臺灣高等法院民事判決 102年度重上字第790號上 訴 人 梁光瑜
吳贊堯共 同訴訟代理人 岳珍律師共 同複 代理人 戴子清被 上訴人 交通部臺灣鐵路管理局法定代理人 周永暉訴訟代理人 龔維智律師上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於中華民國102 年10月8日臺灣臺北地方法院101 年度重訴字第688號第一審判決提起上訴，並為訴之追加，本院於103年7月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
第二審（含追加之訴）訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第 255條第1項第2款定有明文。又第二審為訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之，但第255條第1項第2款至第6款之情形，不在此限，民事訴訟法第446條第1項但書亦有明定。本件上訴人於原審主張：被上訴人之承辦人員辦理伊申請「已建讓售」案，未確實調查伊意願而誤未辦理，違反行政程序法第1條、第7條第2款及第68條第3項但書、交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點規定等保護他人法律，致伊嗣後購買受有價差損害，應負賠償之責，爰依民法第184條第2項、第28條及第188 條規定請求被上訴人負連帶賠償責任等語。嗣於本院時追加備位依國家賠償法第2條第2項為請求等語（見本院卷第32頁反面），固屬訴訟標的之追加，惟核其主張均係本於被上訴人承辦員辦理上訴人「已建讓售」案未確實調查渠等意願而誤未及時辦理之不當行為所致損害之法律關係，證據得相互援用，且請求之基礎事實同一，依前開說明，應予准許。
二、次按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非屬訴之變更或追加。查上訴人於原審主張：被上訴人所違反保護他人之法律，包括行政程序法第1 條、第7條第2款、第68條、民法第94條、95條第1 項前段、交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點之規定（見原審卷第31
3 頁反面），嗣於本院另謂被上訴人尚有違反建築技術規則之保護他人法律（見本院卷第52頁反面），核屬補充法律上之陳述，無涉訴之變更、追加，併予敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：上訴人梁光瑜、吳贊堯居住坐落臺北市○○區○○路○○巷○號3樓（下稱系爭3號3樓房屋）、同巷22號3樓房屋（下稱系爭系爭22號3樓房屋），均為被上訴人管理臺北市北投區「麗園新村」國有眷舍房地之住戶，依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第13點規定：「眷舍於65年8月9日以前興建，如無特別指定用途或其他整體規劃利用計畫，並有下列情形之一者，得由各機關學校調查眷舍合法現住人意願，其具結（格式如附件五）同意依國有財產局評定之價格承購，於95年12月31日以前依第4點、第5點規定報送執行機關層報行政院核定已建讓售者，由國有財產局讓售予合法現住人」，伊等所屬北投麗園新村勵進會於95年10月27日即向被上訴人陳情表達：「若另案陳請符合建蔽率規定條件層奉核准本新村眷舍得允予以已建讓售予合法現住人，本村全部合法現住人均皆請求貴處改用『已建讓售』之程序辦理」之旨，並經被上訴人函覆錄案備查。惟被上訴人先誤引63年2 月15日新版建築技術規則規定誤算建蔽率，嗣建蔽率疑義解決後，竟怠以書面通知渠等得為「已建讓售」申請，更無視82年及95年陳情表達欲申請「已建讓售」之意，致未於95年12月31日前為上訴人辦理已建讓售，違反行政程序法第1條、第7條第2款、第68條、民法第94條及第95 條及交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點規定。又「麗園新村」於95年12月31日辦理「已建讓售」者，於97年10月2日出售完竣，第1批之每坪讓售價格新台幣（下同）31萬8,
