臺灣高等法院民事判決 102年度上國字第27號上 訴 人 王傳全訴訟代理人 張運弘律師複 代理人 林珪嬪律師被 上訴人 經濟部法定代理人 張家祝訴訟代理人 張聰根
吳佩姮上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國102年11月20日臺灣臺北地方法院102年度國字第38號第一審判決提起上訴，本院於103年4月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：伊前於民國77年間應公務人員高等考試及格並完成受訓後，經分發任職於中國造船股份有限公司（嗣更名為台灣國際造船股份有限公司，以下稱中船公司），嗣於94年間調往被上訴人所屬之經濟部水利署任職，中船公司並於伊離職證明中註明尚未辦理年資結算及資遣費。而伊於中船公司離職時之職等職稱為10等9級工程師，依據中船公司工作人員工作規則第2條及人事管理要點施行注意事項第22條等規定，工程類6等以上人員，係屬勞動基準法第84條規定所指兼具勞工身分之公務員，故伊自中船公司離職時仍具有公務員身分，詎被上訴人怠於查明原委、蓄意隱匿伊具公務員身分之事實，逕自分別以如原判決附表（下稱附表）所示之4份函文（以下分別以編號稱之，合稱系爭函文）函覆考試院銓敘部（以下稱銓敘部）表示伊不具公務員資格，銓敘部甚而援引中船公司74年12月30日公布停止適用之管理辦法第9條規定，表示伊為副總經理級以下之中船公司從業人員，為聘僱人員而不具公務員身分為由，否准伊提敘俸級，中船公司則以伊經商調至經濟部水利署任職，不符經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣之規定為由，拒絕結算及發還伊年資，銓敘部公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下稱退撫基金管委會）並拒絕伊補繳併計公務員年資之退撫基金差額，伊對此提起行政救濟，亦經最高行政法院分別判決駁回伊對於提敘俸給及補繳退撫基金之請求，被上訴人以系爭函文誤導銓敘部、中船公司及退撫基金管委會，致渠等未能提敘伊16年之俸級，伊提敘俸給之權利因而受損，被上訴人自應賠償至伊辦理退休前之直接俸額減損約306萬7,036元之損害（計算方法詳見原審卷第48頁所示之概算表）。另被上訴人身為中船公司主管機關，對於中船公司之管理辦法及前揭工作規則、人事管理要點施行注意事項等規定間有矛盾乙節，未積極處理、檢討修正，致侵害伊的權利，亦應負消極國家賠償責任。伊係於102年3月13日始經由調閱公務員懲戒委員會之檔案始知悉伊實仍具備公務員身分，又被上訴人迄今仍未對伊身分屬性予以充分研究處理，其侵權行為至今尚未結束，從而伊於102年3月12日對被上訴人提起本件國家賠償之請求，並未罹於消滅時效期間等情。爰依國家賠償法第2條第2項之規定，求為命被上訴人應給付上訴人306萬7,036元，及自起訴狀繕本送達之翌日起算之法定遲延利息之判決。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴。上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人306萬7,036元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
二、被上訴人抗辯：伊所為系爭函文均係基於中船公司管理辦法第 9條規定指稱該公司副總經理以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分之內容而作成，該條規定至中船公司99年 4月26日民營化後始停止適用，其間並無變更，上訴人自始即不具公務員身分，此亦經最高行政法院判決所認定，且系爭函文僅單純就上開規定之內容提供函詢機關以為決定前之參考，對外不直接發生法律上效果，性質上應屬觀念通知而非行政處分，自無侵害上訴人權利之可言。縱認系爭函文確實侵害上訴人之權利，其前請求提敘俸級及提繳退撫基金等事件，除分別經銓敘部及退撫基金管委會於94年間發函拒絕外，更分別於97年11月20日及98年7月2日經最高行政法院判決駁回其請求，上訴人於各該最高行政法院判決理由中即可知悉伊於95年7月31日所發函文內容（即系爭編號1之函文），遲至102年3月12日始提出本件國家賠償之請求，顯已罹於國家賠償法第8條第1項規定之 2年消滅時效期間。又縱上訴人之請求並未罹於消滅時效期間，其主張所受之不能提敘俸級及直接俸額減少之損害，實係因銓敘部及退撫基金管委會之行政處分所致，伊僅係依據中船公司管理辦法之規定而為系爭函文，此與上訴人主張所受之損害間並無相當因果關係存在，上訴人本件請求為無理由等語。並答辯聲明：上訴駁回。
