臺灣高等法院民事判決 99年度上字第893號上 訴 人 杜立彬訴訟代理人 王志哲律師被上訴 人 財政部國有財產局臺灣北區辦事處法定代理人 陳文龍訴訟代理人 龔維智律師複代理人 李建民律師上列當事人間請求承租國有地事件，上訴人對於中華民國99年7月15日台灣台北地方法院99年度訴字第20號第一審判決提起上訴，本院於99年11月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：㈠伊前分別於民國（下同）96年9月7日及97年4月18日向被
上訴人申請承租坐落台北市○○區○○段一小段773-4地號之國有土地（下稱系爭土地），經被上訴人分別於97年3月5日及97年5月8日以不合出租規定為由，將伊之申請承租案予以註銷。惟伊於80年間即在被上訴人管理之系爭土地上建造圍牆，舖設水泥建停車場、水池、庭院使用迄今，於82年中更把圍牆出入門加裝自動鐵捲門，並遭台北市政府工務局於82年11月29日以「增建」鐵捲門違反建築法而開具違建拆除通知單在案。被上訴人亦於82年12月17日以伊所有台北市○○街○○巷○○弄○○號房屋之圍牆內占用系爭土地，舖設水泥作停車場使用為由，發函予伊。此外，復有台北市大安區通化里里長周進財出具之證明書及80年之航照圖可證明伊早於80年即已興建圍牆、舖設水泥建停車場實際占有使用系爭土地迄今，故符合國有財產法第42條第1項第2款規定，被上訴人得將系爭土地逕予出租伊。
㈡再者，系爭土地既屬非公用不動產，目前既無公務撥用計
畫，且其形狀斜切而不夠方正，更為伊所有台北市○○街○○巷○○弄○○號建物之坐落基地及台北市瑠公農田水利會所有之737、738-3地號土地所包圍，而成為不臨道路之畸零袋地，系爭土地若不出租予已有建物與其相連並合併為一整體住宅使用之伊，勢必成為無法利用之荒廢土地，最終成為無法管理之治安死角或遭人棄置垃圾之廢地，不論被上訴人以何角度裁量，依法規授權出租予伊，既可活化國有資產充實國庫，亦有利國家社會經濟之發展；至若被上訴人日後有任何使用系爭土地之需求，依國有財產法第44條之規定本得隨時解約回收，絲毫不影響被上訴人之管理政策，故被上訴人一再拒絕將系爭土地出租予伊，實無正當理由，而有權利濫用之情。
㈢又國有財產法第42條1項第2款僅明定符合「已實際使用」
之條件即可申租，而國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項第1款之規定，係規定以建有已申辦戶籍、稅籍、水電之「房屋」始符合規定，此顯已逾越母法，擅加國有財產法第42條第1項第2款所無之限制，該管理辦理之規定應屬無效。
㈣另伊既已實際使用系爭土地面積138平方公尺，則依國有
非公用不動產租賃作業程序第28點之規定，建築基地之出租期限為20年以下，伊爰先請求承租10年；並依國有非公用不動產租賃作業程序第55點㈠、第57點㈠2.(6)規定，基地出租之年租金為當期土地申報地價總額乘以5%、出租基地面積在100平方公尺以內（包含承租面積超過100平方公尺，其在100平方公尺以內之範圍）供承租人自用住宅使用者，依基地租金額之60%計收。
㈤爰依國有財產法第42條第1項第2款規定提起本訴。求為命
被上訴人應依租賃面積在100平方公尺以內之範圍按當期土地申報地價總額5％之60％核計年租金、租賃面積逾100平方公尺之範圍按當期土地申報地價總額5％核計年租金、租賃期間10年之條件，將附圖所示坐落台北市○○區○○段一小段773-4地號、面積138平方公尺之土地，出租予上訴人之判決（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴）。並上訴聲明：⑴原判決廢棄。⑵被上訴人應依租賃面積在100平方公尺以內之範圍按當期土地申報地價總額5％之60％核計年租金、租賃面積逾100平方公尺之範圍按當期土地申報地價總額5％核計年租金、租賃期間10年之條件將附圖所示坐落台北市○○區○○段一小段773-4地號、面積138平方公尺之土地，出租予上訴人（見本院卷第32頁書狀、第37頁筆錄）。
二、被上訴人則以：㈠上訴人於96年9月7日申請承租系爭土地，經伊處派員勘查
結果，系爭土地上現有鋁造平房、搭棚及圍牆內庭院（水池、種植花、草、樹）使用。然伊處於91年7月間至93年8月間，先後接獲台北市大安區公所、台北市政府環境保護局、台北市環保局大安區清潔隊安和分隊通知系爭土地環境髒亂，有礙衛生，要求伊處執行清除任務，伊處亦依指示辦理，分別於91年間、92年10月間、93年10月間雇工清理完畢，且當時系爭土地圍牆內為雜草地及棚架，並無上述鋁造平房、搭棚及圍牆內庭院（水池、種植花、草、樹）存在，伊處因而認定上訴人係於93年10月後始使用系爭土地，並非於82年7月21日前已實際使用，故不符合國有財產法第42條第1項第2款所定之要件。
㈡又國有財產法第42條第1項第2款所定實際使用，依國有非
