臺灣高等法院民事判決 100年度重上國字第4號上 訴 人 王婉琳
呂敏芳李嵐韻林泰成林淑娟林嫊媄林鳳昭邵惠芬洪文香莊淑慧許舒雅郭令倫陳友仁曾友志曾宜芳曾金蘆曾惠敏程煜汶馮宣瑋黃秀美黃昕蘋黃春梅黃淑如黃菁嫺劉淑蕙謝惠淑王婉如杜宛徽黃晴汝楊世雯馬美鑾陳春惠上三十二人共同訴訟代理人江雍正律師
陳慧錚律師黃淑芬律師被上訴人 行政院金融監督管理委員會法定代理人 陳裕璋訴訟代理人 王朝安
林慧敏王萩賢上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對中華民國99年11月29日臺灣板橋地方法院99年度重國字第8號第一審判決提起上訴，經本院於100年9月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人按附表二所示比例負擔。
事實及理由
一、本件上訴人主張：㈠按「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任。」、「信用合作社之管理，準用銀行法第5條至第9條、第11條至第17條、第22條至第24條、第26條、第30條至第35條、第36條至第45條、第48條、第49條、第51條、第55條至第57條、第62條至第69條、第74條至第76條及第79條規定。」、「銀行虧損逾資本三分之一者，其董事或監察人應即申報中央主管機關。中央主管機關對具有前項情形之銀行，【應】於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，【應】派員接管或勒令停業。」國家賠償法第2條第2項後段、信用合作社法第37條及銀行法第64條亦分別定有明文。準此，有限責任高雄第二信用合作社（下稱高雄二信）組織上既為一信用合作社，依信用合作社法第37條規定，即有銀行法第64條之準用。㈡高雄二信早於95年前，即因逾放比率過高，經被上訴人就其業務經營專案列管，此有高雄二信91年度第二十九次理事會議紀錄第十一點記載內容、93年第十次理事會議紀錄第十三點記載內容為憑。嗣高雄二信之業務與財務狀況於95年擴大惡化，每股淨值驟降為僅餘新台幣（下同）67元（虧損已逾股金三分之一），亦有高雄二信95年度每股淨值、盈餘及股息資料可稽。依前揭銀行法第64條規定，高雄二信之財務狀況顯著惡化或虧損逾資本三分之一時，被上訴人「應」於三個月內，限期命其補足資本，高雄二信逾期若未補足資本者，被上訴人「應」即派員接管高雄二信或勒令停業。易言之，被上訴人對於經其限期命補足資本之金融機構，逾期未補足資本者，被上訴人即有依法派員接管或勒令停業之義務，此為羈束處分，非被上訴人所得裁量。惟被上訴人對於高雄二信虧損已逾股金三分之一之情，早已知之甚詳，並限期（96年底前）命高雄二信補足股金。然高雄二信迄至96年12月31日前，不僅逾期仍未補足股金，且每股淨值更由95年度之67.13元降為51.03元，此有高雄二信96年度年報資料可稽。則高雄二信之虧損既已逾股金三分之一，該當於銀行法第64條規定之構成要件，被上訴人即有依法派員接管或勒令停業羈束處分之作為義務。然被上訴人怠於執行職務，並未依法派員接管高雄二信或勒令其停業，致使高雄二信社員（即上訴人）之權益遭受損害，上訴人自得依國家賠償法第2條第2項後段，向被上訴人提起本件國家賠償之訴。㈢上訴人因被上訴人所屬公務員怠於執行職務，致上訴人之工作權及財產權俱受損害，上訴人實際出資股金更僅賸餘原出資額之六成，此有「有限責任高雄第二信用合作社清算股金匯款帳戶登記申請書」為憑。故上訴人請求損害賠償之金額，乃以上訴人每人實際出資股金扣除賸餘價值即為損失金額，則上訴人各請求金額如附表一請求賠償金額欄所示。爰請求判命被上訴人給付如原審判決附表一所示之賠償金額，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息【原審判決駁回其訴】。上訴人不服提起上訴，聲明：⒈原判決廢棄。⒉上開廢棄部分，被上訴人應給付如附表一編號1至
32 所示之上訴人，各如附表所示之請求賠償金額，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被上訴人則以：㈠上訴人所受之損失與被上訴人執行職務無因果關係，其不具備國家賠償請求當事人之適格性。蓋公務員依法對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量餘地，而有故意或過失怠於執行職務上應為之行為，致人民自由或權利遭受損害，且怠於執行職務之不作為，與特定人所受損害有相當因果關係，始符合國家賠償法第2條第2項後段規定之要件。查高雄二信係在96年1月發生虧損逾股金3分之1，有無法健全經營而損及社員及存款人權益之虞，被上訴人除依信用合作社法第27條第1項為必要之處置外，並依信用合作社法第37條準用銀行法第64條第2項前段規定，命高雄二信於限期內補足股金。96年底考量高雄二信當時仍正常營運，為減少社會處理成本，請存保公司派員進駐輔導，密切監控其財務及業務經營狀況。被上訴人依上揭信用合作社法之規定執行對信用合作社之監督管理權限，並無故意或過失怠於執行職務上應為之行為。