三、經查，上訴人於77年間應公務人員高等考試及格並完成受訓後，經分發任職於中船公司，嗣於94年間調往被上訴人所屬之經濟部水利署任職，上訴人於中船公司任職期間均係擔任工程師職務，屬該公司副總經理及以下之從業人員，中船公司並於上訴人離職證明書上載明「本件未辦理年資結算及資遣費」等語，因銓敘部94年 6月20日部銓一字第0000000000號函以中船公司管理辦法第 9條規定中船公司副經理及以下從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分為由，否准上訴人任職於中船公司之年資提敘俸級，上訴人乃對銓敘部上開處分提起行政訴訟，經臺北高等行政法院95年度訴字第312號、最高行政法院97年度判字第1042號判決駁回上訴人之訴，又因退撫基金管委會於94年11月17日以臺管業二字第0000000000號函表示，上訴人任職於中船公司服務年資，依被上訴人94年10月27日經人字第00000000000號函釋規定，認定中船公司副總經理及以下從業人員不具公務員身分，拒絕上訴人補繳併計公務員年資之退撫基金差額，上訴人亦以退撫基金管委會為被告提起行政訴訟，經臺北高等行政法院95年度訴字第1870號、最高行政法院98年度判字第724號判決駁回上訴人之訴，上訴人再以行政院人事行政局及中船公司為被告，請求給付退休金等，經臺灣臺北地方法院99年度重勞訴字第41號、本院100年度重勞上字第2號判決命中船公司應給付上訴人資遣費134萬6,400元，駁回上訴人其餘之訴，並經最高法院101年度台上字第1581號裁定駁回上訴人之上訴而確定，被上訴人並曾於如附表所示之發文日期發給如附表所示之受文者如附表所示節錄內容之函文等情，業據上訴人提出行政院人事行政局78年 1月27日函文、上訴人高考及格證書、中船公司從業員離職證明書、系爭函文及被上訴人提出上開判決書等件為證（見原審卷第13至15頁、第21頁、第23頁至第25頁、第65至第68頁、第110至114頁、第69至71頁、第115至123頁、第102至106頁），並據本院依職權調取臺北高等行政法院95年度訴字第1870號、最高行政法院98年度判字第724號及臺灣臺北地方法院99年度重勞訴字第41號、本院100年度重勞上字第2號、最高法院101年度台上字第1581號等案卷查核屬實，且為兩造所不爭執，均堪信為真實。
四、上訴人主張伊應為公務員，被上訴人故意隱匿伊具公務員身分之事實，逕以錯誤之事實函覆銓敘部、中船公司及退撫基金管委會，致最高行政法院因誤信系爭函文內容而判決駁回伊提敘公務員俸級及補繳退撫基金之請求，復對於中船公司之管理辦法與其工作規則、人事管理要點施行注意事項等規定有矛盾部分，未積極處理，致伊受有直接俸額減損之損害等語，為被上訴人所否認，並以前開情詞置辯，經查：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民之自由或權利者，國家應負賠償責任，固為國家賠償法第二條第二項前段所明定；惟人民依此規定請求國家賠償，仍以受有不法之侵害為要件，最高法院81年度台上字第274號判決意旨可以參照。現行法制對「公務員」尚無單一之定義，個別法律對於公務員之界定，亦未必一致（參照刑法第10條第2項、公務員服務法第24條、公教人員保險法第2條及公務人員任用法施行細則第2條第1項規定）。而公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任、聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一種監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在，亦有司法院釋字第305號解釋理由書可資參照。又按教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之，公務人員任用法第33條定有明文，故公營事業人員之任用與退休並不適用公務人員任用法及公務人員退休法，在公營事業人員任用及退休法律制定施行前，得由目的事業主管機關訂定相關規定辦理之，此係司法院釋字270號解釋所揭示之意旨。