臺灣高等法院民事判決 103年度重上字第319號上 訴 人 華泓建設股份有限公司法定代理人 黃泓鈞上 訴 人 李秋雄上二人共同訴訟代理人 南雪貞律師
邱靖貽律師上 訴 人 李玉輝
吳淑勤上二人共同訴訟代理人 邱靖貽律師上 訴 人 郭俊哲訴訟代理人 南雪貞律師
邱靖貽律師被上訴人 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 江肇欽律師複代理人 吳俊宏律師上列當事人間請求申租公有土地事件，上訴人對於中華民國103年2月27日臺灣臺北地方法院102年度訴字第4522號第一審判決提起上訴，經本院於103年7月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序事項：上訴人華泓建設股份有限公司（下稱華泓公司）、李秋雄與郭俊哲主張本件應屬行政法院管轄，行政法院移交普通法院管轄，係屬有誤，請求裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋。查，臺北高等行政法院101年度訴字第1701號判決理由欄載明「五、本件原告（即上訴人）主張其依國有財產法第42條第1項第2款及國有非公用不動產出租管理辦法第18條第2款規定，該法係行政法規，又公有土地之承租，實具備特定行政目的，有強烈公益色彩，故該公有土地承租案件並非單純之私權爭執云云。惟查，本件原告訴請申租系爭土地之租賃契約，被告（即被上訴人）係立於私人地位，代表國家決定是否將公有土地出租予原告，雙方立於平等地位，同受私法之支配，有關系爭土地之租賃係由其欲承租者向被告為申租之要約，被告審酌是否就該要約為承諾，並無特定行政目的，亦不具強烈公益色彩，與一般私人間土地出租事件之本質尚無不同，揆諸前揭說明，自非屬公法上之決定或公權力措施。是被告以系爭函註銷原告之申租案，乃係基於私法關係所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向人民所為之行政處分，原告如有不服自應循民事訴訟程序爭執。」，上訴人如對該裁定不服應提起抗告以求救濟，上訴人既未聲明不服，足認上訴人係肯認本件訴訟應由普通法院審理。從而，上訴人嗣主張本件應裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋云云，自無可取。
貳、實體事項：
一、上訴人主張：㈠臺北市○○區○○段○○段00000地號土地（下稱系爭土地）
為國有土地，原由國防部後備司令部管理，於民國94年12月13日起移由被上訴人管理，現坐落系爭土地上之臺北市○○區○○段○○段00000000號房屋為上訴人等人所共有【即門牌號碼同市區○○路○段○○號（1樓）、55之1號（2樓）、55之2號（3樓）、55之3號（4樓），下合稱系爭建物，共有上開建號之應有部分，如原判決附表一（下稱附表一）所示】。系爭土地其上之原有房屋，本係依國軍軍眷業務處理辦法，無償提供訴外人胡宗南將軍及其眷屬居住使用，胡宗南將軍去世後，由其遺眷葉霞翟居住，嗣因颱風房屋損壞，經陸軍第一營產管理所於58年12月30日出具載有：「茲有葉霞翟擬在本所管理（臺北市○○區○○段○○○號)土地面積345平方公尺（104坪）興建眷舍列入營產管理業經本所完全承認茲為申請建築執照，特此證明。」之土地使用權證明書（下稱土地使用權證明書），由葉霞翟等4人擔任起造人興建系爭建物居住使用，後葉霞翟遷離並死亡，上訴人於附表一所示取得時間、原因，登記為房屋所有人。
㈡系爭土地屬國有非公用不動產，上訴人合於82年7月21日前
已實際使用，並願繳清歷年使用補償金之要件，且為系爭土地上非國有建築改良物之所有人，自得依國有財產法第42條第1項第2款、國有非公用不動產出租管理辦法第18條第2款等規定，請求被上訴人逕予出租。而本件並無各機關經管國有公用被占用不動產處理原則、台財產局二字第00000000號函示之適用，被上訴人援引拒絕出租，應屬錯誤。縱令被上訴人有決定出租土地之裁量權，然被上訴人無正當理由拒絕出租，已違權利濫用禁止原則、誠信原則及信賴保護原則，裁量權行使並非合法，被上訴人應兼顧他人合法合理之權利，並依法規授權出租予上訴人，可活化國有資產、充實國庫，有利國家社會經濟之發展，更避免土地上既有建築物遭拆除，以達物盡其用，若被上訴人日後有任何使用需求，亦得依國有財產法第44條、國有非公用不動產租賃作業程序第51點規定，隨時解約收回。
㈢於原審求為命：被上訴人應按當期土地申報地價總額5％核
