦理登記（見原審卷一第120、121頁），而審計部75年1月6日(七五)台審部肆字第824699號函略以：「貴屬郵政、電信總局共管，座落花蓮市及板橋市，由中國廣播公司花蓮台及板橋機室使用之土地，由中廣公司補辦登記後之產帳處理，擬由電信總局以『資本公積－固定資產增值公積』及『其他營業外支出、什項支出－捐款與補助』科目作帳面調整乙案，應請依預算程序辦理」，上訴人所屬電信總局乃以帳面調整方式處理產帳案，並經行政院於77年度編列該筆預算並送立法院審議，於預算程序完妥後，續辦減帳手續在案，並有交通部電信總局76年4月29日七六－總八二－二五(二)號函、行政院84年2月14日台八十四臺字第04974號函、77年度中央政府總預算案交通部主管電信總局附屬單位預算等件影本可參（見本院重上字卷一第221頁、同卷二第36頁；本院重上更㈡字卷二第224、225頁），惟系爭土地既為國有公用財產，依國有財產法第28條前段規定，原管理機關即郵電管理局不得處分之，是行政院縱已同意將系爭土地移轉登記與被上訴人，亦屬違反國有財產法禁止處分國有公用財產之規定，其以77年度中央預算案，調整系爭土地之產帳，亦不生授益處分之效力，亦即，無法補正、追認或治癒無效之處分行為，被上訴人所為系爭土地之移轉登記自不生物權移轉之效力。縱認系爭土地為非公用國有財產，然70年1月12日修正公布之國有財產法第49條至第54條已明定讓售非公用財產類不動產之要件，本件系爭土地之讓售，並不符合前開規定之情形，則行政機關雖以預算案方式為處分，亦違反法律明定之要件而非所准，不生讓售效力。是被上訴人辯稱系爭土地之轉讓業已符合前揭國有財產法關於讓售之程序，且國有財產局對於業經核准作價轉帳之系爭土地，其所有權移轉登記與被上訴人乙節亦表示同意，要無任何違法之處云云，應非可採。
⒊依69年1月23日修正公布之土地登記規則第25條規定：「土
地登記，除本規則另有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」被上訴人於74年7月25日以作價轉讓為原因，申請板橋地政所以74板登字第33224號收件，而於同年8月5日將系爭土地所有權移轉登記與被上訴人，其登記聲請書，聲請人欄記載：權利人為被上訴人，法定代理人為馬樹禮；義務人為中華民國，管理機關為被上訴人，法定代理人為馬樹禮，有聲請書影本在卷可稽（見本院重上字卷一第55頁）。然馬樹禮無權代理中華民國會同被上訴人申請將系爭土地所有權移轉登記與被上訴人，被上訴人申請將系爭土地所有權移轉登記與其所有，有違上開土地登記規則第25條之規定，其登記自有無效之原因。再者，被上訴人於74年7月25日向板橋地政所申請辦理系爭570-1、658、752地號等3筆土地之所有權移轉登記時，雖曾提出財政部74年1月10日台財產一字第00485號、行政院74年3月7日台74財第4050號及交通部74年6月5日交總（七四）字第12102號函等件，惟財政部74年1月10日台財產一字第00485號函係函復行政院秘書處謂：「…㈡、查本部（四五）台財庫發字0014號函原稿及有關資料尚未歸檔，案經派員向貴處影印原函及附件，依該函影印本內容記載，中國廣播公司接收台灣日據時期各電台產業，係由中央財務委員會報經鈞院轉奉前國防最高委員會第二二五、二二七次常務會議核准作價轉帳，該項房屋價款新台幣三百一十七元一角四分，簽奉鈞院台四○歲字第三八號代電核准在四十年度應撥該公司事業費項下扣抵轉帳在案。㈢、卷查中央廣播事業管理處曾以京文（三五）字第六六一八號，京文（三六）字第七八二六號及京書（三六）字第○九○五號函先後檢送台灣廣播電台接收前台灣放送協會台北本部等電台報告表、數目表等，函請前台灣省接收委員會日產處理委員會請核定估價。經該會以三十六年四月二日產（三六）處字第一八五七號函復中央廣播事業管理處以查各表所列估價，經核與本省所訂撥歸公用公營日產估價倍數表之標準尚屬相符，依該接收數目表記載，被接收敵偽單位名稱係台灣放送協會台北本部、台中支部、台南支部、花蓮港放送局、嘉義放送局、高雄縣漁業電台、台灣總督府交通局移動電台等七單位，接收物資包括房地產、機件、材料，共法幣十一億二千七百零三萬九千三百六十九元五角五分，並於附註欄載明房地產四億四千三百九十九萬一千九百四十四元已列入（共六單位房地產合計產價）。經折合台幣為一千二百六十八萬五千四百八十四元一角一分，再折合新台幣為三百一十七元一角四分，與本部（四五）台財產庫發字第○○一四號函所列房屋價款相同。