臺灣高等法院民事判決 99年度上易字第555號上 訴 人 林繼宗被上訴人 財政部國有財產局臺灣北區辦事處法定代理人 陳文龍訴訟代理人 胡湘綺
王勝益上列當事人間請求確認債權存在事件，上訴人對於中華民國99年
5 月19日臺灣臺北地方法院99年度訴字第33號第一審判決提起上訴，本院於99年10月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：訴外人柏林育樂股份有限公司（下稱柏林公司）因積欠上訴人工資，前經上訴人取得命柏林公司給付上訴人新臺幣（下同）18萬元加計法定遲延利息暨自民國89年1月1 日起至清償日止按月給付上訴人6 萬元之民事確定判決後，據以聲請強制執行柏林公司之財產，獲原審法院以98年度司執字第322410號執行事件，准予核發執行命令，扣押柏林公司對其債務人即本件被上訴人之履約保證金債權。詎被上訴人收受扣押令後，向執行法院異議，否認柏林公司之債權存在。實則柏林公司前為使用被上訴人經管之國有土地以開設「柏林高爾夫球場」，於94年12月26日與被上訴人簽訂「國有非公用財產委託經營契約」（下稱系爭契約），並繳付被上訴人訂約權利金、履約保證金各89萬3,578 元及10萬元。惟系爭契約係依訂約前之89年11月8 日即已廢止之「國有非公用財產委託經營辦法」所簽訂，且所約定提供之國有土地原係整體開發案範圍，依國有財產法施行細則第43條之2第1項第7 款規定，本不得出租予柏林公司；另依國有財產法施行細則第48條之1 之規定，非具有專業能力之政府機關或公營事業機構，不能辦理國有土地之受託經營，柏林公司既非政府機關或公營事業，自不符合經營資格。且柏林公司亦非系爭契約所約定提供土地之鄰地所有人，並不符合「國有非公用財產委託經營實施要點」第5點第1項但書第3 款規定之資格，不得接受國有土地經營之委託；再系爭契約所提供之土地，其整體開發案業已廢棄，被上訴人亦無從依上開要點第5點第1項但書第2 款規定委託不具機關資格之柏林公司經營國有土地；況該國有土地部分為山溝野溪，屬水資源保護區，依自來水法第11條第1項第9款規定亦不得興建高爾夫球場，足見被上訴人與柏林公司所訂系爭契約，顯屬違法，應自始不生效力。則柏林公司因締約所繳付被上訴人之上開訂約權利金、履約保證金合計99萬3,578 元，自得依不當得利規定請求被上訴人返還。又被上訴人既陳明已於98年12月22日與柏林公司終止系爭契約，柏林公司對被上訴人亦有請求返還上開訂約權利金及履約保證金之債權。乃被上訴人否認柏林公司此項返還請求權，並向執行法院提出異議，致上訴人對柏林公司之債權無法滿足，爰訴請確認柏林公司對被上訴人有訂約權利金89萬3,578 元、履約保證金10萬元之債權存在。惟原審判決上訴人敗訴，有所違誤，為此提起上訴，聲明求為：㈠原判決廢棄；㈡確認柏林公司對被上訴人有訂約權利金及履約保證金共計99萬3,578 元之債權存在之判決。
二、被上訴人辯稱：柏林公司為籌設高爾夫球場，前向被上訴人申請委託經營經管之國有土地，其中臺北縣○○鄉○○○段坑子內小段13、191-1 、192-1 、192-2 、194 、195-1 、198-2 、206 、207-1 、222-1 地號10筆國有土地，柏林公司前與被上訴人簽訂申請開發契約書，嗣柏林公司取得目的事業主管機關行政院體育委員會（下稱體委會）籌設許可後，申請讓售，並經被上訴人報奉財政部同意辦理後准予讓售。嗣柏林公司因故改為申請專案委託經營，類此案件前經財政部國有財產局核復可逕依「國有非公用財產委託經營實施要點」第5 點第1 項但書第2 款規定辦理。另柏林公司尚申請被上訴人經管之同小段62-1、62-2、192-3 、192-6 地號