計年租金、租賃期間20年之條件，將系爭土地出租予上訴人。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服提起上訴，並上訴聲明：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人應按當期土地申報地價總額5％核計年租金、租賃期間20年之條件，將系爭土地出租予上訴人。
二、被上訴人則以：㈠行政機關為符公平正義，於執行法規授與職權範圍，自得訂
定與法規授權目的相符、且遵守一般法律原則之行政規則為輔助，依此作為裁量依據。國有財產法第42條第1項第2款既規定行政機關「得」逕予出租，即知並非合乎該條要件情形，被上訴人即負出租義務，毫無裁量餘地；實則，是否合乎出租要件、是否准予出租，被上訴人仍具裁量權。財政部「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」（下稱不動產處理原則）第1點第2項規定及函示，目的即係避免鼓勵國有房屋使用人拆除原屋改建，致國有眷舍滅失，損害國家利益，倘得拆除改建為私有房屋，並占有國有土地之人，可逕再申請承租、承購國有土地，將造成不公義情形。
㈡上訴人另案起訴請求確認附表一房屋為上訴人所有之所有權
存在事件（臺灣臺北方法院100年重訴字第1258號），關於「系爭土地上原有眷舍已遭拆除，且改建為私有建物，嗣輾轉由上訴人取得乙節」係列為兩造不爭執事項，被上訴人本諸上揭不動產處理原則及函示註銷上訴人申租案，於法有據。而系爭土地既為被上訴人管理之國有土地，先前委由國防部後備司令部代管，國防部後備司令部前於92年間，以上訴人無權占用，起訴請求返還相當於租金之不當得利，後經最高法院以94年度台上字第32號判決被上訴人敗訴而確定；被上訴人另再向上訴人提起拆屋還地訴訟，亦經最高法院以101年台上字第769號裁定上訴駁回確定，上訴人應支付相當於租金之不當得利，且應拆屋還地。倘被上訴人再准許出租，除於法未合，更嚴重違背公平正義。另最高法院判決揭示國有土地出售與否，經管出售業務之被上訴人擁有最後決定權限，無出售義務，上訴人請求申租，雖非承購，惟二行為均屬私經濟行為，依舉重明輕法理，不得申購，當無申租餘地，符合申租資格之人，僅取得承租地位，被上訴人仍可本諸職權審酌出租與否，不負必然締約義務等語置辯。並答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭之事實：㈠系爭土地為中華民國所有，原由國防部後備司令部管理，於
94年12月13日起移由被上訴人管理；系爭建物為上訴人所共有（分別共有之應有部分如附表一所示）。
㈡系爭土地及其上原有房屋，原依據國軍軍眷業務處理辦法，
無償提供胡宗南將軍及其眷屬居住使用，胡宗南去世後，由其遺眷葉霞翟居住，嗣因颱風房屋損壞，經陸軍第一營產管理所於58年12月30日出具土地使用權證明書，由葉霞翟等4人擔任起造人，興建系爭建物居住使用，後葉霞翟遷離並死亡，上訴人於附表一所示時間、原因，登記為建物所有權人。
㈢國防部後備司令部於92年間，以上訴人所有之系爭建物無權
占有系爭土地，起訴請求支付相當於租金之不當得利，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以92年度訴字3814號、本院以93年度上字第382號判決上訴人應為給付，嗣經最高法院以94年度台上字第32號裁定駁回上訴人上訴而確定。
㈣被上訴人於99年間，以上訴人系爭建物無權占用系爭土地，
起訴請求拆屋還地（包括增建物），經臺北地院以99年度重訴字第120號、本院以100年度重上字第145號判決本件上訴人應拆屋還地，終經最高法院以101年度台上字第769號裁定駁回上訴人上訴而確定。
㈤上訴人於上開訴訟敗訴確定後，向被上訴人申租系爭土地，
經被上訴人以101年6月7日台財產北管字第000000000000號函駁回其申請，上訴人不服提起訴願，經財政部以台財訴字第00000000000號訴願決定駁回，上訴人乃於101年10月24日向臺北高等行政法院提起行政訴訟，請求被上訴人撤銷行政處分並准予申租，經該院以101年度訴字第1701號認屬私權爭議，應循民事訴訟之途徑解決爭端為由，於102年8月13日裁定移送臺北地院審理（即本訴），上訴人對該裁定未聲明不服。
