臺灣高等法院民事判決 101年度重上國更ꆼ字第4號上 訴 人 遠興化學工業股份有限公司法定代理人 秦嘉鴻訴訟代理人 謝天仁律師被上訴人 桃園縣政府法定代理人 吳志揚訴訟代理人 林宗竭律師複代理人 陳鵬律師訴訟代理人 鄭華合律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國99年7月16日臺灣桃園地方法院96年度國字第30號第一審判決提起上訴，經最高法院第一次發回更審，本院於103年10月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審及發回前第三審訴訟費用（除確定部分外）均由上訴人負擔。
事實及理由
一、按原告於第二審為訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限。此觀民事訴訟法第446條第1項但書、第255條第1項第3款規定自明。查上訴人於原審經擴張聲明後，請求被上訴人應給付其新臺幣（下同）173,014,393元，及其中105,899,717元自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起，其餘67,114,676元自擴張訴之聲明狀繕本送達被上訴人翌日即民國97年11月25日（見本院更一卷ꆼ第168頁反面，卷ꆼ第6、18頁）起，均至清償日止，按年利率5%計算之利息。迨上訴人對更審前本院99年度重上國字第11號判決提起上訴，僅減縮就附表所示「營業損失」1,000萬元及「工程增加費用」2,000萬元，共3,000萬元部分聲明不服，求為改判被上訴人應給付其3,000萬元及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息（見三審卷第19、44至47、49至51頁），經最高法院101年度台上字第1795號判決將此部分廢棄發回，上訴人於本院更審之初，求為廢棄原判決此部分，改判被上訴人應給付3,000萬元及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息（見本院更一卷ꆼ第20、21頁），嗣就利息部分減縮自97年11月25日起算（見本院更一卷ꆼ第212、262頁），合於首揭規定，自無庸經被上訴人之同意，即得為之。至上開3,000萬元，縱與當初請求國家賠償及本件起訴請求之內容或性質有間，惟民事訴訟採處分權主義，請求金額之流用，於同一訴訟標的法律關係下之不同請求項目間，尚無不可（最高法院98年度台上字第340號裁判要旨參照），難認屬於原訴之變更或追加，自無須踐行國家賠償之先行協議程序，被上訴人異此之抗辯，不足以採。
二、上訴人主張：伊為潤滑油專業生產廠商，於94年10月間取得桃園縣○○鎮○○段上石屯小段2-1、2-10、2-12、8、11、11-6、12-4、13-3地號等8筆土地（下稱系爭8筆土地，如單指其一，則以地號簡稱），獲准興設潤滑油、絕緣油摻配加工廠（廠址為桃園縣○○鎮○○路○○○號，下稱系爭工廠），並獲被上訴人核發（94）桃縣工建執照字第會溪02561號建造執照（下稱系爭建照），建築期限至95年10月9日。詎被上訴人未予伊陳述意見之機會，亦未限期要求改善，遽以工地現場基地東側現況施作擋土牆（下稱系爭擋土牆）與核定圖說不符、系爭建照抽查結果有缺失為由，以同年6月27日府工建字第0000000000號函示勒令停工（下稱95年6月勒令停工處分）。經伊向被上訴人澄清，並於同年8月1日會勘，確認系爭擋土牆不在原申請之基地內，是前開勒令停工之理由自始不存在，至前開停工處分雖另記載依被上訴人同年6月13日建照抽查結果有5項缺失，惟均與前開停工處分之事由無涉，經伊委任建築師事務所於同年8月9日發函逐項申復，且伊縱有上列缺失，亦非建築法第87條、第89條規定得以勒令停工之事由，是以前開停工處分顯屬違法。伊乃於同年8月24日申請復工，惟被上訴人於同年9月21日發函要求伊依其同年8月1日函文修正系爭建照，以免違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定，然因被上訴人屢次阻撓伊復工，致系爭工廠興建工程延宕，伊依法提出工程展期申請，詎被上訴人竟故為拖延，於期限屆至後，始以95年10月26日府工建字第0000000000號函示不准展延工期及竣工展期（下稱95年10月不准展延工期處分）。伊另於95年12月22日申請復工，然被上訴人又執前開不准展延工期處分，以96年1月22日府工建字第0000000000號函示不准伊復工之申請並註銷系爭建照（下稱96年1月不准復工並註銷建照處分，與95年6月27日勒令停工處分、95年10月26日不准展延工期處分合稱系爭3項行政處分）。伊對系爭3項行政處分向內政部提起訴願（下稱系爭訴願事件），經內政部訴願審議委員會（下稱訴願會）以97年7月1日台內訴字第0000000000號訴願決定書撤銷系爭3項行政處分（下稱97年訴願決定），足證上開處分之違法。倘被上訴人認系爭建照之申請違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定，卻仍核發系爭建照，即屬執行職務行使公權力不法侵害伊權利，亦應負損害賠償責任。被上訴人屢以違法行政處分藉故拖延，致伊受損嚴重，伊已請求被上訴人國家賠償遭拒。爰依國家賠償法第2條第2項、第5條、民法第216條規定，經減縮後求為判命被上訴人應給付其3,000萬元及自97年11月25日起算之法定利息（上訴人逾上開金額之請求，業經原審及更審前本院判決駁回，未據其聲明不服，已告確定）。