4 筆國有土地，該等土地夾雜於柏林公司所有同小段21、41、62地號土地之間，亦符合前述「國有非公用財產委託經營實施要點」第5 點第1 項但書第3 款得辦理專案委託經營之規定。柏林公司遂於94年12月26日就前揭土地與被上訴人訂定為期10年之國有非公用財產委託經營契約，約定有效期間自94年12月26日起至104 年12月25日止。被上訴人辦理上開專案委託經營事項而向柏林公司收取訂約權利金、經營權利金及履約保證金，皆屬依法有據，並無上訴人所指違法或契約無效情事。其後柏林公司於委託經營期間因違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，經體委會於98年12月3 日廢止籌設許可，被上訴人亦依系爭契約第9 點第1 項第7 款約定，向柏林公司終止系爭契約，並以同年12月22日函通知柏林公司依系爭契約第11點交還委託經營之土地；復在99年5 月10日函催柏林公司，限於99年6 月10日前完成土地交還點收，否則追收自99年1 月1 日起至點交日止之使用補償金。依系爭契約第11點，柏林公司若逾期未將委託經營之土地回復原狀交還被上訴人，應負損害賠償責任，並自履約保證金中扣除。是原審認定柏林公司對被上訴人並無上訴人所主張之債權存在，要無不合，上訴人之上訴為無理由等語，並聲明請求駁回上訴。
三、兩造不爭執之事項：㈠柏林公司積欠上訴人薪資，經上訴人起訴請求，原法院以89
年度勞訴字第21號確定判決命柏林公司給付上訴人18萬元及其中4 萬元自89年6 月22日起至清償日止，按年息5%計算之利息，暨自89年1 月1 日起至清償日止，按月給付上訴人6萬元。上訴人曾執該確定判決聲請強制執行柏林公司之財產無結果，經臺灣板橋地方法院發給94年度執字第33056 號債權憑證。
㈡被上訴人與柏林公司於94年12月26日訂立系爭「國有非公用
財產委託經營契約」，約定由被上訴人委託柏林公司經營契約附件清冊所載之財產，有效期間自94年12月26日起至104年12月25日止共10年，柏林公司應於訂約時支付被上訴人訂約權利金89萬3,578 元，每年按「國有非公用財產委託經營實施要點」第13點標準計付經營權利金1 萬3,747 元，並繳納履約保證金10萬元；柏林公司已依約繳付訂約權利金89萬3,578 元、經營權利金1 萬3,747 元。系爭契約第8 點「委託經營財產之收回及權利金之退還」約定：「委託經營期間，因政府舉辦公共事業需要或實施國家政策或都市計畫或都市更新或土地重劃需要，甲方（即被上訴人）得收回部分委託經營財產，乙方（即柏林公司）不得拒絕，並應變更委託經營財產。甲方收回前項委託經營財產時，乙方得請求甲方按比例退還權利金，其退還金額依『國有非公用財產委託經營實施要點』第20點規定計算之」。第9 點「終止契約事由」約定：「有下列情形之一時，甲方得終止委託經營契約……甲方依前項第4 款至第9 款規定終止委託經營契約時，乙方得請求甲方按比例退還權利金，其退還金額依『國有非公用財產委託經營實施要點』第21點規定標準計算之」。第12點「履約保證金之退還」約定：「甲方於收回全部委託經營財產後，應將剩餘之履約保證金無息退還乙方」。
㈢上訴人於98年4 月17日再執原法院89年度勞訴字第21號確定
判決、臺灣板橋地方法院94年度執字第33056 號債權憑證為執行名義，聲請強制執行柏林公司依系爭契約對被上訴人之保證金債權，經原法院於98年4 月21日核發北院隆98司執申字第32240 號執行命令，禁止柏林公司於執行名義所示債權之範圍內收取對被上訴人之保證金債權或為其他處分，被上訴人亦不得對柏林公司清償，被上訴人於同年5 月4 日聲明異議，否認對柏林公司負有債務。
㈣被上訴人已於98年12月22日與柏林公司終止系爭契約。