㈡高雄二信社員每股認繳金額100元，95年度決算後每股淨值67.13元，96年度決算後每股淨值51.03元，97年度決算後每股淨值66.13元。98年4月間高雄二信理事會決議與大眾銀行簽訂「概括讓與與承受營業及資產負債契約」，98年6月該社召開臨時社員代表大會通過營業、資產及負債讓與大眾銀行並辦理解散清算，由大眾銀行支付之價金（折算每股約66.13元）經扣除清算費用及涉訟可能支付款項後，用於退還股金。上訴人收回每股退還金額60元，僅賸餘原出資額之6成，係基於該社98年度第1次臨時社員代表大會之決議，而被上訴人依法令所為職務之執行，對上訴人未有任何影響其權利之行為，上訴人所受之損失與被上訴人執行職務之行為，二者並無因果關係。㈢綜上所述，上訴人所受損失與被上訴人執行職務之行為間無因果關係，被上訴人對於高雄二信依法採取必要之處置，並無怠於執行職務之情事等語，資為抗辯。並對上訴人之上訴，答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事項：㈠高雄二信98年度第1次臨時社員代表大會會議紀錄、被上訴
人96年3月15日金管銀㈢字第09600054701號函、96年8月22日金管銀㈢字第09600345820號函、96年12月5日金管銀㈢字第09630005950號函、97年12月15日金管銀㈢字第09700417340號函、98年1月6日金管銀㈢字第09700434190號函等文書形式上為真正。
㈡96年1月高雄二信發生虧損逾股金3分之1，被上訴人於96 年
3月函請高雄二信於同年底前補足股金，96年8月函限制高雄二信給付理事、監事酬勞金、限制申設分社、限制增加風險性資產總額、限制消貸額度及裁撤分社，且於96年12月函請存保公司派員進駐輔導高雄二信。高雄二信於96年底仍未補足股金。
㈢97年8月至9月被上訴人檢查發現高雄二信備抵呆帳提列不足
，虧損又逾股金達3分之1，被上訴人於97年12月再度函請高雄二信補足股金，98年1月函請高雄二信不得新增利害關係人授信案件、理事主席及經理人等應進行減薪及限制不得轉投資。
㈣高雄二信社員每股認繳金額100元，95年度決算後每股淨值6
7.13元，96年度決算後每股淨值51.03元，97年度決算後每股淨值66.13元。
㈤98年4月間高雄二信理事會決議與大眾銀行簽訂「讓與與承
受營業及資產負債契約」，98年6月高雄二信召開臨時社員代表大會通過營業、資產及負債讓與大眾銀行並辦理解散清算，由大眾銀行支付之價金（折算每股約66.13元）經扣除清算費用及涉訟可能支付款項後，用於退還股金。目前上訴人每股已收受退還金額60元，餘額尚待最終清算結果。
四、兩造爭執事項：高雄二信於96年底未依被上訴人函示補足股金時，被上訴人是否未依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，對高雄二信為接管或勒令停業，致上訴人受有損失？就此，本院判斷如下：
㈠按國家賠償法第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之
消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，惟如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任，否則即不負國家賠償責任甚明。本件高雄二信於96年底未依被上訴人函示補足股金時，被上訴人未依信用合作社法第37條準用銀行法第64條第2項規定，對高雄二信予以接管或勒令停業，為兩造所不爭；被上訴人雖辯稱已對高雄二信依法採取必要之處置，並無怠於執行職務之情事云云，然查：
⒈按信用合作社法第37條規定：「信用合作社之管理，準用銀
行法第5條至第9條、第11條至第17條、第22條至第24條、第26條、第30條至第35條、第36條至第45條、第48條、第49條、第51條、第55條至第57條、第62條至第69條、第74條至第76條及第79條規定。」而銀行法第64條規定：「銀行虧損逾資本三分之一者，其董事或監察人應即申報中央主管機關。」、「中央主管機關對具有前項情形之銀行，應於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，應派員接管或勒令停業。」準此，信用合作社如虧損逾資本三分之一時，中央主機關應於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，即應派員接管或勒令停業，主管機關於其逾期未經補足資本時，並無裁量得採不接管或不勒令停業之方式甚明。
⒉本件被上訴人自承於96年1月高雄二信發生虧損逾股金3分之