696 元，惟被上訴人行政疏失，違反前揭保護他人之法律，致伊未及時購買，嗣伊等經行政院98年9月3日核定准「已建讓售」申請，分別購買系爭3 號3樓房屋（面積85.83平方公尺，約25.96坪）及系爭22 號3樓房屋（面積75.57平方公尺，約22.86坪），各支出1,869萬3,908 元及1,645萬9,528元，核與每建坪以31萬8,696元計算總價827萬3,348 元（即31萬8696元X25.96坪＝827萬3348元）、728萬5,391 元（即31萬8696元X22.86坪＝728萬5391元）間，價差損失分別達1,042萬560元（即1869萬3908元-827萬3348元＝1042萬560元）、917萬4,137元（即1645萬9528元-728萬5391元＝917萬4137元），爰依民法第184條第2項、第28條、第188條規定提起本件訴訟等語。並聲明：㈠被上訴人應給付上訴人梁光瑜1,042萬560元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈡被上訴人應給付上訴人吳贊堯917 萬4,137 元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。
（原審為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請。上訴人
不服，提起上訴，並於本院訴之追加，如前所述。）並於本院上訴聲明：
㈠原判決廢棄。
㈡上開廢棄部分：
⒈被上訴人應給付上訴人梁光瑜1,042萬560元，及自起訴狀繕本送達翌日起算至清償日止，以年息5%計算之利息。
⒉被上訴人應給付上訴人吳贊堯917萬4,137元，及自起訴狀繕本送達翌日起算至清償日止，以年息5%計算之利息。
㈢前項聲明，上訴人願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：伊本為臺灣省政府所屬機關，精省後因業務調整改隸行政院交通部，屬國家公法人所設置之事業機構，非自然人，無民法第184 條侵權行為適用餘地；又行政程序法第1條、第7條第2款及第68 條等規定，純屬規範行政機關行政行為之程序及原則，而民法第94條、第95條第1 項則在規範對話及非對話意思表示生效時點，非專為保護或增進特定人利益而設，難認屬民法第184條第2項保護他人之法律；另交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點，係規定可裁量決定「得」調查眷舍合法現住人意願，上訴人無要求伊辦理眷舍已建讓售之請求；又伊最初有無錯引建築技術規則而致計算建蔽率結果偏差，實與上訴人購買系爭房地差額損害無因果關。且公務員與行政機關間，非董事、代表人或僱傭關係，無民法第28條或188 條規定之適用。至公有土地管理機關標售其經管之公有房地，其標售與否或採何種方式標售，屬該機關職權行使，人民或現住戶無法定請求權，故伊就北投麗園新村國有眷舍是否辦理騰空標售或採何種方式處理，得為裁量，非對上訴人負有義務，伊縱有違交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點規定，亦非違反法律強制規定，上訴人無公法上請求權，不得請求國家賠償。伊因時程急迫，已委由5 位住戶代表通知調查上訴人意願，上訴人逾期未提具結書，實乃歸責於己事由。至北投麗園新村勵進會95年10月27日雖提陳情書，但上訴人未提具結書前，伊不得擅為變更已建讓受。況且行政院於98年9月3日即核准上訴人已建讓售，國有財產局100年11月3日亦函知上訴人應納之房地價金，其損害額已告確定，自斯時起算，顯已罹國家賠償請求權2年時效而消滅等語，資為抗辯。
並於本院答辯聲明：上訴及追加之訴均駁回，如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：㈠上訴人梁光瑜之配偶王佩卿（已歿）於95年10月16日，上訴
人吳贊堯於95年10月17日，分別就渠等配住之系爭3號3樓及22號3 樓房屋，出具意願書同意依據「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」辦理騰空標售。
㈡北投麗園新村勵進會於95年10月27日提出陳情書，聲明若法
