臺灣高等法院民事判決 100年度上國字第19號上 訴 人 張素英訴訟代理人 蕭寶全被 上訴人 新竹縣政府法定代理人 邱鏡淳訴訟代理人 曾肇昌律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國100年8月25日臺灣新竹地方法院99年度國字第6號第一審判決提起上訴，本院於100年11月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：伊於民國95年5月19日購入（登記日期：95年6月9日）坐落新竹縣○○鎮○○段89、90地號土地，該2筆土地登記簿記載情形如下：地目：建。使用地類別：甲種建築用地。使用分區：特定農業區。同時購入之同段83-4、84-5地號土地及於97年2月購入（登記日期：97年3月4日）之同段83-2地號，土地登記簿均登記地目：道。使用地類別：交通用地。使用分區：特定農業區。伊於98年4月3日向經濟部水利署（下稱水利署）第二河川局查知系爭89、90地號土地係位於鳳山溪河川區域內，屬水利用地，禁止建築。且依水利署98年5月27 日經水地字第09851124320號函說明，可知被上訴人自64年8月7日至91年間，接獲上級公文要求辦理「河川區」調整公告，然被上訴人迄未辦理河川區調整公告，並疏未通知地政機關就系爭89、90地號土地為標示變更登記。被上訴人所屬公務員怠於執行職務，致伊誤認系爭
89、90地號土地得為建築使用，而以高價購買。上訴人購買系爭89、90、83-2、83-4及84-5地號5筆土地總價新台幣（下同）435萬7045元，該5筆土地之公告地價總計為269萬2223元，上訴人受有購買系爭5筆土地價差166萬4822元之損害。爰依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人給付166萬4822元。
二、被上訴人對系爭89、90地號土地登記簿謄本使用地類別為甲種建築用地，及該2筆土地位於鳳山溪河川區域內，屬水利用地等情不爭執。惟以被上訴人係依據水利主管機關劃定河川區域範圍線辦理河川區調整事宜，其依據內政部89年7月
14 日台（89）內中第0000000號函，以89年7月28日府地用字第100165號函公告非都市土地使用分區調整改劃為河川區，惟公告後，引起民眾反彈陳情，乃以89年8月15日89府地用字第116711號函公告撤銷。內政部為辦理非都市土地使用分區調整，多次召開會議。行政院以91年4月17日院台經字第0910013372號函核定內政部提報之「非都市土地使用分區調整為河川區後續工作計畫」（下稱河川區後續工作計畫），內政部以91年4月25日台內中地字第0910006228號函被上訴人查照並轉行所屬照辦。依該「河川區後續工作計畫」，該案河川區調整作業原則得分批辦理公告，並配合水利主管機關重新檢討勘測變更河川區域及川區範圍圖籍與地政單位期程。經濟部以98年3月24日經授水字第09820202590號函公告變更鳳山溪（自義民大橋起至渡船頭大橋河段）河川區域（含系爭89、90地號土地）。上訴人以91年間行政院核定之「河川區後續工作計劃」，認應即公告系爭土地為「河川區」顯有誤會。上訴人於95年間購買系爭土地時，因水利主管機關並無對系爭土地河川流域重新檢討公告，被上訴人無從據以通知地政機關為標示變更登記，自無怠於執行職務情事。況當時亦未有上訴人請求地政機關註記「河川區」而被上訴人怠於執行之情事。上訴人主張因被上訴人怠於通知地政機關為標示變更登記，致其受有購地價差166萬4822元之損害為無理由。又系爭土地，被上訴人於89年8月15日公告撤銷「河川區」公告，至經濟部98年3月24日公告確定為河川區域，於此期間屬重新檢討爭議地區，上訴人買受系爭土地時，如經查詢即可瞭解該地區為爭議地區。又上訴人對89地號土地申報地價每平方公尺1761元（公告現值為12184元）、90地號申報地價每平方公尺1627元（公告現值11433元），顯然自認以相當於公告現值1/10之低價申報，卻稱以高於自行申報地價之10餘倍價格買受，而要求高價索賠，豈係公平合理等語資為抗辯。
三、
㈠、原審為上訴人敗訴之判決。
㈡、上訴人提起上訴，上訴聲明：原判決廢棄。被上訴人應給付上訴人166萬4822元。
㈢、被上訴人於本院答辯聲明：上訴駁回。
四、本件兩造不爭執事實如下：
㈠、上訴人於95年5月19日購買系爭89、90、83-4、83-5地號土地，於95年6月9日辦理所有權移轉登記。其中89、90地號土地登記地目：建、使用地類別：甲種建築用地、使用分區：特定農業區；83-4、83-5地號土地登記地目：道、使用地類別：交通用地、使用分區：特定農業區。上訴人復於97年2月1日購買系爭83-2地號土地，於97年3月4日辦理所有權移轉登記，該地號土地登記地目：道、使用地類別：交通用地、使用分區：特定農業區等情，有不動產買賣契約書、土地登記簿謄本等可按（見原審卷第12-16頁、24-52頁）。
㈡、系爭89、90地號土地係位屬義民大橋起至渡船頭大橋間之鳳山溪河川區域，經台灣省政府64年8月7日府建水字第72698號公告、83年12月14日府建水字第168476號公告位於河川區，有上開83年12月14日公告及水利署98年5月27日經水地字第09851124320號函可按（見原審卷第213頁、189頁）。