三、被上訴人則以：97年訴願決定並無拘屬法院之效力，伊所為系爭3項行政處分，並無任何違法或不當之情事，亦無不法侵害上訴人權利情事，自與國家賠償要件不符，上訴人不得請求國家賠償。況系爭工廠建案（下稱系爭建案）為環境影響評估法（下稱環評法）上之「開發行為」，應經環境影響評估（下稱環評），惟上訴人於94年7月14日為設廠開發案申請環評判定時，於基本資料表之土地區位欄未勾選「水庫集水區」，而勾選「非都市土地」，有提供不正確資料之情事，致伊形式審查而於94年7月19日發函判定免予實施環評（下稱94年7月免環評判定處分），嗣伊以98年4月10日府環綜字第0000000000號函撤銷94年7月免環評判定處分（下稱98年4月撤銷免環評判定處分），依環評法第4條、第14條規定，上訴人於系爭建案環評通過前，不得為系爭工廠之規劃、進行及完成後之使用等開發行為，縱伊為開發行為之許可，亦屬無效，因上訴人未依限申請環評，伊乃以98年4月24日府工建字第000000000號函勒令上訴人停工（下稱98年4月勒令停工處分），雖上訴人向行政院環境保護署（下稱環保署）提起訴願而被駁回（下稱98年訴願決定），其復提起行政訴訟，亦遭臺灣高等行政法院以98年度訴字第2723號判決駁回其訴，並為最高行政法院100年度判字第1275號判決所維持（下稱另案行政訴訟）。是上訴人於99年12月系爭建案通過環評前，自始即不得前揭開發行為，更不因環評通過而有補正或溯及效力，則在此之前，上訴人即無系爭工廠之建造與使用權利存在，且依行政程序法第118條規定，伊所為98年4月撤銷免環評判定處分，已使94年7月免環評判定處分溯及既往失其效力，上訴人所稱其於95年6月28日起至97年9月30日受有系爭建案所謂「延後施工」、「營業損失」等不存在之開發權利損害云云，即屬無據，亦與系爭3項行政處分無因果關係。又系爭建照迄未經撤銷，上訴人亦據以完成系爭工廠，並取得使用執照營業，伊核發系爭建照，自無不法侵害上訴人，上訴人仍不得請求國家賠償等語為辯。
四、原審判決上訴人敗訴，更審前本院亦駁回上訴人之上訴，上訴人僅就附表所示共3,000萬元本息部分提起上訴，經最高法院將更審前本院判決此部分予以廢棄發回，上訴人經減縮後之上訴聲明為（見本院更一卷ꆼ第212頁）：
ꆼ原判決關於駁回上訴人後開第ꆼ項之訴部分，及該部分假
執行之聲請，並訴訟費用之裁判（除確定部分外）均廢棄。
ꆼ被上訴人應給付上訴人3,000萬元，及自97年11月25日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
ꆼ願以現金或彰化商業銀行土城分行無記名可轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
被上訴人則答辯聲明：
ꆼ上訴駁回。
ꆼ如受不利之判決，願供擔保免為假執行。
五、本院補充整理兩造不爭執之事實（見本院更一卷ꆼ第64頁反面）：
ꆼ上訴人於94年10月間取得使用分區為「乙種工業區」之系
爭8筆土地（見本院上字卷ꆼ第201、211頁），經核准興建系爭工廠，建築期限至95年10月9日，並獲被上訴人核發94年10月25日系爭建照（見原審卷ꆼ第10頁），上訴人即開始施工。
ꆼ被上訴人於95年6月27日發函勒令上訴人停工（即95年6月
勒令停工處分。見原審卷ꆼ第11、12頁），兩造曾於95年8月1日進行會勘，上訴人乃於95年8月24日申請復工（見同上卷第18、19頁），惟被上訴人於95年9月21日發函要求上訴人依被上訴人95年8月1日之會勘結論修正建照（見同上卷第20頁，卷ꆼ第46頁）。
ꆼ上訴人因恐逾系爭建照期限，遂於系爭建照期限屆至前依
法提出工程展期申請，惟被上訴人於95年10月26日函示不同意展期申請（即95年10月不准展延工期處分。見原審卷ꆼ第21頁），上訴人乃向內政部提起系爭訴願事件（見同上卷第193頁），並於95年12月22日發函向被上訴人申請復工（見同上卷第22頁），經被上訴人於96年1月22日函示上訴人已逾建築期限而否准上訴人復工之申請並註銷先前核發之系爭建照（即96年1月不准復工並註銷建照處分。見同上卷第175、192頁），上訴人對此亦向內政部提起訴願，並追加撤銷95年6月27日停工處分（見同上卷第194、209頁）。內政部訴願會於97年7月1日作出訴願決定書撤銷系爭3項行政處分（見原審卷ꆼ第4-10、20-26頁）。
ꆼ被上訴人於97年9月30日函示上訴人系爭建照之原竣工期
限應調整為97年10月14日，並同意展延竣工日期至98年10月14日（見原審卷ꆼ第7頁），上訴人則繼續施工，嗣被上訴人於98年4月10日發函撤銷其原於94年7月19日所為免環境影響評估之判定（見原審卷ꆼ第326、327頁，卷ꆼ第
15、16、19、20、198、199頁），並於98年4月24日發函再度勒令上訴人停工（見原審卷ꆼ第187頁），並於98年5月13日發函駁回上訴人之異議（見原審卷ꆼ第24、25頁），上訴人乃向行政院環境保護署提起訴願，經該署於98年10月16日做出訴願駁回之決定（見原審卷ꆼ第80-92頁），上訴人又提起行政訴訟，亦經臺北高等行政法院於99年6月22日以98年度訴字第2723號判決駁回其訴，並為最高行政法院於100年7月21日以100年度判字第1275號判決所維持（即另案行政訴訟。見本院上字卷ꆼ第80至126頁，卷ꆼ第119至151頁）。