因之，經濟部針對所屬事業機構人員之進用、俸給、考績、退休等，雖制訂經濟部所屬事業機構人事管理準則及其實施要點、經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法、經濟部所屬事業機構用人費薪給管理要點及經濟部所屬事業機構人員考核辦法等規定規範之，但針對某些特定公營事業機構，因其屬性特殊，經濟部自得另就各別事業機構於通案之管理制度之外，制訂特別行政命令，仍無違於前揭司法院釋字第270號、第305號解釋意旨。如中國鋼鐵股份有限公司管理辦法（此辦法已於86年 6月18日廢止）第10條即規定，中鋼公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分等語，則該公司副總經理以下從業人員依該管理辦法規定，即屬純勞工身分而不具公務員身分，而中船公司管理辦法，亦係經濟部針對中船公司屬性特殊所制訂特別規範，符合前揭公務人員任用法之法律授權，且不違於司法院大法官釋字第270號、第305號解釋意旨，該中船公司管理辦法核屬合法有效之命令，且優先於經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法等辦法而適用。又該管理辦法迄至99年 4月26日始因中船公司民營化而廢止，於此之前，該公司聘用員工身分等人事管理事項，均有該管理辦法之適用。依該管理辦法第 9條既明確規定：「中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」等語，且被上訴人所發如附表所示編號1至3之函文時間，仍為中船公司管理辦法合法有效期間，至於發出編號4函文時間雖已逾99年 4月26日，然被上訴人發出該函文意旨是為說明其前此認定上訴人不具公務員身分之依據，則被上訴人依中船公司管理辦法之規定，發給銓敘部、中船公司及退撫基金管委會等機關系爭函文，乃依當時有效法令所為，自無何因故意或過失不法侵害人民自由或權利之情事。
㈡上訴人雖主張伊係公務人員高等考試及格並完成受訓後，經
分發任職於中船公司，被要求投保公務人員保險，應具有公務員身分，為被上訴人所明知云云。惟按公務人員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，司法院釋字第614號解釋文可資參照。依此解釋意旨，即使通過國家公務人員考試並完成受訓之人，嗣至公營事業任職，其於公營事業任職之期間，得否算作擔任公務員而併入公務人員年資，在目前法制下，仍應視主管機關依法律授權訂定之個別法規或行政命令內容如何規定而定。而中船管理辦法第9條已明文規定上訴人於中船公司擔任之工程師職務採聘僱制度，不具公務員身分等語，同辦法第10條亦規定：「中船公司所需延聘各級人員，由公司自行遴用，或委託有關機關代為遴選。」，故上訴人雖具有公務人員高等考試及格並完成受訓之身分，但伊由行政院人事行政局分發至中船公司服務，係該公司延聘人員之進用管道之一，未能據此認定上訴人即具有公務員身分，及伊於中船公司任職期間即得併入計算公務人員年資。另依公教人員保險法第2條規定，其保險對象係法定機關編制內之有給專任人員，及公、私立學校編制內之有給專任教職員，顯未專以具公務員身分者為限，是上訴人主張伊參加公教人員保險，即得佐證具有公務員身分云云，亦無可採。至於中船公司工作人員工作規則第2條及中船公司人事管理要點施行注意事項第22條雖均規定，工程類六等以上人員，為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員等語，惟上開工作規則及注意事項係中船公司自行訂定，核屬中船公司與其所聘僱勞工間私法契約關係，而上訴人依中船公司管理辦法第9條規定既自始不具有公務員身分，則上開工作規則及注意事項中抵觸中船公司管理辦法規定部分，即無適用餘地，亦不影響上訴人身分屬性之認定。上訴人另主張中船公司於71年間資遣物料主任時，曾依被上訴人所頒退休、撫卹及資遣辦法核算資遣費，及於74年間就擔任副工程師職務之員工計算離職給與時，認該副工程師屬公務員兼具勞工資格不適用勞動基準法，而按被上訴人所頒退休、撫卹及資遣辦法辦理等情，並提出中船公司函文為證（見原審卷第31頁、第44頁），然此係中船公司之認定，尚於被上訴人無涉，亦無從據此比附援引而認上訴人即因此具備公務員身分。
㈢況國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發