㈣、依據上項資料顯示…本案中國廣播公司使用之板橋市○○段第六五八地號土地，似已包括於該公司曾經報奉核准作價轉帳之產業內」（見原審卷一第183至187頁）；行政院74年3月7日台74財第4050號函係函復交通部謂：「…茲據財政部查報，本案中國廣播公司花蓮台及板橋機室原使用之土地，應已包括於上開「作價轉帳」之產業內，此部分土地，該公司請求仍依前令准由其辦理登記一節，同意照辦；至有關本案該公司原使用土地之面積及台灣郵政電信總局產帳之調整，可由貴部查明會商有關機關核實辦理」（見原審卷一第110、111頁）；又上訴人74年6月5日交總（七四）字第12102號函被上訴人僅謂：「有關貴公司板橋機室、花蓮台使用之土地面積及帳面價值，業經本部郵政、電信總局查復（詳如附件），前開資料如核對無誤，請即依照行政院七十四年三月七日台七十四財四○五○函示，逕洽郵、電兩局辦理登記手續及產帳調整事宜」（見原審卷二第34頁）。如認系爭土地為國有非公用財產，惟上開函件亦非系爭土地即國有非公用財產之管理機關財政部及其所屬國有財產局所出具，且核其內容，亦難認係表明合意移轉系爭土地所有權與被上訴人之書面物權契約。是被上訴人向板橋地政所申請辦理系爭570-1、658、752地號等3筆土地之所有權移轉登記時，並未提出移轉不動產物權之書面契約，依修正前民法第760條之規定，移轉系爭土地所有權之物權行為並未生效，被上訴人不因系爭土地移轉登記其名義，即取得系爭土地之所有權。
㈧綜上，被上訴人於74年7月25日以作價轉讓為原因，申請板
橋地政所以74板登字第33224號收件，於同年8月5日將系爭土地所有權移轉登記與其名義，不生物權移轉之效力。
七、關於被上訴人是否取得系爭土地管理權部分：被上訴人雖辯稱：系爭土地辦理管理權人變更時，業經原管理權人之同意，並無不法云云。然：
㈠依70年1月12日修正公布之國有財產法第11條規定：「公用
財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之」，系爭土地既為國有公用財產，應由管理機關郵電管理局直接管理之。是被上訴人於70年6月1日申請板橋地政所以70板登字第36693號收件，而於同年月5日將系爭土地之管理機關變更登記為其名義，顯違反上開強制規定，自非合法，應屬無效。
㈡縱認系爭土地為非公用財產，惟依行為時即70年1月12日修
正公布之國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之」；第13條規定：「財政部視國有財產實際情況之需要，得委託地方政府或適當機構代為管理或經營」，應由國有財產局直接管理之，或由財政部委託之地方政府或適當機構代為管理。本件被上訴人並非財政部委託代為管理之地方政府或機構，其於70年6月1日申請板橋地政所以70板登字第36693號收件，而於同年月5日將系爭土地之管理機關變更登記為其名義，而違反上開國有財產法之強制規定，自非合法，應屬無效。㈢況系爭土地原管理機關台灣電信管理局產伍（70）字第0100
號函載明「…請依法令規定辦理撥用手續」；產伍（70）字第0532號函說明二則記載：「本案土地係本局經管之國有土地，其管理權之移轉仍請貴公司報奉行政院核准後辦理為宜」（見原審卷一第108、109頁；本院重上更㈠字卷一第60、
61、79頁），上訴人嗣後始行文行政院請「賜准追認」，此有上訴人於73年6月5日以交總73字第12293號函、84年2月8日以交總84字第011788號函影本附卷可參（見原審卷一第115頁；本院重上字卷一第129、130頁；本院重上更㈠字卷一第71頁），且被上訴人將系爭土地之管理機關變更登記為其名義後，財政部於73年7月23日以台財產一字第12644號函覆行政院秘書處明確表示：「被上訴人既非政府機關，亦非國營事業機構，由該公司辦理管理機關登記乙節於法不合。應請交通部協調郵政、電信兩總局，會同中國廣播公司申辦管理機關名義更正登記，恢復為郵政、電信兩總局之名義」（見本院重上字卷一第142至143頁），且該函說明二載明：「案經本部國產局邀請鈞院主計處、內政部、交通部、郵政總局、電信總局、中國廣播公司代表會商獲致結論如次」，顯見上訴人所屬郵電管理局雖曾同意將系爭土地之管理權分割移轉予被上訴人，然因被上訴人未經行政院核准，且違反國有財產法之規定，經財政部邀請有關單位會商後，被上訴人於斯時亦同意將系爭土地之管理機關恢復為郵電總局之名義。又國有非公用財產係以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之，此為國有財產法第12條所明定，系爭土地之原管理機關上訴人所屬郵政電信總局，當無類推適用同法第13條規定，委託被上訴人代為管理，及被上訴人善意信賴登記簿謄本之登記、政府行政行為，致系爭土地之管理人名義變更登記為適法之餘地。被上訴人迄未舉證證明其係依國有財產法之規定，以辦理變更管理機關，是其辦理管理機關之變更登記，違反國有財產法第13條規定，自屬不法，其辯稱：系爭土地辦理管理權人變更時，業經原管理權人之同意並無不法云云，委無足採。
八、關於上訴人請求有無理由部分：㈠關於所有權確認部分：