㈢、台灣省政府以72年1月11日七二府建水字第140895號公告鳳山溪治理基本計畫水道用地，依法應予限制使用；復以74年10月21日七四府建水字第155706號公告修正鳳山溪水道治理計畫用地範圍圖，並依法限制使用，有上開公告可按（見原審卷第211、212頁）。
㈣、被上訴人依內政部89年7月14日台（89）內中第0000000號函，以89年7月28日府地用字第100165號公告非都市土地調整（含系爭河川區）使用分區圖使用編定圖暨編定清冊。嗣因民眾反彈，復以89年8 月15日89府地用字第116711號函公告撤銷前開89年7 月28日公告中非都市土地調整使用分區為河川區及森林區事宜，有上開公告可按（見原審卷第146-149頁）。
㈤、內政部為配合區域計畫第一次通盤檢討（包括檢討為河川區），並落實「放寬農地農有落實農地農用政策」，辦理台灣省十八縣市○○市○○○○○段全面檢討辦理使用分區調整作業。因89年8月1日河川區調整成果公告後，公告期間迭有陳情等，迄分區調整公告期滿日止（89年8月31日），台灣省18縣市非都市土地，計有桃園、新竹等10縣政府辦理撤銷河川區公告，台東縣政府於89年12月辦理撤銷公告，另雲林縣、屏東縣政府未辦理河川區作業公告，內政部為庚續辦理前揭13縣市內未公告或經撤銷公告後，原屬河川區域範圍內之土地，儘速完成河川區調整案，乃研訂「河川區後續工作計畫」（草案）送行政院核定，經行政院以91年4月17日院台經字第0910013372 號函准予修正核定。內政部以91年4月25日台內中地字第0910006228號函檢送上開「河川區後續工作計畫」予被上訴人等13縣政府查照並轉行所屬各河川管理單位依該計畫積極辦理河川區域檢討變更，有上開函可按（見原審卷第150-163頁）。
㈥、經濟部依河川管理辦法第7條第1項規定，以98年3月24日經授水字第09820202590號公告變更鳳山溪（自義民大橋起至渡船頭大橋段）河區區域。公告劃入河川區域內之公私有土地（含系爭89、90地號土地），應依水利法及河川管理辦法相關規定限制使用，先前公告之鳳山溪河川圖籍等作廢，有上開公告可按（見原審卷第224-225 頁）。
㈦、經濟部以98年3月24日經授水字第09820202591號函知被上訴人，有關被上訴人所轄鳳山溪（自義民大橋起至渡船頭大橋段）河區區域，業經該部核定公告變更。有關公告劃入河川區域內之公私有土地，請被上訴人依相關規定，劃入為河川區，並請被上訴人將測量原圖紙圖及河川圖籍紙圖各1份轉送轄管地政事務所。系爭89、90地號土地登記簿現仍登記為甲種建築用地，未變更登記為河川用地，有上開函及土地登記簿謄本可按（見原審卷第222-223頁、252頁）。
㈧、上訴人於98年4月3日向水利署第二河川局查詢系爭土地是否屬水利地；於同年5月7日向新竹縣竹北地政事務所請求賠償；同年5月8日向水利署請求損害賠償，有水利署第二河川局98年4月9日函、新竹縣竹北地政事務所98年5月12日函、水利署98年5月27日函可按（見原審卷第8、9、23頁）。
五、上訴人之主張是否有理由？審酌如下述：
㈠、按水利法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市政府）。中央主管機關按全國水道之天然形勢，劃分水利區，報請行政院核定公告之，水利法第4條、第5條分別定有明文。又內政部86年7月7日（86）台內營字第8673138號令修正之區域計畫法施行細則第13條就「非都市土地使用分區」增訂「『河川區』：為保護水道，確保河防安全及水流宣洩，依水利法等有關法令，會同有關機關劃定者。」又經濟部92年12月3日修正之河川管理辦法第7條第1項規定「河川區域之劃定及變更由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。」第2項規定「前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。」第3項規定「河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。」依上述規定，河川區域之劃定及變更應由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關經濟部核定公告，並函送當地直轄市、縣(市)主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；主管機關同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。
㈡、本件有無國家賠償法第2條第2項規定之情事？
１、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。