ꆼ上訴人已於99年4月15日申請環評，經被上訴人於99年12
月24日審查通過（見本院上字卷ꆼ第82、83頁）。而系爭工廠於99年11月30日建築完成，於99年12月24日辦妥產權登記（見同上卷第84-87頁，建築物所有權狀），於99年12月27日申請工廠登記，於99年12月31日獲准（見同上卷第201-225頁）。
ꆼ上訴人以系爭3項行政處分違法，其已對之提起訴願，被
上訴人藉故拖延其復工，致其受損為由，向被上訴人請求國家賠償105,899,717元及自95年6月28日起算之法定利息（見本院更一卷ꆼ第267-274頁），經被上訴人於96年9月27日以府法賠字第0000000000號拒絕賠償理由書為拒絕（見原審卷ꆼ第154-157頁）。
六、上訴人主張系爭3項行政處分均違法，依國家賠償法第2條第2項規定，被上訴人應負國家賠償責任等語，為被上訴人所否認。經查：
ꆼ按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。而國家依上開第2條第2項前段規定，應負損害賠償責任者，應具備ꆼ行為人須為公務員、ꆼ須為執行職務行使公權力之行為、ꆼ須係不法之行為、ꆼ須行為人有故意過失、ꆼ須侵害人民之自由或權利、ꆼ須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當（最高法院90年度台上字第371號判決意旨參照）。
又上開規定之國家賠償責任，係採國家代位責任，應以公務員依法應負損害賠償責任為前提；倘公務員所為之行政處分依法不負賠償責任，則國家即無代位賠償可言（同院86年度台上字第977號裁判要旨參照）。再者，國家賠償要件與訴願法第58條第2項、第81條第2項、第83條第1項所定受理訴願機關認原行政處分違法或不當，且其撤銷或變更對公益無重大危害者，始予以撤銷或變更之審查要件，並不相同。準此，被上訴人所為系爭3項行政處分是否合於國家賠償要件，應依前開說明為審究，並不以系爭3項行政處分均經97年訴願決定予以撤銷，即遽認有違法情事。
ꆼ關於95年6月勒令停工處分部分：
ꆼ依被上訴人95年6月勒令停工處分函之主旨略載：有關上
訴人於系爭8筆土地（系爭建照）建築案，「經本府95年6月23日勘驗，業已違反建築法第58條規定，本府依同條規定勒令停工，如說明，請查照。」，其說明則記載：「ꆼ依據本府95年6月13日建造執照抽查及95年6月23日勘驗結果辦理。ꆼ本府95年6月23日依建築法第58條辦理勘驗時，有關旨揭工地現場基地東側現況施作擋土牆（即系爭擋土牆）未與核定圖說相符，已危害公共安全。合先敘明。
ꆼ另本府95年6月13日建造執照抽查結果如下：ꆼ建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定。ꆼ11-10地號基地與建築線指示不符，應檢討畸零地。ꆼ鄰房佔用地應檢討。ꆼ8地號位於計畫道路部分，請逕為分割，非屬既成道路故不得為道路退縮地。ꆼ依建築技術規則第69條規定，應檢討防火構造建築物。」等字（見原審卷ꆼ第11頁）。可見95年6月勒令停工處分係依被上訴人95年6月13日對系爭建照抽查結果及95年6月23日勘驗結果辦理，是上開停工處分有無不當或違法，應通觀前揭抽查及勘驗結果而斷，非僅以後者為限。
ꆼ依建築法第58條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（
市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：ꆼ妨礙都市計畫者。ꆼ妨礙區域計畫者。ꆼ危害公共安全者。ꆼ妨礙公共交通者。ꆼ妨礙公共衛生者。ꆼ主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。ꆼ違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」。所謂建築物在施工中有危害公共安全之情事，應就整個施工過程而言，並不以建築物主體之施工為限。至於是否危害公共安全之認定，應屬主管建築機關權責（內政部80年8月8日台內營字第0000000號函參照）。本件被上訴人辯稱系爭擋土牆施作位置毗鄰系爭建照之基地乙節，為上訴人所不爭執（見原審卷ꆼ第177頁），復有上訴人委任之黃武達建築師繪製系爭建照施工圖內載系爭擋土牆之系爭工廠全區一層平面配置圖可憑（見外放系爭訴願事件影卷第489-1頁），顯見非經測量鑑界，難以確定系爭擋土牆是否位在系爭建照之基地範圍內。是被上訴人乃於95年8月1日再度會勘現場，依鑑界成果圖，固確認前開基地東側施作之系爭擋土牆位於系爭建照之基地範圍以外，惟系爭擋土牆仍應依建築法規定，另案請領建、使照等情，有被上訴人95年8月30日府工建字第0000000000號函檢送上開會勘紀錄可憑（見原審卷ꆼ第13、14頁），並為兩造所不爭（見本院更一卷ꆼ第263頁），應屬可信。又系爭建照施工圖既繪有系爭擋土牆，上訴人並自認該擋土牆為其所蓋（見本院更一卷ꆼ第263頁），且被上訴人於95年6月23日勘查現場時，亦見系爭擋土牆之施工情形，有現場照片可稽（見外放系爭訴願事件影卷第130、131、163頁），被上訴人並於系爭訴願事件中以追加訴願答辯書辯稱：上訴人當時施作擋土設施之位置，係在原核准施工範圍東側緊鄰河岸之區域（依前開現場相片顯示，系爭擋土牆位於斜坡上），且該擋土設施施作範圍與原核准施工範圍間未有施工安全圍籬加以區隔，並有崩落傾坍之虞，除已造成施工現場勞工安全之問題外，亦嚴重危害河岸坡地之水土保持，顯已危害公共安全等語（見原審卷ꆼ第185、186頁，外放系爭訴願事件影卷第125頁），堪信被上訴人已本於職責認定上訴人在興建系爭工廠過程中，所施作之系爭擋土牆有危害公共安全之情形，而勒令上訴人停工，依前揭說明，該停工處分乃係被上訴人依法行政裁量權之行使，尚屬依法行政之範疇，難謂有何故意或過失不法侵害行為之處。