生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言。查關於一般及特種公務人員之任免、陞降、遷調、級俸及考績等之銓敘審定，核屬銓敘部執掌，即特定人員之資格條件，是否與人事法規所規定應具備之資格條件相符，而具備公務員身分等，銓敘部具有實質審查與審定權限，是上訴人是否具備公務員身分，其任職中船公司期間年資可否併入公務員年資計算，本屬銓敘部依相關人事法令得予審定事項，此由銓敘部於被上訴人尚未發出系爭函文前之92年5月9日即以部銓二字第000000000號函，說明依中船公司管理辦法第9條規定，公務人員曾任中船公司之副總經理及以下之從業人員年資，因依該規定不具公務員身分，故無法採計提敘俸級等語（見原審卷第72頁）可以得知，則銓敘部以中船管理辦法第9條規定，否准上訴人任職於中船公司之年資提敘俸級，核屬銓敘部依法規授與權限所為認定；而退撫基金管委會隸屬於銓敘部，負責公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用，其基於銓敘部上開認定，拒絕上訴人補繳併計公務員年資之退撫基金差額，亦係基於其法定執掌所為處置；至於上訴人因未取得伊所主張之俸給及退撫基金之利益，而對銓敘部與退撫基金管委會提起行政訴訟，經最高行政法院認定伊不具公務員身分而判決伊敗訴確定，乃最高行政法院依據相關法令規定，基於其司法權獨立審判所為認定，被上訴人之系爭函文於法院認定亦無拘束力。則以銓敘部、退撫基金管委會及最高行政法院均係基於渠等法定權限所為認定，上訴人縱因此受有無法提敘俸級及提繳退撫基金之損失，亦與被上訴人所發系爭函文間無相當因果關係，上訴人以此主張被上訴人之加害行為侵害伊的權利云云，自無可取。
㈣再按國家賠償法第2條第2項後段固規定，公務員怠於執行職
務，致人民自由或權利遭受損害者，國家亦應負損害賠償責任。然仍須以公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利，及所受損害與違法行為間具相當因果關係為要件，而被害人依國家賠償法第2條第2項後段請求國家賠償，雖不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，以致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。然倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償，司法院釋字第469號解釋理由書可以參照。又依前揭司法院釋字第614號解釋意旨，關於公務人員服務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎乙節，可由立法機關以法律定之，於法律制訂前，主管機關得依法律授權自行訂定法規或行政命令，則行政院制訂系爭中船公司管理辦法，尚無違於法律保留原則，而經濟部固係中船公司之主管機關，應可知悉中船公司工作規則、人事管理要點施行注意事項之內容，然上訴人依中船公司管理辦法第9條規定既自始不具有公務員身分，上開中船公司之工作規則第2條、人事管理要點施行注意事項第22條之規定因與管理辦法相抵觸而無效，自不致導致上訴人權益受損，亦難認被上訴人因此有依法負有作為義務，且無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為之情。是上訴人依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人賠償伊辦理退休前之直接俸額減損，亦無依據。
五、綜上所述，上訴人主張被上訴人作成系爭函文，不法侵害伊的權利，復怠於積極解決中船公司管理辦法與工作規則、人事管理要點施行注意事項規定相矛盾情形，乃怠於執行職務，致伊的權利遭受侵害等節，均不足採，被上訴人抗辯，則屬可信。是則上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人賠償伊至辦理退休前直接俸額減損之損失306萬7,036元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，經本院審酌後，認均於判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 20 日
民事第八庭
審判長法 官 詹文馨
法 官 吳青蓉法 官 管靜怡正本係照原本作成。
上訴人王傳全如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 5 月 21 日
書記官 洪秋帆附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。