1，被上訴人於96年3月依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，函請高雄二信於96年底前補足股金，並請高雄市政府督導高雄二信於96年4月底前提報足以達成損益兩平之自救或合併方案及為期3年之業務振興計畫（包含增加股金、開源節流、裁減營運不佳分社及提升資產品質等項目），且要求應明確訂定計畫時程。96年8月並限制高雄二信給付理、監事酬勞金、限制申設分社、限制增加風險性資產總額、限制消貸額度及裁撤分社。96年底被上訴人考量高雄二信當時仍正常營運，為減少社會處理成本，於96年12月函請存保公司派員進駐輔導，採取繼續督促其改善財務，切實執行自救計畫或洽合併對象等監理措施。被上訴人則持續與存保公司、高雄市政府密切監控其淨值變化，俾利於適當之時機再考量是否進行接管等事實，有被上訴人96年3月15日金管銀(三)字第09600054701號函、96年8月22日金管銀（三）字第09600345820號函、96年12月5日金管銀(三)字第09630005950號函可稽（見原審卷第122-127頁），上訴人就此亦未爭執。是高雄二信既未依被上訴人函命於96年底補足股金時，被上訴人應依銀行法第64條規定予以接管或勒令停業，惟被上訴人考量96年底高雄二信當時仍正常營運，為減少社會處理成本，而於96年12月函請存保公司派員進駐輔導，採取繼續督促其改善財務，切實執行自救計畫或洽合併對象等監理措施，被上訴人則持續與存保公司、高雄市政府密切監控高雄二信淨值變化，俾利於適當時機再考量是否進行接管之作為，或係基於被上訴人主管專業之通盤考慮，而非全係放任不作為，然確實並未對高雄二信依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定予以接管或勒令停業，則被上訴人未採取此應為之作為，仍應認係屬不作為而有怠於執行職務之情事。
㈡又被上訴人就未依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規
定予以接管或勒令停業部分，雖有怠於執行職務之行為，已如前述；惟被上訴人辯稱其縱有怠於執行職務，亦與上訴人所受之損害間並無因果關係等語。經查：
⒈高雄二信社員每股認繳金額為100元，95年度決算後每股淨
值67.13元，96年度決算後每股淨值51.03元，97年度決算後每股淨值66.13元，為兩造所不爭執；而被上訴人於96年1月得悉高雄二信虧損逾股金3分之1，即於96年3月依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，函命高雄二信於96年底前補足股金之事實，有被上訴人96年3月15日金管銀(三)字第09600054701號函在卷可稽，是被上訴人96年3月命高雄二信於96年底前補足股金之作為，在96年底之前，被上訴人尚不得對高雄二信予以接管或勒令停業，是被上訴人在96年底之前並未有怠於執行職務之情。嗣高雄二信未依被上訴人函命於96年底補足股金時，被上訴人並未於96年底高雄二信未補足股金後，即對高雄二信依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定予以接管或勒令停業，固有怠於執行（接管或勒令停業）職務之行為；惟高雄二信於96年度決算後每股淨值僅為51.03元，而上訴人就高雄二信每股認繳金額雖為100元，但於96年度決算後每股淨值既僅51.03元，則此時高雄二信每股已虧損48.97元，而此虧損係高雄二信在96年底前經營所致，非可歸責於被上訴人，且係在被上訴人依法應予接管或勒令停業之前所發生之虧損，顯與被上訴人事後應依法接管或勒令停業而未為接管或勒令停業之間，並無相當因果關係甚明。故在被上訴人依法應予接管或勒令停業之前所生之損失，與被上訴人之不作為間無涉，96年12月31日以前高雄二信已發生虧損之事實，自難責令被上訴人擔負賠償高雄二信各社員此部分虧損（48.97元）之責任，上訴人自不得請求被上訴人賠償此部分每股已虧損48.97元之金額。又被上訴人固未於96年12月31日高雄二信未遵命補足股金時，即對高雄二信依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定予以接管或勒令停業，然高雄二信於96年度決算後每股淨值僅為51.03元，則被上訴人未依法接管或勒令停業，上訴人至多亦僅損失此51.03元股金。惟上訴人目前已收回每股退還股金金額60元（高雄二信其餘資產尚待最終清算結果分配），已高於96年度決算後每股淨值僅為51.03元之價值，顯見被上訴人雖未依法接管或勒令停業，但未造成上訴人受有每股低於51.03元更大之損害，應可認定。
⒉再按「有下列情形之一者，監管人或接管人應報請財政部核
准終止監管或接管：(1)受監管或接管金融機構之財務、業務已恢復正常營運者。(2)有事實足認無法達成監管或接管之目的者。」、「財政部得視實際情況隨時終止監管或接管。」金融機構監管接管辦法第8條定有明文。故接管後，金融機構之財務、業務如已恢復正常營運時，或有事實足認無法達成接管之目的，即得終止接管。是中央主機關接管後，並非負有使金融機構之財務、業務恢復正常得為營利之義務；而勒令金融機構停業，更不當然使金融機構之財務、業務得以恢復正常營利至明。故高雄二信於96年底未補足股金時，縱令被上訴人對高雄二信予以接管或勒令停業，高雄二信每股淨值並不必然自51.03元提昇至100元。準此，上訴人每股損失四成即40元，核與被上訴人未依法接管或勒令停業並無相當因果關係。被上訴人抗辯上訴人之損失與被上訴人未依法接管或勒令停業間無因果關係存在等語，核屬有據，應可採信。是上訴人請求被上訴人賠償每股認繳金額100元損失四成即40元（上訴人每股已取回60元）之金額，顯乏依據，難認可採。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人給付如附表一所示之金額及法定遲延利息，非屬正當，均不應准許。從而原審所為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提之證據，經審酌後認與判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 11 日