ꆼ被上訴人於95年6月13日對系爭建照抽查結果，列有5項缺
失，亦作為95年6月勒令停工處分之依據，其中「建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定」乙項，即指系爭工廠用途違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定之「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，不得為經營非屬食品工業油脂之提煉、加熱及加工事業之建築物及土地之使用」，此觀被上訴人工商發展局就上訴人擬在使用分區為乙種工業區之系爭8筆土地上興建「潤滑油、絕緣油摻配加工廠」（即系爭工廠），曾以95年7月26日府商登字第0000000000號函示認定該工廠產業類別屬於「石油及煤製品製造業」（見原審卷ꆼ第47頁），即係前開規定不得於乙種工業區內經營之工業。並經被上訴人以95年8月1日府工建字第0000000000號發函上訴人倘未依前開修正前都市計畫法細則規定，將系爭工廠用途更正為符合建築技術規則第3-3條建築物用途類別組別規定，並依95年6月23日勘驗結果修正，不得辦理復工等語（見同上卷第46頁），此分屬建築法第58條第1款、第7款規定之停工事由，堪認被上訴人以前開95年8月1日函文，針對95年6月勒令停工處分補充詳列停工事由如上。
ꆼ上訴人接獲被上訴人95年8月1日函文通知後，除委請黃武
達建築師事務所於95年8月9日向被上訴人提出申復外（見原審卷ꆼ第15至17頁），並於95年8月24日向被上訴人申請復工（見同上卷第18、19頁），其中爭議較大之停工事由乃系爭工廠用途是否違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目之規定，事涉法規解釋疑義，經權責機關函釋如下：
ꆼ經濟部工業局（下稱工業局）95年8月15日工化字第000
00000000號函之說明ꆼ雖稱：本案依所附上訴人公司資料顯示，該公司計畫生產「潤滑油、絕緣油」等產品，「潤滑油」主要供機械潤滑用，例如引擎機油，「絕緣油」主要供變壓器絕緣用等用途，其製程均係以工業用油家摻配加工，即將不同油品原料及添加劑摻配、攪拌、混合成客戶所需之成品，未涉及提煉、蒸餾或分餾之加熱製程；且參酌修正前都市計畫法細則第18條之立法旨意，乙種工業區係供公害輕微之工廠使用為主，本案上述製程未有加熱反應及化學反應等，應屬公害輕微之工廠，若該工廠未涉及製造、銷售能源產品（須向經濟部能源局申請同意）之情形下，建議可考慮放寬設置等語。惟該函之說明ꆼ亦同時記載：至於修正前都市計畫法細則係屬內政部營業署（下稱營業署）主管，故有關該細則適用疑義，仍請逕洽該署釋示為宜等字（見原審卷ꆼ第25、26頁，卷ꆼ第252、253頁）。嗣工業局95年10月24日工化字第00000000000號函除說明「本案從事生產潤滑油、絕緣油等產品，應非屬石油化學中間原料工業之範疇」外，並重申前開95年8月15日函文之說明（見原審卷ꆼ第27、28頁）。足徵工業局並非修正前都市計畫法細則之主管機關，其對該細則第18條規定之適用，非屬終局認定，且其僅係提供意見並「建議」被上訴人「考慮放寬設置」屬於公害輕微之系爭工廠，惟被上訴人就是否放寬設置系爭工廠，仍有行政裁量權，不受前開函文之拘束。
ꆼ經濟部能源局（下稱能源局）95年10月31日能油字第00
000000000號函之說明記載：「……ꆼ依據石油管理法第2條第1項第1款……第2款及第3款規定，石油原油係指一種源於自然界之原油，為碳氫化合物之混合物，其主要成分為石蠟烴、環炕烴、芳香烴等。瀝青礦原油係指自瀝青質礦物提出之原油。故潤滑油及絕緣油應非屬石油原油、瀝青礦原油。ꆼ……依本部94年9月9日經授能字第00000000000號公告修正『石油製品認定基準』附表一認定之。惟指揭潤滑油及絕緣油『如符合上開公告事項2……即不屬石油製品』，……」等字（見原審卷ꆼ第30頁，外放系爭訴願事件影卷第45頁），可見能源局僅謂潤滑油及絕緣油應非屬石油原油、瀝青礦原油，但仍未認定不屬石油製品（能源局95年7月26日能油字第00000000000號函文內容，亦然。見本院上字卷ꆼ第30頁）。
ꆼ營建署95年9月4日營署中城字第00000000000號函已說