系爭土地所有權雖登記為被上訴人名義，但被上訴人並未取得所有權，系爭土地仍為中華民國所有，已如前述，則上訴人本於系爭土地管理機關地位，請求確認中華民國對系爭土地之所有權存在，自屬有據。被上訴人雖以系爭土地之物上請求權已罹於時效而消滅，上訴人提起確認之訴，已無確認利益為辯。然「已登記不動產所有人之除去妨害請求權，不在本院釋字第107號解釋範圍之內，但依其性質，亦無民法第125條消滅時效規定之適用」，司法院大法官會議釋字第164號解釋文可資參照，其解釋理由並說明：「已登記不動產所有人之除去妨害請求權，有如對於登記具有無效原因之登記名義人所生之塗銷登記請求權，若適用民法消滅時效之規定，則因十五年不行使，致罹於時效而消滅，難免發生權利上名實不符之現象，真正所有人將無法確實支配所有物…故已登記不動產所有人之除去妨害請求權，雖不在上開解釋範圍之內，但依其性質，亦無民法第125條消滅時效規定之適用。」從而，本件上訴人主張之系爭土地為已登記之不動產，其行使民法第767條之塗銷登記請求權，即無罹於時效消滅之情形，被上訴人辯稱上訴人提起本件訴訟業已罹於時效，即無受確認判決之法律上利益云云，自非可採。
㈡請求塗銷登記部分：
按所有人對於妨害其所有權者，得請求除去，民法第767條定有明文。系爭土地為中華民國所有，業如前述，則系爭土地登記之管理人及所有人為被上訴人，自係對中華民國就系爭土地所有權之妨害，則上訴人本於系爭土地管理機關之地位，請求被上訴人塗銷所有權之移轉登記及管理機關變更之登記，自屬有據，應予准許。被上訴人為時效抗辯，依前開說明，並無可採。
九、綜上所述，上訴人以原系爭土地管理人資格，請求確認中華民國對系爭8筆土地之所有權存在，並本於民法第767條規定，請求塗銷被上訴人所為不實之所有權移轉登記及管理機關之變更登記，為有理由，應予准許。原審為上訴人敗訴之判決，尚有未洽。上訴意旨指摘原判決不當，聲明廢棄改判，為有理由。爰由本院予以廢棄改判，如主文第2項至第5項所示。上訴人本於物上請求權所為之請求既有理由，其追加之不當得利法律關係則毋庸審究，附此敘明。
十、據上論結，本件上訴為有理由，依民事訴訟法第450條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 27 日
民事第十一庭
審判長法 官 呂太郎
法 官 蔡和憲法 官 徐福晉正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 100 年 9 月 27 日
書記官 秦仲芳附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
┌─────────────────────────────────────────────┐│附表： │├──┬───────────┬────────┬──────┬─────────┬────┤│編號│ 地 號 │ 面 積 │ 登記日期 │土地所有權部登記原│備 註││ │ │ │ │因 │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 01 │新北○○○區○○段570-│321平方公尺 │70年3月24日 │ 作價轉讓 │ ││ │地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 02 │新北○○○區○○段658 │634平方公尺 │92年4月7日 │ 同 上 │ ││ │地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 03 │新北○○○區○○段658-│281平方公尺 │92年4月7日 │ 買 賣 │ ││ │3地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 04 │新北○○○區○○段658-│57平方公尺 │92年4月7日 │ 同 上 │ ││ │4地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 05 │新北○○○區○○段752 │15,003平方公尺 │92年9月8日 │ 作價轉讓 │ ││ │地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 06 │新北○○○區○○段752-│158平方公尺 │92年4月7日 │ 買 賣 │ ││ │2地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 07 │新北○○○區○○段752-│408平方公尺 │92年4月7日 │ 同 上 │ ││ │3地號 │ │ │ │ │├──┼───────────┼────────┼──────┼─────────┼────┤│ 08 │新北○○○區○○段752-│995平方公尺 │92年9月8日 │ 同 上 │ ││ │4地號 │ │ │ │ │└──┴───────────┴────────┴──────┴─────────┴────┘