令許可，北投麗園新村全部合法現住人請求改按「已建讓售」之方式處理，被上訴人於95年11 月6日函覆已錄案備查，惟在未奉上級機關核示前，被上訴人仍依國有眷舍房地處理要點之規定，循「騰空標售」之程序辦理。被上訴人就系爭
2 房屋之處理方式原誤認建蔽率之計算，致僅以騰空標售及自願搬遷領取搬遷補助費兩案供原配住人或其遺孀選擇。
㈢95年11月28日麗園新村眷舍部分住戶（不含上訴人）透過洪
秀柱立委召開建蔽率疑義協商會議，經臺北市都發局於95年
12 月15日釋明麗園新村基地重新檢視建蔽率為46.72％，符合法定建蔽率達45％，系爭2 房屋得以「已建讓售」方式處理。
㈣北投麗園新村第1批「已建讓售」33戶於97年10月2日讓售價
格平均每建坪為31萬8696元，第1批「騰空標售」15 戶於98年12月8日委託台鐵標售，其標售底價平均每建坪為31萬3352元。
㈤被上訴人曾訴請上訴人2人返還房屋等事件，經本院於98 年
6月2日以97年度上易字第986 號判決敗訴確定（下稱前案確定判決），該判決認定被上訴人未確實通知上訴人建蔽率問題已解決可選擇已建讓售之處理方式，違反交通部所屬事業機構國有眷舍處理要點第10點規定。
㈥監察院於98年6 月10日以（98）院台交字第0000000000號文
糾正被上訴人處理「北投麗園新村」國有眷舍「已建讓售」過程輕率粗糙，影響陳述人等（包括上訴人等2 人）權益，核有疏失。糾正文並指出，被上訴人對於本件國有眷舍處理方式可由「騰空標售」改為申請「已建讓售」乙節，忽略該新村勵進會前開「若法律許可，全部合法現住人請求改按已建讓售之方式處理」之陳訴，被上訴人已錄案備查，復未依行政程序法第58條規定合法送達，僅委託不具公權力之部分代表口頭轉知相關訊息，且亦無公務電話紀錄或委託辦理公文，嚴重影響人民權利義務，洵有疏失。
㈦立法委員丁守中於98年6 月26日召開兩造間有關上訴人申請
「已建讓售」協調會，被上訴人於98年8月4日報請行政院是否同意變更為「已建讓售」，經行政院於98年9月3日核定准予上訴人2人申請「已建讓售」案。
㈧被上訴人於98年9 月17日檢送臺北市○○區○○段0○段000
地號（權利範圍480759分之54415）暨其上同小段21050建號等7 筆國有房地已鈐印完竣之國有非公用土地移交清冊、土地登記申請書及登記清冊，交財政部國有財產局北區辦事處辦理接管。
㈨國有財產局於98年11 月5日會同被上訴人前往「麗園新村」之臺北市○○區○○路○○巷○○號房屋實地會勘。
㈩被上訴人於98年11月17日以鐵企地字第0000000000號函副本
回覆國有財產局，現場會勘釐清臺北市○○區○○路○○巷○○號房屋坐落位置，國有財產局依據該副本辦理後續「接管」及讓售事宜。
國有財產局北區辦事處於98年11月30日依據被上訴人98年11
月17日鐵企地字第0000000000號函副本，去函臺北市士林地政事務所，請該所將系爭2房屋辦理管理機關移轉登記。
被上訴人於98年12月21日公告標售臺北市○○區○○段0○段000地號、臺北市○○路○○巷等建物。
被上訴人於98年12月22日以鐵企地字第0000000000號函，通
知國有財產局北區辦事處坐落臺北市○○區○○段0○段00000○號暨同小段405地號共12筆國有房地（含系爭2房屋在內），業經地政機關辦竣管理機關變更登記，檢送北投麗園新村12戶已建讓售名單及國有房地清冊乙份，請國產局北辦處依規定辦理後續讓售事宜。
四、兩造之爭點及論斷：上訴人主張：被上訴人於辦理伊申請「已建讓售」案，未確實調查伊等意願，致未及時受理而有疏失，受有價差損害，影響權益，有違反保護他人之法律，應依民法第184條第2項、第28條及第188 條規定負損害賠償責任，且備位依國家賠償法第2條第2項規定請求賠償云云，為被上訴人所否認，並以前詞置辯。是本件爭點厥為：㈠上訴人依民法第184條第2項、第28條及第188 條規定，請求被上訴人負損害賠償責任，有無理由？㈡上訴人追加依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人負損害賠償責任，有無理由？茲分別論述如下：
㈠關於上訴人依民法第184條第2 項、第28條及第188條規定，請求被上訴人負損害賠償責任之爭點：
⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項定有明文。所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為，惟國家機關如僅立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為者，即與行使公權力有間，不生國家賠償法適用之問題（最高法院93 年度台上字第255號、84年度台上字第2551號判決意旨參照）。再按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（司法院大法官解釋第448 號參照）；行政機關出售國有財產，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為之出售行為，則係代表國庫與承購人間訂立私法上之買賣契約，應適用私法之規定（最高行政法院42年判字第44號判例意旨參照）。基此，人民若係因國家機關或公務員之私經濟行為遭受損害，即可適用民法規定以究責，從而，被上訴人辦理北投「麗園新村」國有眷舍已建讓售，乃代表國庫出售公有財產，成立私法契約，屬私經濟行為範疇，自得適用民法之規定定其責任。
⒉次按民法第184 條所規定之侵權行為類型，均適用於自然人
之侵權行為，上訴人為法人自無適用之餘地。民法第185 條規定之共同侵權行為，亦同。至於法人侵權行為則須以其董事或其他有代表權人，因執行職務所加於他人之損害，法人始與行為人連帶負賠償之責任（民法第28條）。若該法人之員工因執行職務，不法侵害他人之權利，則依民法第188 條，法人亦須連帶負損害賠償責任（最高法院95年台上字第33
8 號裁判意旨參照）。查被上訴人本為臺灣省政府所屬機關，精省後因業務調整改隸行政院交通部，屬國家公法人所設置之事業機構，並非自然人，依上開說明，要無適用民法第
184 條所規定侵權行為類型之餘地。又所謂「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為，乃相對於私經濟行為而言，故人民倘因公務員從事私經濟行政行為而遭受損害，則無涉公權力之行使，此際所生一切法律效果，包括損害賠償責任，自應適用民法之規定，且應分論適用民法第28 條法人與職員之關係，或民法第188條僱用人與受僱人之關係，由國家或其他行政主體負連帶賠償責任。從而，本件被上訴人辦理「已建讓售」之承辦人員或具有公務員之身分，然其既係從事私經濟行為，尚非公權力之行使，已如前述，則首應就被上訴人之承辦人員於辦理「已建讓售」事宜，是否成立民法第184條第2項規定之侵權行為類型為論，再視情形得否依民法第28 條或第188條之規定，請求被上訴人負連帶之責。
⒊上訴人主張：被上訴人違反行政程序法第1條、第7條、第68
條、交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點、民法第94條、第95條第1 項、建築技術規則，均屬保護他人之法律云云。惟查：
①按違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。
但能證明其行為無過失者，不在此限。民法第184條第2項定有明文。所謂違反保護他人之法律者，係指以保護他人為目的之法律，亦即一般防止妨害他人權益或禁止侵害他人權益之法律而言；或雖非直接以保護他人為目的，而係藉由行政措施以保障他人之權利或利益不受侵害者，亦屬之。惟仍須以行為人有違反該保護他人法律之行為並其違反保護他人法律之行為與損害之發生間有相當因果關係為必要（最高法院100年度台上字第390號判決意旨參照）。
②又按行政程序法第1 條規定：「為使行政行為遵循公正、公
開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」，第
7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第68條規定：