明有關上訴人於桃園縣從事生產「潤滑油、絕緣油」等產品，是否符合修正前都市計畫法細則第18條之規定，經查係都市計畫執行與事實認定事宜，屬桃園縣政府之權責等語（見原審卷ꆼ第48頁）。另營建署95年11月8日營授辦城字第0000000000號函之說明ꆼ亦記載：按修正前都市計畫法細則第18條規定略以「乙種工業區以供公害輕微之工廠與……設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。……ꆼ經營下列事業之工業：……ꆼ非屬食品工業油脂之提煉、加熱及加工者。……ꆼ其他經縣（市）政府認有發生公害，並經公告限制之建築物及土地之使用。……」，上開條文第9目所列係指除了食品工業油脂外，其他相關工業油脂之提煉、加熱及加工者均為乙種工業區所限制不得使用之事業；至於上訴人從事生產潤滑油、絕緣油摻配加工等產品，是否符合上開細則第18條第1項第2款第9目規定乙節，係屬個案事實之認定，仍請被上訴人就上訴人生產之產品及其製程，參酌工業局95年10月24日工化字第00000000000號函及能源局95年10月31日能油字第00000000000號函示之內容（分別見前揭ꆼꆼꆼ所述，不予另贅）詳予查明後，本諸都市計畫執行職權，依上開施行細則規定意旨逕予認定核處等字（見原審卷ꆼ第29、30頁）。可見營建署亦未認定系爭工廠所從事之事業類別及建築物用途不屬於修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目所限制使用之工業，甚至指明上開爭議應由被上訴人本於職權，依該細則規定逕行認定核處。
ꆼ由上可知，工業局、能源局及營建署前開函文均未推翻
被上訴人本於都市計畫執行之行政裁量職權，認定上訴人在乙種工業區之系爭8筆土地上建築系爭工廠從事違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目所定不得經營之事業。適足證明被上訴人95年6月勒令停工處分憑據之95年6月13日建照抽查結果所列缺失「建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定」，即指系爭工廠用途違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目之規定，而有建築法第58條第1款規定之停工事由，並無不當。是上訴人執前開函文，主張系爭工廠所從事之事業類別及建築物用途非屬修正前都市計畫法細則第18條所限制使用之工業云云，尚非可採。
ꆼ至內政部訴願會97年訴願決定雖認定：被上訴人所為95年
6月勒令停工處分函係以95年6月23日勘驗結果，以系爭基地東側現況施作擋土牆未與核定圖說相符，危害公共安全，已違反建築法第58條第3款、第6款規定為依據，惟依被上訴人95年8月1日再度現場會勘，依鑑定成果圖，系爭基地東側施作系爭擋土牆部分確屬系爭建照之基地範圍外，則被上訴人據以認定之違規事實已不存在，被上訴人事後雖執系爭建照另存有建築法第58條第1款、第7款之缺失，維持原處分，然上開缺失尚非勒令停工處分之裁處理由，故95年6月勒令停工處分應予撤銷云云（見原審卷ꆼ第4-
10、20-26頁，本院上字卷ꆼ第33至39頁）。但觀其理由，並未指出95年6月勒令停工處分有何違法，且上開停工處分函已載明係依被上訴人於95年6月13日對系爭建照抽查及95年6月23日勘驗結果辦理，內政部訴願會本應逐一審查，卻僅以系爭擋土牆經勘驗後，發現位於系爭建照基地之範圍以外，而未再審查施工過程中是否有危害公共安全之情形、有無前揭95年6月13日建照抽查結果之5項缺失（見前揭ꆼꆼ所述），即遽謂被上訴人認定違規事實已不存在，而撤銷上開停工處分云云，自有可議。實則系爭工廠在施工過程中，確因施作系爭擋土牆而存有前揭勞工安全、水土保持等足以危害公共安全之問題，則被上訴人本於職責認定，依建築法第58條第3款規定勒令上訴人停工，尚非無據。又如前所述，上開停工處分所憑據之95年6月13日建照抽查結果已列缺失「建築物用途不符都市計畫法台灣省施行細則之規定」，即指修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目之規定，縱依97年訴願決定理由所述，95年6月勒令停工處分之理由未列建築法第58條第1款、第7款之缺失云云，然被上訴人既於系爭訴願事件中，提出前開95年8月1日函文，而追加以系爭工廠用途違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定、不符建築技術規則第3-3條規定，分屬建築法第58條第1款、第7款所定之停工事由（見原審卷ꆼ第178、181、182頁），且屬正當，依訴願法第79條第2項規定「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」，內政部訴願會仍應為駁回上訴人訴願之決定，乃其竟認前揭缺失並非上開停工處分之理由，率爾撤銷上開停工處分，自有非是。
ꆼ又修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定「
非屬食品工業油脂之提煉、加熱及加工者」，於99年2月1日修訂為「油、脂或油脂之製造者。但食用油或脂之製造者及其他油、脂或油脂以摻配、攪拌、混合等製程之製造者，不在此限」（見本院上字卷ꆼ第71、74頁），使系爭工廠之用途，由被上訴人在95年間本於都市計畫執行之行政裁量職權認定不符修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定之情形（詳前揭ꆼꆼ所述），變成合法，上訴人並於99年10月19日發函就95年6月勒令停工處分所指之缺失，逐一補正，再將系爭建照用途類組由「Ｉ1」類變更為「Ｃ1」類，以補正前揭被上訴人95年8月1日函文要求更正系爭工廠用途以符合建築技術規則第3-3條建築物用途類別處別規定等情，有被上訴人99年10月19日遠工字第000000000號函、第2次變更設計申請書等件可稽（見本院上字卷ꆼ第65-69、72-75頁）。益證上訴人於該細則修法前及上開補正行為前，系爭工廠用途確實有違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目、建築技術規則第3-3條建築物用途類別處別之規定，而合於建築法第58條第1款、第7款規定之停工事由，被上訴人所為95年6月勒令停工處分，並無違法或不當。