四、經查，上訴人指稱系爭契約係依89年11月8 日即已廢止之「國有非公用財產委託經營辦法」所簽訂云云，未據舉證以實其說，並為被上訴人所否認，本不足採。且系爭契約第3 點第1 項第2 款、第9 點第2 項約定，已揭明系爭契約之權利金係按「國有非公用財產委託經營實施要點」，而非依上訴人所指已廢止之上開辦法計收，此有被上訴人所提出為上訴人不爭執真正之系爭契約附於原審卷可證（原審卷第30頁），足見上訴人空言指摘系爭契約係依廢止法令簽訂應屬無效云云，並無可取。上訴人另指稱系爭契約所約定提供之國有土地，原係整體開發案範圍，依國有財產法施行細則第43條之2 第1 項第7 款規定，不得出租予柏林公司云云。然依系爭契約前言所載：「財政部國有財產局臺灣北區辦事處（以下簡稱甲方）為增進國有非公用財產之經營效益，『委託』柏林育樂股份有限公司（以下簡稱乙方）『經營』，經雙方協議條款如下…」之文義，可知被上訴人係委託柏林公司經營國有土地，而非出租國有土地予柏林公司。上訴人引用國有財產法施行細則第43條之2 第1 項第7 款關於出租國有非公用不動產之規定，遽指系爭契約違反該條文應屬無效云云，亦無可取。雖上訴人陳稱系爭契約名為委託經營，實為出租云云。惟國有非公用財產之「出租」與「委託經營」，均為國有財產法規定之收益方法，此觀該法第42條第1 項：「非公用財產類不動產之『出租』…」及第47條第1 項、第2項：「非公用財產類不動產，得依法改良利用。財政部國有財產局得以『委託』…方式…辦理…」等規定甚明。且國有財產法將國有非公用財產之「出租」及「委託經營」，分列於第5 章第1 節、第2 節而為相異之規範，可見其為不同之收益方法，自不容混為一談。再觀諸系爭契約各條款，諸如第1 點「『委託經營』財產：甲方提供乙方使用之財產，詳如清冊」、第4 點「使用限制：乙方應依…規定使用『委託經營』財產，不得將『委託經營』財產，作違反法令之使用…」、第5 點「『委託經營』財產標示、筆數或面積變更時之處理…」、第6 點「『委託經營』財產之變更及增加設施…」、第7 點「『委託經營』財產之管理維護…」、第8 點「『委託經營』財產之收回…」、第9 點「有下列情形之一時，甲方得終止『委託經營』契約…」、第11點「『委託經營』財產之返還…」、第13點「『委託經營』財產之檢查…」等約定，在在揭示系爭契約係就「委託經營」而為約定，並無隻字片語顯示出租國有土地之意旨。可見上訴人指稱被上訴人係將國有土地出租柏林公司云云，並非有據。又上訴人另謂柏林公司非政府機關或公營事業，不符合國有財產法施行細則第48條之1 所定得受託經營國有土地之資格云云。
按國有財產法施行細則第48條之1 固規定「財政部國有財產局辦理本法第47條第2 項第2 款及第3 款規定事項，得經財政部核准，指定由具有專業能力之政府機關或公營事業機構為之。」，惟此條文僅為例示性之列舉，揭示國有財產局得指定政府機關或公營事業機構辦理非公用不動產之委託經營事宜，並無限制國有財產局不得以契約方式委由私法人辦理相同之事務。而依國有財產法第13條規定：「財政部視國有財產實際情況之需要，得委託地方政府或適當機構代為經營」；96年3月2日修正發布前之同法施行細則（系爭契約為94年12月26日訂立，所涉法令應以當時施行之條文為據）第10條規定：「國有財產依本法第13條規定委託經營之辦法由財政部定之」。財政部並據此規定發布「國有非公用財產委託經營實施要點」，該要點第4點第2項並明指所謂適當機構，包括「依法成立之私法人」。據此可見國有財產局辦理國有財產之委託經營，並非不得以契約之方式委由私法人為之。準此，柏林公司縱非政府機關及公營事業，亦非不得受託經營國有土地。上訴人指稱柏林公司不具受託經營國有土地之資格云云，亦非有據。又上訴人主張柏林公司非系爭契約所約定提供土地之鄰地所有人，不符合「國有非公用財產委託經營實施要點」第5點第1項但書第3 款規定之資格，不得接受國有土地經營之委託；系爭契約所提供之土地，整體開發案已經廢棄，被上訴人無從依上開要點第5點第1 項但書第2款規定委託不具機關資格之柏林公司經營國有土地云云。然「國有非公用財產委託經營實施要點」乃財政部依96 年3月