「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達。由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。文書由行政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人員為送達人；其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人。前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第三條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」。是由行政程序法第1條規定意旨以觀，行政程序法乃為規範行政機關為行政行為所應遵循之原則，而所稱「行政程序」，乃指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序；行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依行政程序法規定為之（行政程序法第2條第1項、第3條第1項規定參照）。查被上訴人辦理北投「麗園新村」國有眷舍已建讓售係屬私經濟行為，並非公權力之行使，已如前述，是本件辦理「已建讓售」既無涉行政機關為任何之行政行為，自無行政程序法之適用，則上訴人徒以被上訴人之承辦人員為公務員身分，遽認其受行政程序法之規範，並謂有違反行政程序法第1、7、68條之規定，而認符民法第184條第2項所定違反保護他人法律之情事，容有誤會，難認可採，。
③又所謂違反保護他人之法律，固應包括任何法律規範，即含
形式之法律及任何法律授權制訂之行政命令。經查，交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點係交通部為處理所屬事業機構經管之國有眷舍房地所訂定（見該處理要點第1 點），可見該要點既是交通部為處理所屬事業機構經管之國有眷舍房地所制訂，其所規範者僅為機關間之關係，要屬一行政管理之規定，性質上為行政規則，尚非法律或法律授權制定之行政命令，自非屬民法第184條第2項所定保護他人「法律」範疇，縱受配住者本於上開要點，其眷舍經核定為已建讓售而享有依國有財產局評定之價格承購之利益，仍不得謂該要點係以保護他人為目的所製定之法律，則上訴人主張謂：被上訴人有違反交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點，乃構成民法第184條第2項所定違反保護他人之法律云云，自屬無據。
④至民法第94條規定：「對話人為意思表示者，其意思表示，
以相對人瞭解時，發生效力。」、第95條第1 項規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。」係規範意思表示之生效時點，違反之效果僅係意思表示不生效力而已，難謂係保護他人之法律，上訴人所述，尚非可採。
⑤另上訴人以被上訴人承辦人員錯引建築技術規則之規定，計
算建蔽率之結果錯誤，而不符已建讓售之標準云云，固以監察院98年6 月10日（98）院台交字第0000000000號函所附調查意見以：「…本案眷舍係59年12月21日取得前開建照並開始興建，60年間竣工，證諸陳訴人等所陳，依據該村取得執照當年『建築技術規則』第二章第一節之相關規定：有類似通路、私設通路之基地及汽車迴車道等，不得計入基地面積，所言不虛，臺鐵局產業單位原計算結果（建蔽率30.59%），應係對法規見解有誤，錯引63年2 月15日新版建築技術規則規定，致計算建蔽率結果發生偏差，影響相關眷舍住戶正確判斷及權益，顯有違失」等語（見原審卷第24、25頁）為據。惟查，上訴人僅泛稱：被上訴人有違反建築技術規則云云，但究違反何條法律規定，始終未曾具體特定指明（見本院卷第145 頁反面）。再者，被上訴人最初雖錯引建築技術規則，計算建蔽率結果偏差致北投麗園新村無法辦理「已建讓售」，惟該新村勵進會於95年10月27日提出陳情書，聲明法令許可即改按「已建讓售」方式處理，且部分住戶（不含上訴人）於95年11月28日透過洪秀柱立委召開建蔽率疑義協商會議，經臺北市都發局於95年12月15日釋明麗園新村基地重新檢視建蔽率為46.72％，符合法定建蔽率達45％，麗園新村全體眷舍住戶皆得申請「已建讓售」，而第一批辦理已建讓售案之33戶，其眷舍可由「騰空標售」變更為「已建讓售」，均與上訴人基於同一原因，由此可見被上訴人最初縱有錯引建築技術規則計算建蔽率結果偏差之情，亦無礙於麗園新村眷舍住戶申請「已建讓售」之權益，是上訴人遲至10