公用不動產租賃作業注意事項第8點第1項及第3項規定，所謂實際使用雖不以申租人之自有房屋占有國有土地為限，其併同居住、使用之場所或附屬設施實際使用國有非公用基地亦可為申租範圍。然行政機關代表國庫出租或出售公有財產，屬私法上契約行為，並非行政處分，而國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項第1款規定僅對於出租土地之資格、要件加以規定，俾利伊處有內部規範可資遵循，作為審查之參考依據，至申請核准與否，伊處仍保有決定之權利，故基於契約自由原則，自無所謂逾越母法增加限制之情形。
㈢再者，依國有財產法第42條第1項第2款規定，符合承租條
件者為「得」逕予出租，非「應」予出租，並不具強制性質，非謂符合該條款規定，伊處即負締約之義務，伊處仍有決定出租與否之自由，且公有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配。而國有財產法係就國有財產之管理、使用、處分做一整合規定，僅為方便國有財產局在管理國有財產時有一可遵循之法規，其法律本身並未含有任何特殊之規範目的，亦非為執行某一國家既定政策而制訂之特別法規，伊處為系爭土地之管理機關，代表國庫出租或出售公有財產，屬私法上契約行為，伊處既有核准出租與否之權利，縱然拒絕與上訴人締約，亦無權利濫用可言。
㈣另上訴人主張依國有非公用不動產租賃作業程序第55點㈠
、第57點㈠2.(6)規定之價額承租系爭土地，惟此一享有依基地租金金額之60％計收之優惠規定，係針對出租之基地承租人作為自用住宅使用方有適用，然上訴人所申請承租之土地，除一小部分土地上有鋁造平房、搭棚外，其餘大部分則為庭院空地（水池、種植花、草、樹），並無可供居住使用之建物，故無優惠租金之適用，上訴人主張顯無理由等語，資為抗辯。並答辯聲明：上訴駁回（見本院卷第30頁書狀、第37頁反面筆錄）。
三、兩造不爭執事項（見原審98年度審訴字第4200號卷第67頁筆錄、本院卷第37頁反面筆錄）：
㈠坐落台北市○○區○○段一小段773-4地號土地（即系爭
土地）為中華民國所有，目前仍屬國有非公用財產，被上訴人為管理機關。
㈡上訴人於96年9月7日、97年4月18日分別向被上訴人申請
承租系爭土地、申請編號分別為096AA0000000號及097AA0000000號。
㈢被上訴人於97年3月5日以上訴人在系爭土地上之所有鋁造
平房、搭棚及圍牆內庭院（水池、種植花、草、樹）使用，應係於93年10月以後始搭建使用系爭土地，核與國有財產法第42條第1項第2款規定不符，爰予註銷上訴人096AA0000000號申租案。
㈣承上開㈢，上訴人於97年4月9日以陳情書向被上訴人陳情
，經被上訴人於97年4月14日回覆表示：依國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項第1款規定，依國有財產法第42條第1項第2款規定租用國有非公用建築基地，應檢附戶籍證明、房屋稅繳納證明、水電費收據或其他政府機關、公營事業機構出具之證明文件，作為實際使用之時間證明文件，而上訴人檢具之台北市大安區通化里里長出具之證明書無法作為實際使用系爭土地之時間證明文件。
㈤被上訴人另於97年5月8日以上訴人檢具之80年11月7日拍
攝之航照圖比例尺不符無法判識，而依被上訴人80年7月航空攝影地形圖結果，系爭土地並無地上物存在，及上訴人所提台北市大安區通化里里長出具之證明書無法作為租用建築基地得檢附之實際使用時間證明文件（此節，詳被上訴人97年4月14日函）為由，認與國有財產法規定不符，而註銷上訴人097AA0000000號申租案。
㈥上訴人不服被上訴人97年5月8日註銷上訴人097AA0000000
號申租案，向財政部提起訴願，經財政部訴願審議委員會以被上訴人註銷上訴人申租案之行為，非屬行政處分，係屬私法上契約行為，上訴人提起之訴願，程序即有未合為由，而為訴願不受理。
㈦台北市政府工務局於82年11月29日以新違建勒令停工拆除
通知單，通知門牌號碼台北市○○區○○街○○巷○○弄○○號
1 樓（後）之房屋所有人，其增建之鐵捲門違反建築法應予停工。
㈧被上訴人於82年12月17日發函上訴人表示：上訴人所有台
北市○○街○○巷○○弄○○號房屋之圍牆內占用系爭土地，舖設水泥作停車使用，應即自行拆除圍牆。
四、本件經依民事訴訟法第463條準用同法第270條之1第1項第3款規定，整理並協議簡化爭點後，兩造同意就本院99年11月30日言詞辯論時，兩造協議簡化之爭點為辯論範圍（見原審98年度審訴字第4200號卷第67頁筆錄、本院卷第37頁反面筆錄）：
㈠被上訴人有無決定是否依國有財產法第42條第1項第2款規
定與上訴人締結租賃契約之自由，該條規定有無加諸被上訴人強制締約義務，被上訴人得否拒絕承諾與上訴人簽訂土地租賃契約？又被上訴人拒絕與上訴人締約，是否構成權利濫用？㈡若被上訴人有與上訴人締約之義務，則上訴人是否符合國
有財產法第42條第1項第2款所定之要件，而得向被上訴人承租系爭土地？⒈上訴人在82年7月21日前是否已實際使用系爭土地？⒉又所謂實際使用是否係以自有房屋占有系爭土地上為限
？是否僅得以國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項第1款規定文件作為認定，該辦法有無逾越國有財產法第42條第1項第2款規定之授權範圍而無效？㈢如被上訴人應與上訴人就系爭土地締結租賃契約，則上訴