2 日修正發布前之國有財產法施行細則第10條規定所發布，已如前述。法規目的在增進國有非公用財產之經營效益並避免閒置（參要點第1 點），通觀該要點，旨在訂定國有非公用財產管理之機關辦理委託經營事務所應遵循之程序，並非以規範實施委託經營所為法律行為之法律上效果為目的，依其性質尚非民法第71條所定之強制或禁止規定。柏林公司縱不具備該要點第5點第1項但書第2款、第3款規定之資格，被上訴人與之訂立系爭契約，亦不能遽認有何違反強制或禁止規定之情事。而觀諸系爭契約條款，概以被上訴人將國有土地委託柏林公司經營，由柏林公司支付被上訴人訂約權利金、經營權利金及履約保證金，並自負經營盈虧為內容，亦無悖於公序良俗或強制禁止之規範。是上訴人上詞所指柏林公司不具備接受國有土地委託經營之資格、系爭契約所提供之土地整體開發案已經廢棄等情，縱認屬實，於系爭契約之成立生效，均不生影響。至於上訴人另又主張系爭契約所提供之國有土地，部分為山溝野溪，屬水資源保護區，依自來水法第11條第1項第9款規定，不得興建高爾夫球場一節，經查，系爭契約第4 點已約定柏林公司不得將委託經營財產，作違反法令之使用，足見被上訴人並無與柏林公司訂立以違反上開自來水法規定為目的之契約。況依自來水法第11條第 2項規定，在水質水量保護區內興建或擴建高爾夫球場，若經主管機關核准，即可排除同條第1項之限制規定。而柏林公司於90年間以前即已取得目的事業主管機關核准籌設「柏林高爾夫球場」，至98年12月3 日始經體委會廢止該項許可，此觀上訴人於本院所提出之體委會95年3月20日、98年12月3日函文即可知（見本院卷第27至29頁）。足見柏林公司與被上訴人訂立系爭契約時，縱有使用被上訴人經管之國有土地開設高爾夫球場之目的，亦非必違反自來水法第11條第1 項之規定。是綜前所述，上訴人指稱被上訴人與柏林公司所訂系爭契約，有違反法令等無效事由云云，均非可取。此外，上訴人主張系爭契約既於98年12月22日終止，柏林公司即得請求被上訴人返還上開訂約權利金及履約保證金云云。惟不但為被上訴人所否認，且依系爭契約第10點、第11點約定，被上訴人終止契約收回委託經營財產時，得向柏林公司收取未繳清之訂約權利金、經營權利金及違約金，如柏林公司逾期未將委託經營之土地回復原狀交還，另應賠償回復原狀之費用，並分別自應退還柏林公司之金額及履約保證金中扣除。而被上訴人辯稱柏林公司於契約終止後，迄未將契約土地回復原狀交還被上訴人等情，復為上訴人所不爭執。可見柏林公司於系爭契約終止後，應否賠償被上訴人回復土地原狀之費用，亦在未定之數。況上訴人並未證明柏林公司於系爭契約終止後，尚有如何之訂約權利金或履約保證金餘額債權可得請求。上訴人驟謂柏林公司得請求被上訴人返還上開訂約權利金及履約保證金云云，亦無可取。則上訴人前詞主張被上訴人收受柏林公司依系爭契約約定所繳付之上開訂約權利金、履約保證金合計99萬3,578 元，欠缺法律上原因，柏林公司得依不當得利規定請求被上訴人返還云云，均屬無據。從而，上訴人訴請確認柏林公司對被上訴人有訂約權利金89萬3,578元、履約保證金10萬元，合計99萬3,578元之債權存在，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，核無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後認於判決結果無影響，爰不另一一論駁，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 24 日
民事第十八庭
審判長法 官 魏麗娟
法 官 吳麗惠法 官 黃明發正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 顧哲瑜