1 年間始價購系爭房屋所生之價差損害，顯與被上訴人錯引建築技術規則行為間，無相當因果關係存在，揆諸前揭說明，自不得依民法第184條第2項規定請求賠償。
⒋綜此，上訴人既無從請求被上訴人之承辦人員依民法第184
條第2項規定負損害賠償責任，自不得依同法第28條、第188條規定請求被上訴人負連帶賠償之責。從而，關於上訴人就損害發生或擴大是否與有過失、其比例為何、上訴人得請求金額如何之爭點，即無庸再為論述，併予敘明。
㈡關於上訴人追加依國家賠償法第2條第2項，請求被上訴人負損害賠償責任，有無理由之爭點：
⒈按國家賠償法第2條第2項前段規定：公務員於執行職務行使
公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。民法第184條第1項前段規定：因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。均以不法行為為其要件之一。所謂不法，係指違反法律強制禁止之規定而言。查兩造因系爭土地，於81年2 月24日召開協調會，決議由被上訴人於82會計年度編列頂算，（於該預算獲市議會審議通過後，即行）依當年期公告現值加四成辦理價購補償上訴人，有協調會議紀錄可考，復為兩造所不爭。依此協議被上訴人固有編列預算價購系爭土地之義務，惟被上訴人屆期不予辦理，僅為違反約定而已，屬債務不履行之問題，究不能謂被上訴人違反法律強行規定或違背公序良俗。上訴人以被上訴人未如期編列預算辦理價購手續，即指為不法行為，殊不足取。另國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若人民無公法上請求權可行使，或公務員未怠於執行職務者，即不得請求國家賠償（參照最高法院86年度台上字第1815號裁判意旨）。
⒉復按公有土地之管理機關標售其經管之公有房地，其標售與
否或採何種方式標售，係屬該機關職權之行使，人民或現住戶對之並無法定請求權，故公有房地管理機關就現住戶請求讓售房地與現住戶，僅有促使主管機關是否發動讓售房地與現住戶之作用（最高行政法院93 裁字第494號裁定意旨參照）。準此，被上訴人對於北投「麗園新村」國有眷舍是否辦理騰空標售或採何種方式，得予裁量，上訴人縱符合交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點所定已建讓售資格，亦僅取得請求讓售不動產之要約地位而已，是其於行政院具體核准上訴人已建讓售前，上訴人並非當然取得申購權利，此乃管理機關讓售與否，被上訴人尚有審酌及決定權限，斯時難謂被上訴人對上訴人負有何義務，上訴人尚無公法上請求權存在甚明，揆諸前揭說明，上訴人遽依國家賠償法第2 條第2項規定請求被上訴人負國家賠償，尚非有據。
⒊又被上訴人辯稱：關於建蔽率之問題經臺北市政府都市發展
局局95年12月15日星期五下午來函釋明後，被上訴人擬改依已建讓售辦理，然為配合眷舍處理方式應於95年12月20日前報送交通部，95年12月31日前轉報行政院，距報送交通部之期限僅5 日，且適逢假日，時程緊迫，乃委由北投「麗園新村」5 位住戶代表通知全體住戶，確認是否同意將「騰空標售」變更為「已建讓售」之意願，並請提出具結書以利辦理，嗣經5 位住戶於95年12月15日至12月20日期間全部逐戶訪查，上訴人未表明參加申請已建讓售等情，業據其提出周祖在（代理人周紋祺）、葉庫龍（代理人葉普霖）、侯慶耀、陳國英代表33戶已建讓售住戶出具96年5月9日陳情書（見原審卷第78-81 頁）、臺北市北投區「麗園新村」國有眷舍房地處理方式現住人意願訪查表（見原審卷第82-83 頁）為證。經查：
①依上開意願訪查表所載，住戶王佩卿（即上訴人梁光瑜之夫