ꆼ準此，97年訴願決定有前揭可議之處，雖被上訴人無法對
之聲明不服，但本院依前開事證判斷，認95年6月勒令停工處分並無違法或不當，自不受97年訴願決定之拘束。是被上訴人所為95年6月勒令停工處分，並非故意或過失之不法侵害行為，揆諸前揭說明，自無國家賠償之可言。上訴人徒以97年訴願決定撤銷上開停工處分，即主張被上訴人應負國家賠償責任云云，尚非可採。
ꆼ關於95年10月不准展延工期處分、96年1月不准復工並註銷建照處分部分：
ꆼ承上所述，被上訴人所為95年6月勒令停工處分並無違法
或不當之處，其並以95年8月1日函文通知上訴人倘不依修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定，將系爭工廠用途更正為符合建築技術規則第3-3條建築物用途類別組別規定，且依勘驗結果修正，不得辦理復工等語（見原審卷ꆼ第46頁），因上訴人爭執上開停工處分違法不當，被上訴人乃於95年9月21日發函要求上訴人仍應依前開95年8月1日函文修正系爭工廠用途，否則將依法撤銷系爭建照（見原審卷ꆼ第20頁），惟上訴人並未修正，且於95年10月3日、95年10月5日向被上訴人申請展延工期及竣工展期，則被上訴人以95年10月不准展延工期處分否准之，其理由略載：本案於95年6月27日以府工建字第0000000000號函勒令停工（即95年6月勒令停工處分），並依據95年6月13日建造執照抽查及95年6月23日勘驗結果辦理修正；本案於95年8月1日以府工建字第0000000000號函、95年9月21日以府工建字第0000000000號函命為修正，迄今未完成修正，難予同意展延工期及竣工展期，限期10日內完成修正等語（見同上卷第21頁），洵屬有據。
ꆼ按「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或
雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」，建築法第53條定有明文。本件系爭建照之建築期限至95年10月9日，雖經上訴人申請展延工期及竣工展期，惟經被上訴人以95年10月不准展延工期處分所否准，並限期10日內完成修正（見原審卷ꆼ第21頁），乃上訴人仍執陳詞，並未遵期辦理修正，被上訴人即依前開規定，以96年1月不准復工並註銷建照處分通知上訴人，其理由略以：系爭建照預定竣工日為95年10月9日，前經95年10月26日府工建字第0000000000號函未予同意展期（即95年10月不准展延工期處分），本件已逾建築期限，系爭建照依法已失其效力等語（見同上卷第192頁），亦屬有據。
ꆼ至97年訴願決定雖認被上訴人以上訴人逾期未依95年6月
13日建照抽查及95年6月23日勘驗結果辦理修正，亦未依前揭95年8月1日函、95年9月21日函完成缺失修正，所為95年10月不准展延工期處分即因上開停工處分遭撤銷而失所附麗，上訴人停工日數不計入建築法第53條規定之施工期限，故系爭建照尚未失效，被上訴人所為96年1月不准復工並註銷建照處分，亦有可議，應一併予以撤銷云云（見原審卷ꆼ第10、26頁，本院上字卷ꆼ第39頁）。惟如上述，95年6月勒令停工處分並無違法或不當，則基於上開停工處分而為之95年10月不准展延工期處分、96年1月不准復工並註銷建照處分，即不得謂為違法或不當，被上訴人自無故意或過失之不法侵害行為可言。
ꆼ關於環評部分：
ꆼ上訴人於被上訴人核發系爭建照前，曾於94年7月14日向
被上訴人環保局申請免環評判定，經被上訴人以94年7月19日桃環綜字第0000000000號函，認定系爭建案之開發行為非屬於「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定之實施環境影響評估者（即94年7月免環評判定處分）。但查：
ꆼ上訴人於94年7月14日申請環評判定時，其基本資料表
填載開發基地之8地號、開發面積15,964平方公尺，並就土地位於「都市土地、非都市土地、山坡地、自來水水源水質水量保護區、水庫集水區」之選項，僅勾選為「非都市土地」，經被上訴人環保局依上訴人所提供文件為形式審查，而以94年7月免環評判定處分函通知上訴人，略稱：「本案依申請書所載資料審查結果如下，請查照辦理：ꆼꆼ本案非屬『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』規定應實施環境影響評估者」等語，亦有上訴人94年7月14日工商登記環保事項判定申請書、94年07月19日桃環綜字第0000000000號函等件足憑（見原審卷ꆼ第15、16、198、199頁，本院上字卷ꆼ第127、128頁）。
ꆼ上訴人及其委託辦理申請環保評定之訴外人創迅科技股
份有限公司（下稱創迅公司）未曾於94年間向經濟部水利署申請查詢系爭8筆土地是否位於水庫集水區，有經濟部水利署100年2月22日經水工字第00000000000號函可參（見本院上字卷ꆼ第179頁）而證人許正平（即創迅公司副總經理）於100年7月14日在更審前本院結稱：