２、查系爭89、90地號土地經台灣省政府64年8月7日府建水字第72698號公告位於河川區（見原審卷第213頁），台灣省政府並分別以72年1月11日七二府建水字第140895號公告；74年10月21日七四府建水字第155706號公告依法限制使用（見原審卷第211、212頁）；復以83年12月14日府建水字第168476號公告位於河川區（參見原審卷第189頁）。上訴人依「內政部辦理台灣省十八縣市○○市○○○○○段全面檢討辦理使用分區調整作業」，依內政部89年7月14日台（89）內中第0000000號函，以89年7月28日府地用字第100165號公告非都市土地使用分區調整改劃為河川區（含系爭89、90地號土地），因民眾反彈，復以89年8月15日89府地用字第116711號函公告撤銷前開公告（見原審卷第146-14 9頁），已如上述。是系爭土地於斯時起，即屬重新檢討爭議地區。
３、桃園縣等13縣市所屬河川管理單位依行政院91年4月17日修正核定之「河川區後續工作計畫」辦理河川區檢討變更。經濟部依河川管理辦法第7條第1項規定，以98年3月24日經授水字第09820202590號公告變更鳳山溪（自義民大橋起至渡船頭大橋段）河區區域。公告劃入河川區域內之公私有土地（含系爭89、90地號土地），應依水利法及河川管理辦法相關規定限制使用。是系爭土地於98年3月24日經中央主管機關依法公告為「河川區」後，始確定應依法限制使用。
４、綜上所述，被上訴人確依內政部89年7月14日台（89）內中第0000000號函，以89年7月28日府地用字第100165號公告系爭土地使用分區調整改劃為河川區，嗣因故以89年8月15日89府地用字第116711號函公告撤銷前開公告，被上訴人並無怠於公告之情。又經濟部於98年3月24日始公告變更鳳山溪（自義民大橋起至渡船頭大橋河段）河川區域。是於被上訴人89年8月15日撤銷其89年7月28日公告後，迄98年3月24日經濟部公告變更鳳山溪河川區域，其間，系爭89、90地號土地並未經中央主管關機關核定為「河川區」，亦無中央主管機關函送相關圖籍予被上訴人，則被上訴人即無從依河川管理辦法第7條第1項規定將相關圖籍轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽，亦無從依河川管理辦法第7條第3項規定函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。上訴人主張被上訴人所屬公務員於98年3月24日公告變更鳳山溪河川區域前，有怠於執行職務之情，即非可採。
５、雖被上訴人於收受上開經濟部98年3月24日經授水字第09820202591號函，迄未通知地政機關辦理系爭89、90地號土地登記之使用分區變更。惟上訴人係於95年間購買系爭89、90地號土地，此為兩造所不爭，上訴人於購買之時，系爭89、90地號土地尚未經經濟部公告劃入「河川區」，是縱被上訴人嗣後未依經濟部98年3月24日函，通知地政機關變更系爭土地使用分區情形，亦與上訴人購入系爭土地無涉。上訴人尚不得以被上訴人嗣後未依經濟部函通知地政機關變更系爭土地使用分區用途，認被上訴人所屬公務員於其購買系爭土地之時（95年間），未將系爭89、90地號登記簿「編定使用種類」登記為「水利區、暫未編定用地」，為怠於執行職務。
６、上訴人又以100年2月22日經濟部水利署署長信箱回覆：「…本署河川局業依前開後續工作計畫檢討河川區域後，分別以
90 年2月26日經九０利二管字第Z000000000號函及91年10月
22 日水二管字第0910200916號函檢送河川圖籍予該府據以辦理『河川區』調整作業，該府所述顯然有誤…」謂系爭土地顯然於90至91年間已確定為河川區云云（參原審卷第175頁）。查依上所述，包括被上訴人等13縣市所屬河川管理單位依行政院91年4月17日修正核定之「河川區後續工作計畫」辦理河川區檢討變更。經濟部依河川管理辦法第7條第1項規定，於98年3月24日公告變更鳳山溪（自義民大橋起至渡船頭大橋段）河川區域。上訴人所舉上開信箱覆文係辦理「河川區調整作業」，並非已確定「核定公告河川區」，是尚不得以上開回覆函內容，即謂系爭土地於90、91年間業經水利主管機關核定為「河川區」。
７、本件上訴人於95年購入系爭89、90地號土地時，因人民陳情，系爭土地是否列入「河川區」尚在爭議檢討中，斯時系爭土地未經主管機關經濟部公告列為「河川區」，被上訴人無從通知所屬配合辦理使用分區變更為河川區。嗣因於98年間，中央主管機關經濟部確定將上開區域劃定為河川區域，致系爭土地使用目的受限。上訴人執詞被上訴人所屬公務員怠於執行職務，致其權利受損，為不足採。
六、從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人賠償其主張之價差損害166萬4822元為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本判決之結果不生影響，爰不一一論述。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 13 日
民事第八庭
審判長法 官 許正順
法 官 蘇芹英法 官 滕允潔正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 12 月 14 日
書記官 王韻雅附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。