）、上訴人吳贊堯均有經住戶代表通知應填「具結書」向被上訴人申請已建讓售，並經證人周紋祺於本院證稱：被上訴人表示我們可以購買的時間到95年12月31日時間並不充裕，還要報交通部、行政院，希望大家能早日填寫申請書，趕快完成這些程序，希望能在95年12月31日前核定，所以被上訴人告知我們叫我們趕去社區裡聯絡，所以才會去做訪查。…空白具結書就是被上訴人有交給我們，我們有再去影印，在訪談時就會交給有意願的住戶填寫；告知內容就是講可以買房子，要提出申請，當然有提到被上訴人已經核定了，大家要買的話，要填申請書，我們去了2次，第1次上訴人梁光瑜在浴室，我們又去了第2 次；不記得去梁光瑜家之確實日期，但是在梁光瑜住家三樓門外，沒有進到屋裡；…王佩卿當時是生病，梁光瑜是王佩卿的配偶，所以我就跟梁光瑜講，吳贊堯的話，當時因年紀大，我們是與吳贊堯女兒吳菁菁聯絡；梁光瑜與吳菁菁沒有購買權限，但他們可以帶回去跟有購買權限的人說；梁光瑜當時很兇的回了我一句話：你知道我先生在台鐵是做什麼的嗎？當時我也不去理會，我們只是把可以購買的消息告訴梁光瑜就走了。至於吳菁菁，我是到7-11便利商店把具結書傳真給他的；所以具結書沒有交給梁光瑜，因他不要等語（見本院卷第80 頁反面-82頁），已明白證述證人確實親至王佩卿住處通知梁光瑜、通知吳贊堯之女吳菁菁，均已對上訴人傳達可改以「已建讓售」之申請無訛。
②此核與證人廖健柱（即斯時「麗園新村」已建讓售案承辦人
）於本院證稱：95年12月中旬左右，臺北市政府有行文給被上訴人一個函文，因時間很趕，因交通部要求12月20日以前一定要出去，因交通部中部辦公室承辦人一直催我們一定要在12月20日前完成，否則後果要自負，還一直強調。…臺北市政府都發局發文答覆之函文是在95年12月15日左右回覆，可以辦理已建讓售。該函文是在95年12月15日下午四點半親自到臺北市政府都發局領該公文，這是為了要節省時間，因距離20日已經很近了，我很急，怕影響他們的權益；…我回來以下午五點多，因發文已來不及，前後要蓋九個章，過程較費時，第一個我們就採取打電話給沒有參加陳情、也沒有提出具結書的住戶，之前陳情的36位住戶，早就拿了具結書給機關，所以不用通知就可以直接辦理，後來我打了2、3通碰到困難…，後來我就打電話給陳情戶代表周紋祺，也打給另一個陳情代表葉普霖，…請他們跟鄰居還沒有提出具結書的人說明通知趕快提出具結書，送到被上訴人處，我會幫他們趕快報上去；…後來沒有提出具結書的住戶，我們是認為沒有交具結書的住戶，他們仍然要維持騰空標售的意願，因他們之前有提要騰空標售的意願書，並沒有撤回；…我沒有給周紋祺授權書或公文，但我有給周紋祺空白具結書，請他交給其他還沒有交具結書的住戶，通知他們這件事，要儘快提出，12月20 日我要報文出去（見本院卷第95頁反面-96頁、第98頁反面）等語相符。
③由此可見被上訴人承辦人員於95年12月15日獲知麗園新村得
改以「已建讓售」辦理，然因交通部要求12月20日前要完成申請事宜，時程緊迫，無法採取發文通知麗園新村全體眷舍住戶之方式通知，以免延誤應於95年12月20日前報送交通部，95年12月31日前轉報行政院之期限，是被上訴人因時程緊迫，為避免影響住戶權益，始委由住戶代表通知「騰空標售」之住戶得更改為「已建讓售」之意願，並應填具具結書之旨，況且經住戶代表逐戶訪查通知後，證人廖健柱亦證稱：除了36 戶陳情戶以外，印象中大概2-3戶本來沒有交具結書的住戶，有提出具結書等語（見本院卷第99頁），可見於當時報送期限緊迫之狀況下，倘被上訴人堅以書面或掛號方式為之，是否能如期通知、報送，不無疑義，故被上訴人委由住戶代表逐戶查訪之舉，應符交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點所定「調查住戶意願」之有效方法。故上訴人於受通知可改申請「已建讓售」，竟未於期限內出具已建讓售之具結書，致被上訴人未能將之合併於第一批33戶辦理已建讓售，最後以每建坪約72萬元購買，難謂被上訴人之承辦人員有何違反法律強制禁止規定之不法行為存在，自無構成國家賠償法第2條第2項之賠償責任。
⒋另依上訴人嗣後所出具同意已建讓售之具結書內容以觀，其
上記載「上項所列房屋及基地，本人同意依國有財產局評定之價格承購，不再申請公教人員輔購住宅貸款，借助宿舍及其他任何優惠。如未能在規定期限繳清房地價款，本讓售案註銷，原住眷舍無條件騰空交還管理機關，並不再申請公教人員輔購住宅貸款、借助宿舍、任何補助費或其他優惠，絕無異議」等旨（見原審卷第84-85 頁），可見上訴人出具具結書後，不論國有財產局評定之價格是否滿意均有承購義務，倘未於期限內完成價購，上訴人不僅需無條件騰空房屋交還管理機關，且不得再申請公教人員輔購住宅貸款、借助宿舍、任何補助費或其他優惠。再參酌證人廖健柱於本院證稱：雖然有陳情要申請已建讓售，但要不要買尚需提出具結書才算數，我們沒有辦法直接把他們就改用已建讓售的方式，因為價格太高，他們不願意買，我們會有責任，因具結書的內容有表示，不管核定價格多少都要買，且會喪失騰空標售的權益等語（見本院卷第97頁反面），由此堪認具結書之內容影響上訴人權益甚鉅，縱「麗園新村」勵進會前曾於95年10月27日出具陳情書表明如符合建蔽率規定，請求改用已建讓售程序辦理（見原審卷第11頁），嗣經被上訴人以95年11月6日函文回覆已錄案備查（見原審卷第12 頁），然於上訴人確實出具具結書前，被上訴人實無可能擅為上訴人更改其意願為已建讓售。則被上訴人之承辦人員於上訴人撤回原先騰空標售之意願，合法出具同意已建讓售之具結書之前，未逕將上訴人已建讓售之意願呈報交通部，自要難謂有何過失可言。