上訴人於94年間委託創迅公司辦理申請免環評判定，工商登記環保事項判定申請書之基本資料（即本院上字卷ꆼ第128頁），依正常情形應該要查清楚後再填寫，該申請資料填寫完後交由上訴人公司用印等語（見本院上字卷ꆼ第95、96頁）。可知，上訴人為開發行為之人，其於94年7月14日就系爭建案開發案申請環評判定時，既委由專業工程顧問之創迅公司為申請，創迅公司明知於申請前即應備妥正確完整資料，乃竟未查詢其開發土地之性質，且申請書之基本資料亦未勾選「水庫集水區」，而勾選「非都市土地」，顯未誠實告知。嗣上訴人於94年10月7日申請系爭建照，經被上訴人核發之系爭建照記載基地為系爭8筆土地、開發面積16,294平方公尺、建築物使用用途：室內停車空間、員工餐廳、辦公室門廳、附屬辦公室、潤滑油製造、包裝場所、試驗室、樣品陳列室、機電設備空間、警衛室、警衛休息室等字（見外放系爭訴願事件影卷第148至153頁），顯見上訴人於94年10月7日申請系爭建案與94年7月14日為申辦工廠登記之環保法令查核所檢附資料不同，上訴人就系爭工廠開發案之申請程序有提供不正確資料之情事。
ꆼ被上訴人環保局於95年7月25日函請經濟部水利署釋示
系爭工廠開發場址是否位於水庫集水區內，經該署以95年8月4日經水工字第00000000000號函復略稱：「依所附圖籍資料，經查該位址位於鳶山堰水庫集水區」等語（見原審卷ꆼ第21頁），被上訴人環保局旋於95年8月16日函請環保署釋示系爭工廠開發場址（8地號）位於鳶山堰水庫集水區內，應否實施環評（見原審卷ꆼ第189頁），經該署以96年7月16日環署綜字第0000000000號函復略稱：系爭工廠位於鳶山堰水庫集水區，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第3條規定，應實施環評等語（見本院上字卷ꆼ第32、33頁）。被上訴人在上訴人就包含8地號土地在內之16筆土地申請施設水土保持計畫案時，先後以96年11月13日桃環綜字第0000000000號、97年3月20日府環綜字第0000000000號函通知上訴人，均引述環保署前開96年7月16日函釋（見原審卷ꆼ第192、193頁）。嗣被上訴人以98年4月10日府環綜字第0000000000號函通知上訴人撤銷94年7月免環評判定處分，其理由除重申環保署前開96年7月16日函釋，及指摘上訴人於94年7月14日辦理工廠登記，向其環保局申請環評判定作業時，所附申請書基本資料，僅勾選「非都市土地」，核與事實不符，顯有提供不正確資料之情事外，並以系爭8筆土地中之8地號，係位於鳶山堰水庫集水區，上訴人興建系爭工廠之開發行為屬工廠類，依環評法規定，應實施環評，上訴人應檢具相關環評申請文件送被上訴人環保局重新審核等語（見原審卷ꆼ第326、327頁，卷ꆼ第19、20頁）。
ꆼ被上訴人對內政部訴願會於97年7月1日所為97年訴願決
定，因不得聲明不服，乃於97年9月30日發函上訴人，將系爭建照之原竣工期限調整為97年10月14日，並同意展延竣工日期至98年10月14日（見原審卷ꆼ第7、186頁），惟因系爭工廠之基地8地號位於鳶山堰水庫集水區，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第3條規定，應實施環評，被上訴人乃於98年4月10日發函撤銷其原所為94年7月免環評判定處分（即98年4月撤銷免環評判定處分）等情，已如前述，則被上訴人因上訴人仍未檢具相關環評申請文件送交其環保局重新審核為由，以98年4月24日府工建字第0000000000號函（見同上卷第187頁），通知上訴人勒令停工（即98年4月停工處分），上訴人對之不服，陸續提起訴願（見同上卷第24、25、80-92頁）、另案行政訴訟，經最高行政法院以100年度判字第1275號判決上訴人敗訴確定，其理由略為：上訴人為設廠從事潤滑油、絕緣油之摻配作業，為辦理工廠登記於94年7月14日向被上訴人所屬環保局申請環保判定事項，經被上訴人為94年7月免環評判定處分，依上訴人申請書所載資料審查結果認本案非屬「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」規定應實施環境影響評估者。被上訴人所屬環保局於95年7月25日桃園綜字第0000000000號函向經濟部水利署釋示本案開發場址是否位於水庫集水區內，經濟部水利署函覆略以：依所附圖籍資料，該位址位於鳶山堰水庫集水區。迄96年6月27日，被上訴人所屬環保局再以桃環綜字第0000000000號函向環保署函釋上訴人設廠於鳶山堰水庫集水區內是否應實施環境影響評估，環保署以96年7月16日環署綜字第0000000000號函復略以：
本案若涉工廠設立，依前開認定標準第3條規定，本案應實施環境影響評估。被上訴人遂據以核認本案開發場址應實施環境影響評估。被上訴人環保局所為98年4月撤銷免環評判定處分，核與環評法、開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準無違誤。另有關開發行為是否涉及認定標準各條規定，被上訴人非擬定及執行計畫之開發單位，無從知悉計畫相關細節，無從代開發單位向相關機構取得佐證資料或提出說明，而應由開發單位就開發行為內容，自行洽各相關目的事業主管機關釐清並取得佐證資料，供被上訴人判斷。從而，上訴人徒以其為民間公司，不應課與過高之審查義務為卸責之詞。卻省略其於申請環保事項判定當時，刻意隱匿本案廠址位於水庫集水區內之事實，申請書中可以勾選分區之選項計有「都市土地」、「非都市土地」、「山坡地」、「自來水水源水質水量保護區」以及「水庫集水區」等5項。上訴人未勾選「水庫集水區」，當即表示廠址不在「水庫集水區」之意思，且上訴人明知廠址位於「自來水水源水質水量保護區」，亦未勾選此一選項，則上訴人顯藉填寫技巧，規避須進行環評之項目，未履行最基本之誠實告知義務。上訴人實際委託創迅公司辦理本案環保判定事項，創迅公司從事專業工程顧問，於申請前即應備妥完整資料，實難諉稱不知開發場址土地坐落及使用編定情形。本件開發行為應實施環評，卻經被上訴人所屬環保局依判定為免實施環評即屬違法之行政處分，而該違法之行政處分係因上訴人顯有提供不正確資料，致使被上訴人依該資料而陷於錯誤認定之情事，上訴人之信賴不值得保護等語（見本院上字卷ꆼ第145至149頁）。