人主張應依國有非公用不動產租賃作業程序第55點㈠、第57點㈠2.(6)規定，計算租金數額，是否有據？又上訴人可承租之土地面積及範圍、租賃期間各為何？
五、本院之判斷：㈠被上訴人有無決定是否依國有財產法第42條第1項第2款規
定與上訴人締結租賃契約之自由，該條規定有無加諸被上訴人強制締約義務，被上訴人得否拒絕承諾與上訴人簽訂土地租賃契約？又被上訴人拒絕與上訴人締約，是否構成權利濫用？⒈被上訴人有無與上訴人締約之義務？⑴按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。
但合於左列各款規定之一者，「得」逕予出租︰原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。依法得讓售者，國有財產法第42條第1項定有明文。
⑵又租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一
致，始得成立；而國有財產其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1項第2款之規定者，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人國有財產局仍非無斟酌准駁之權（最高法院69年度台上字第3741號、88年度台上字第1868號判決意旨參照）。
⑶綜上，依國有財產法第42條第1項規定，並未課予被
上訴人與上訴人強制締約之義務，上訴人對此亦不爭執（見原審卷第24頁反面筆錄）。故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人仍有斟酌准駁之權。從而，被上訴人就系爭土地，拒絕與上訴人簽訂租賃契約，與法並無不合，上訴人依國有財產法第42條第1項第2款提起本件訴訟，主張被上訴人就系爭土地，應與其簽訂租賃契約，即屬無據。
⒉被上訴人拒絕與上訴人締約，是否構成權利濫用？
⑴按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為
主要目的，民法第148條第1項定有明文；次按民法第148條係規定行使權利，不得以損害他人為主要目的，若當事人行使權利，雖足使他人喪失利益，而茍非以損害他人為主要目的，即不在該條所定範圍之內（最高法院45年台上字第105號判例要旨參照）。
⑵查，本件被上訴人拒絕上訴人之申請承租案，雖使上
訴人喪失承租系爭土地之利益，惟被上訴人不同意將系爭土地出租予上訴人之原因，係被上訴人認上訴人並不符合國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項第1款規定，進而認上訴人並非於82年7月21日前已實際使用系爭土地，不符合國有財產法第42條第1項第2款所定之要件，故拒絕將系爭土地出租予上訴人，是以被上訴人雖有拒絕將系爭土地出租予上訴人之情事，惟並非以損害上訴人為主要目的，自難認被上訴人有權利濫用之情事。且本件之事實與上訴人提出之71年台上字第737號判例之事實不同，自無上開判例之適用，併此敘明。
⒊綜此，上訴人依國有財產法第42條第1項第2款提起本件
訴訟，主張被上訴人就系爭土地，應與其簽訂租賃契約，與法並非有據，已如前述。故本件就上開之「㈡若被上訴人有與上訴人締約之義務，則上訴人是否符合國有財產法第42條第1項第2款所定之要件，而得向被上訴人承租系爭土地？㈢如被上訴人應與上訴人就系爭土地締結租賃契約，則上訴人主張應依國有非公用不動產租賃作業程序第55點㈠、第57點㈠2.(6)規定，計算租金數額，是否有據？又上訴人可承租之土地面積及範圍、租賃期間各為何？」等爭點，即毋庸再為論述，附此說明。
六、綜上所述，上訴人依國有財產法第42條第1項第2款規定，請求被上訴人應依租賃面積在100平方公尺以內之範圍，按當期土地申報地價總額5％之60％核計年租金、租賃面積逾100平方公尺之範圍按當期土地申報地價總額5％核計年租金、租賃期間10年之條件，將附圖所示坐落台北市○○區○○段一小段773-4地號、面積138平方公尺之土地，出租予上訴人，為無理由，不應准許。從而原審所為上訴人敗訴之判決，並無不合，上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
七、兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經斟酌後，認為均不足以影響判決之結果，爰不逐一論列。
八、據上結論，本件上訴無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 7 日
民事第十六庭
審判長法 官 王聖惠
法 官 謝碧莉法 官 邱瑞祥正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 99 年 12 月 7 日
書記官 明祖星附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。