⒌再者，按國家賠償法第8條第1項規定，賠償請求權，自請求
權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1定有明文。又所謂「知有損害」，即知悉受有何項損害而言，至對於損害額則無認識之必要，故以後損害額變更而於請求權消滅時效之進行並無影響（最高法院49年台上字第2652號判例意旨足參）。經查，被上訴人曾訴請上訴人2人返還房屋等事件，經本院於98年6 月2日以97年度上易字第986 號判決敗訴確定，該判決認定被上訴人未確實調查上訴人意願，違反交通部所屬事業機構國有眷舍處理要點第10點規定，為兩造所不爭執，已如前述，顯見上訴人於前揭訴訟中即已抗辯被上訴人有違反交通部所屬事業機構國有眷舍處理要點第10 點規定之行止，致渠等未能與第1批住戶同時申請已建讓售。又上訴人梁光瑜、吳贊堯分別以1,869萬3,908元、1,645萬9,528元購買系爭3 號3樓、22號3樓之房地，有財政部國有財產局臺灣北區辦事處101年2月24日台財產北處字第00000000000號函、00000000000號函、繳款通知書及繳款書可稽（見原審卷第47-52 頁），惟依上開函文記載上訴人本應於100年12月8日完成繳款義務，嗣因上訴人申請貸款核准，經國有財產局暫予凍結繳款期限，故上訴人梁光瑜、吳贊堯始分別於101年3月5日、101年3月2日前繳清，由此可見上訴人早於100年12月8日前即已明知應繳納價金之數額，倘若被上訴人有何國家賠償責任之原因事實，而渠等受有價差損害，其損害額亦已確定，則國家賠償法第2條第2 項之賠償請求權即應開始起算時效。上訴人雖稱：應待其實際繳納款項時，損害始發生云云。惟被上訴人寄發繳款通知書予上訴人時，上訴人即負有繳款之義務，嗣僅因申辦貸款而延長繳款期限，然上訴人始終未否認應納之價金未變，則價差損害之數額早已確定，無待上訴人實際繳納時始發生，是上訴人所辯，尚非可採。從而，上訴人遲至102 年12月26日始向被上訴人提出國家賠償之請求（見本院卷第34頁國家賠償請求書），並於本院103年3月11日追加依國家賠償法第2條第2項為訴訟標的，顯已逾2 年之時效，被上訴人亦得拒絕給付。
五、綜上所述，上訴人依民法第184 條第2項、第28條、第188條規定，請求被上訴人應給付上訴人梁光瑜1,042萬560元，及給付上訴人吳贊堯917萬4,137元，均自起訴狀繕本送達翌日起算至清償日止，以年利率5%計算之利息，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，於法應無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。至上訴人追加備位依國家賠償法第2條第2項規定請求，亦無理由，併予駁回。
六、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與所舉證據，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論駁，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴及追加之訴均無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
民事第十二庭
審判長法 官 滕允潔
法 官 黃國益法 官 陶亞琴正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
書記官 蘇秋凉附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。