ꆼ按「開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該
行為之規劃、進行及完成後之使用。」、「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」，分別為環評法第4條第1款、第14條第1項所明定。本件上訴人於另案行政訴訟進行中之99年4月15日即就系爭工廠開發案向被上訴人申請環評，經被上訴人於99年12月24日審查通過（見本院上字卷ꆼ第82、83頁），依上說明，上訴人於99年12月系爭工廠開發案通過環評前，自始即不得前揭開發行為，縱令曾獲94年7月免環評判定處分而許可開發，仍屬無效，況94年7月免環評判定處分業經被上訴人於98年4月10日發函撤銷，並依行政程序法第118條規定「溯及既往失其效力」，則上訴人在此之前所為系爭工廠之規劃、進行建築及完成後之使用行為均有未合，亦不因嗣後通過環評而有補正或溯及效力。是上訴人所稱其於95年6月28日起至97年9月30日受有系爭建案所謂「延後施工」、「營業損失」等不存在之開發權利損害云云，本即因系爭工廠開發案在環評通過前，不得為任何規劃、進行建築及完成後之使用行為，而與系爭3項行政處分之當否無因果關係，上訴人仍不得主張被上訴人系爭3項行政處分係故意或過失不法侵害其權利。又前開環評過程，縱與系爭3項行政處分無原因事實之關係，但因系爭建案為環評法上之「開發行為」，確經98年4月撤銷免環評判定處分，及至99年12月24日始獲環評通過，自與上訴人本件請求國家賠償之「權利受損」要件事實有關，仍有加以參酌之必要，併此敘明。
ꆼ綜上所述，97年訴願決定有前揭可議之處，雖被上訴人無
法對之聲明不服，但本院依前開事證判斷，認系爭3項行政處分並無違法或不當，自不受97年訴願決定之拘束，更何況系爭工廠開發案在99年12月24日環評通過前，本即不得為系爭工廠之規劃、進行建築及完成後之使用行為，自無因系爭3項行政處分而受有損害可言。是被上訴人所為系爭3項行政處分，對上訴人並非故意或過失之不法侵害行為，上訴人在環評通過前，亦難主張有建廠之損害，揆諸前揭說明，自無國家賠償之可言。被上訴人同此之抗辯，為可採信，上訴人徒以97年訴願決定撤銷系爭3項行政處分，即主張被上訴人應負國家賠償責任云云，尚非可採。
七、上訴人又主張倘被上訴人認為系爭建照之申請違反修正前都市計畫法細則第18條第1項第2款第9目規定，卻仍核發系爭建照，自屬執行職務行使公權力不法侵害其權利，應負國家賠償責任等語，亦為被上訴人所否認。經查：
ꆼ上訴人前自認未就此部分事實請求國家賠償，沒有踐履協
議先行程序云云（見本院更一卷ꆼ第263頁），嗣更正主張其已於96年7月23日就此部分事實，連同系爭3項行政處分，以有違法或不當致其受有損失為由，向被上訴人請求國家賠償而遭拒等語，並提出國家賠償請求書為證（見同上卷第265、271頁），核其前揭自認顯與事實不符，依民事訴訟法第279條第3項規定，應許其撤銷上開錯誤自認，先予敘明。
ꆼ上訴人未曾對系爭建照之核發為不合法乙節，提起訴願，
反而對被上訴人所為96年1月註銷系爭建照處分提起訴願，嗣上開處分遭內政部訴願會以97年訴願決定撤銷，致系爭建照並未失效，上訴人更於環評通過後，仍以系爭建照為憑，完成系爭工廠之建造工程，顯見上訴人不因系爭建照之核發而受有其所謂「因信賴該建造執照之行政處分而興築地基、結構、委託製作儲油槽及其他相關工程，遭受財產上之損失」，況上訴人此部分所指財產上損失，顯與如附表所示「營業損失」1,000萬元及「工程增加費用」2,000萬元，迥然迴異，是上訴人前開假設問題，核與前揭ꆼꆼ所述之國家賠償要件不合，所主張之損失亦非在本件請求賠償之3,000萬元損失範圍內，其於本件就此部分請求被上訴人國家賠償，實乏所據。
八、從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項、第5條、民法第216條規定，請求被上訴人應給付其3,000萬元及自97年11月25日起至清償日止，按年利率5%計算之利息（敗訴確定部分，不予另贅），為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決（除確定部分外）不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經本院審酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 103 年 10 月 15 日
民事第二十二庭
審判長法 官 張競文
法 官 邱璿如法 官 范明達正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 103 年 10 月 15 日
書記官 高澄純附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。