臺灣高等法院民事判決 100年度上字第921號上 訴 人 陳芳雄被 上訴人 財政部國有財產局臺灣北區辦事處法定代理人 廖蘇隆訴訟代理人 吳嘉榮律師上列當事人間請求撤銷原處分等事件，上訴人對於中華民國100年6月30日臺灣臺北地方法院100年度訴字第1597號第一審判決提起上訴，本院於101年2月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件被上訴人之法定代理人於民國101年1月16日本院訴訟程序進行中由陳文龍變更為廖蘇隆，有財政部令影本乙紙為據（見本院卷第125頁）。茲據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第124頁），核無不合，應予准許。
二、上訴人主張：緣坐落新北市○○區○○○段新興坑小段369-
1 地號土地（下稱為系爭土地），乃伊祖父陳喜生及兄弟陳九英、陳達三、陳金朝於民國20年3月間向日據時代台北州文山郡購買；其上門牌號碼新北市石碇區新興坑25-2號房屋（下稱為系爭房屋；與系爭土地合稱為系爭不動產）係伊家族世代所有，已居住達數十年，並不斷翻新建築，伊確於82年7月21日前已實際使用且為系爭房屋之所有權人，並繳清歷年使用補償金，依國有財產法第52條之2規定，自得於104年1月13日前檢具有關證明文件向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售系爭不動產，並得依同法第42條第1項規定承租系爭土地。然經數次向被上訴人申請承租系爭不動產，被上訴人雖事先許諾承租，並函示應支付補償金，嗣又以99年7月12日台財產北管字第0990017335號函（下稱為系爭17335號函）以國有財產法所無之限制否准承租；經伊於法定訴願期限內向被上訴人聲明異議表示不服，被上訴人復以99年9月30日台財產北管字第0990024473號函（下稱為系爭24473號函；上開二紙函文合稱為系爭函文）維持上開違法及不當之處分，嚴重影響伊之權益，自應予撤銷。又兩造尚未進入租約訂立程序，未成立任何私法關係；被上訴人為行政機關，上開函文為被上訴人管理國有土地所作成之公文書，為公法上管理行為之表現，乃公權力之行使。伊請求撤銷之系爭函文既為被上訴人之行政處分，自應依行政訴訟程序審理之。爰依行政訴訟法第4條之規定提起本件訴訟，求為判命被上訴人應將系爭函文均予撤銷，另為適法之處分等語。（原審判決上訴人全部敗訴）。上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人系爭函文均應撤銷，另為適法之處分。
三、被上訴人則以：按國有財產非公用財產類之不動產合於國有財產法第42條第1項第2款規定者，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，故占用人就其占用之國有非公用不動產，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，伊仍非無斟酌准駁之權。且公有土地之出租既無關乎行政目的及公共利益，自屬私法上契約之範圍，有關要約及承諾之意思表示，或拒絕承諾之表示，並無何行使公權力之關係。上訴人對伊否准其承租系爭不動產之申請，既有爭議，應依民事訴訟程序提起訴訟；上訴人主張應屬行政訴訟，並訴請撤銷伊所為系爭函文云云，洵屬無據。又上訴人雖曾依國有財產法第42條第1 項第2 款之規定向伊申請承租系爭不動產，惟系爭房屋前已由臺灣臺北地方法檢察署於91年7月11日至現場執行沒收，並諭令將包括系爭房屋在內之地上房屋及工作物宣告沒收移交財政部國有財產局，且通知伊於92年10月23日至該署辦理沒收建築物接管事宜，伊並派員查看確認上訴人已騰空搬遷，已生占有中斷情事；嗣臺灣臺北地方法檢察署於95年間發現系爭房屋遭人侵入使用，復函請伊同意由該署依另案刑事判決（即本院86年度上訴字第2964號）於96年3月29日執行沒收物拆除至不堪使用，自無從再依上開規定核辦出租事宜，伊乃以系爭函文駁回其申請，並無違誤等語，資為抗辯。答辯聲明：上訴駁回。
四、按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟」，有最高行政法院58年判字第270號判例意旨可資參照。司法院大法官會議釋字第448號解釋亦稱：行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，行政法院58年判字第270號判例，旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。