民事第七庭
審判長法 官 鄭三源
法 官 邱 琦法 官 林玉珮正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 10 月 11 日
書記官 廖月女附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
附表二┌──┬─────┬───────┐│編號│姓 名 │應負擔訴訟費用││ │ │比例 │├──┼─────┼───────┤│ １ │ 王婉琳 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│ ２ │ 呂敏芳 │ 120分之5 │├──┼─────┼───────┤│ ３ │ 李嵐韻 │ 120分之6 │├──┼─────┼───────┤│ ４ │ 林泰成 │ 120分之1 │├──┼─────┼───────┤│ ５ │ 林淑娟 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│ ６ │ 林嫊媄 │ 120分之5 │├──┼─────┼───────┤│ ７ │ 林鳳昭 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│ ８ │ 邵惠芬 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│ ９ │ 洪文香 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│１０│ 莊淑慧 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│１１│ 許舒雅 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│１２│ 郭令倫 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│１３│ 陳友仁 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│１４│ 曾友志 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│１５│ 曾宜芳 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│１６│ 曾金蘆 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│１７│ 曾惠敏 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│１８│ 程煜汶 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│１９│ 馮宣瑋 │ 120分之6 │├──┼─────┼───────┤│２０│ 黃秀美 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│２１│ 黃昕蘋 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│２２│ 黃春梅 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│２３│ 黃菁嫺 │ 120分之6 │├──┼─────┼───────┤│２４│ 劉淑蕙 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│２５│ 謝惠淑 │ 120分之2 │├──┼─────┼───────┤│２６│ 黃淑如 │ 120分之8 │├──┼─────┼───────┤│２７│ 王婉如 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│２８│ 馬美鑾 │ 120分之3 │├──┼─────┼───────┤│２９│ 陳春惠 │ 120分之10 │├──┼─────┼───────┤│３０│ 楊世雯 │ 120分之6 │├──┼─────┼───────┤│３１│ 杜宛徽 │ 120分之4 │├──┼─────┼───────┤│３２│ 黃晴汝 │ 120分之2 │└──┴─────┴───────┘