五、本件上訴人主張：伊依國有財產法第42條第1項第2款規定申請承租系爭不動產，經被上訴人以系爭函文否准所生之爭議，應依行政訴訟程序審理云云。惟上訴人前就本件爭議向台北高等行政法院提起行政訴訟，經該院裁定移送普通法院即原審審理，上訴人並未聲明不服，業已確定，有台北高等行政法院100年度訴字第90號裁定可稽（見該行政法院卷第287頁、第288頁）。且按國有財產法第42條第1項：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租：...民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。依法得讓售者。..」，以及同法第52條之2：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售」之規定，均係決定租售非公用財產類不動產之處理依據，非謂國家之租售行為具有何等行政目的，此就國有財產所為之使用、收益，也僅是國庫資源之充裕，與一般私經濟行為之獲益結果並無不同，（最高行政法院100年度裁字第2411號裁定意旨參照；見本院卷第113頁）。被上訴人拒絕上訴人承租系爭不動產所生爭議，為行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行為而與人民發生私權關係之爭執，，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判（最高行政法院100年度裁字第2411號裁定意旨參照；見本院卷第112頁、第113頁）。至於司法院大法官會議釋字第540號解釋理由書雖稱：國民住宅之「申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟」；司法院大法官會議釋字第695號解釋文亦稱：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判」等語。然細繹其理由書全文意旨，可知上開第540號解釋乃基於國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉、解決收入較低家庭居住問題之行政目的，具有公益目的；另因國有林地濫墾地補辦清理作業要點暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫具有將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能；始認為對於各該主管機關依上開法規基於公益考量而為是否准許訂約之決定，應依行政爭訟程序處理（見本院卷第33頁、第140頁）；此參諸司法院大法官會議釋字第695號解釋理由書確稱「...人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟」等語（見本院卷第140頁），益徵明瞭。本件兩造間並非基於公益考量之單純國有非公用財產之出租、讓售之爭議，與上揭二號解釋既有不同，自難逕予比附援引。從而，上訴人執上開司法院解釋主張：對兩造未簽約前所發生之爭議，應依行政訴訟程序審理云云，洵屬無據。
六、再按起訴狀應表明訴訟標的及應受判決事項之聲明，民事訴訟法第244條第1項第2款、第3款定有明文。而應受判決事項之聲明必須明確一定，乃起訴必備之程式（最高法院76年度台上字第2059號判決意旨參照）。又原告起訴不合程式或不備其他要件者，經審判長定期間命補正而不補正，應以裁定駁回之，同法第249條第1項第6款亦規定甚明。查上訴人起訴時訴之聲明為：「被告機關99年7月12日台財產北管字第0990017335號函及99年9月30日台財產北管字第0990024473號函均應撤銷，另為適法之處分」云云，就被上訴人系爭函文經撤銷後應為如何適法之處分，未予明確記載；亦未表明其訴請撤銷系爭函文之法律上依據及行使撤銷權之要件，並一再主張係依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，無法更改為民事訴訟有關私權之請求（見原審卷第7頁、第15頁、第76頁）。經原審以100年4月27日100年度訴字第1597號裁定命其於送達10日內補正訴之聲明及訴訟標的，上訴人於100年5月5日收受送達，有裁定書及送達證書為憑（見原審卷第5頁、第6頁、第10頁），惟逾期未為補正。且於本件上訴時，仍記載如上之上訴聲明（見本院卷第13頁）；經本院通知應於7日內補正上訴聲明及理由（見本院卷第62頁）後，猶堅持係依行政訴訟法4條規定提起撤銷訴訟，並以撤銷被上訴人系爭函文、另為適法處分為其聲明內容（見本院卷第68頁背面、第88頁、第109頁、第121頁、第123-1頁、第134頁至第139頁、第152頁）。然依國有財產法第42條第1項第2款申請租用國有非公用財產之爭議，應依民事訴訟程序審理，系爭函文並非被上訴人公權力行使之行政處分，既如前述；則上訴人依行政訴訟法第4條規定，於本件民事訴訟程序主張係對違法之行政處分提起撤銷訴訟，所為聲明復未明確一定，依前揭說明，其訴於法顯有未合，自不應准許。
七、綜上所述，上訴人依行政訴訟法第4條之規定請求被上訴人應將系爭17335號函及系爭24473號函予以撤銷，另為適法之處分，於法不合，應予駁回。原審為上訴人敗訴判決，並無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之證據，經審酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論述。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
民事第十二庭
審判長法 官 吳謀焰
法 官 許紋華法 官 李瑜娟正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 101 年 3 月 3 日
書記官 黃瑞芬附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。