四、本件經依民事訴訟法第463條準用同法第270條之1第1項第3款規定，整理並協議簡化爭點後，兩造同意就本院103年6月12日準備程序中，兩造協議簡化之爭點為辯論範圍，本件爭執點為：上訴人依國有財產法第42條第1項第2款申請承租系爭土地，是否有據？（見本院卷第86頁反面之筆錄）。茲就兩造之爭點及本院之判斷，分述如下：
㈠財政部101年4月11日台財產接字第00000000000號令修正之
「各機關經營國有公用被占用不動產處理原則第1點第2項」，並未抵觸國有財產財產法第42條第1項第2款規定：
⒈按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許（最高行政法院93年判字第309號判例參照）。準此，行政規則於法律授權之目的範圍內，且兼顧法律適用之一致性、平等原則，自得訂定裁量準則供下級機關作為行為基準，以實現具體個案正義及平等。
⒉次按，非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理；
但合於左列各款規定之一者，「得」逕予出租︰民國82年17月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，國有財產法第42條第1項第2款定有明文，此條文文句既以「『得』逕與出租」規範，自應肯認被上訴人對於核符申租資格之人，有出租與否之裁量權。而財政部101年4月11日台財產接字第00000000000號令修正之不動產處理原則第1點第2項規定：地上為公有宿舍，國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，應由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交（見行政法院卷第40頁）；另被上訴人85年4月8日曾以台財產局二字第00000000號函示：排除侵害訴訟繫屬中之國有非公用被占用土地，不得同意暫緩排除地上物者，其一情形為「關係預算收入重大或具有警示作用認有繼續訴訟排除侵害必要之標的」，故在該等情形下，不應同意辦理承租、申購（見行政法院卷第42頁）。該等行政規則及函示，均係被上訴人管理國有非公用土地之相關處理準則，酌以被上訴人係管領國有土地之重要行政機關，負有國土維護、開發、利用等重要任務，為使國土使用符合社會公平、使用正義，自得於前揭法律授權目的範圍內，訂定相關裁量基準，俾供區辨何等情形得就國有非公用土地為出租，何等情形不予出租。上揭規則及函示之目的，應有避免公有宿舍、國有建物之使用人，拆除改建為私有後，致國有眷舍滅失，損及國家利益等重要意義，而拆除改建之私有建物，既非合法占有國有土地，若得再就占有土地請求申租，其後再行申購，恐致私人或有心人士變相蠶食鯨吞國有土地，形成社會不公平情形，故此等規範有其重要意義，而母法既賦予行政機關裁量權限，行政機關就此樹立相關準則，應無抵觸母法規範意旨情形，當屬合法有效之行政規則，合先敘明。
㈡被上訴人擁有決定出租決定權限，不負承諾出租義務：
⒈按國有財產法第42條第1項第2款之規定，不過得據以申請
租用而已，而非對該管理機關負有出租義務之強制規定，其是否准許，仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，即須負出租之義務，而無斟酌准駁之權。是以非公用國有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，管理機關就非公用國有土地占用人所為承租之要約，自有決定承諾租與否之自由，並不負承諾出租之義務（最高法院100年度台上字第1132號判決參照）。次按，國有土地之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務，最高法院102年度台上字第630號判決亦可參照。
⒉綜以上開判決意旨，可知被上訴人出租非公用國有土地，
有承諾出租與否之自由，不負承諾出租義務；就出售部分，核符申購之人，僅取得申購地位（即要約），被上訴人仍負出售與否之最終決定自由，不負必然締約義務。而國有土地之出租或出售，既均屬被上訴人之私經濟行為，不問何者，被上訴人自應本於國土管領者地位，綜衡國土維護、物盡其用、使用公平正義等目的，是以，核符租售資格之人，應僅取得請求締約地位，得提出要約，至被上訴人是否承諾，被上訴人有裁量權限，不負當然承諾義務，有最終決定自由，除有裁量瑕疵情形，無從謂為違法。
⒊經查，系爭土地上原有房屋，本係供葉霞翟（即胡宗南將
軍遺孀）在胡宗南將軍逝世後居住使用，嗣因颱風損壞，由陸軍第一營產管理所出具土地使用權同意書，同意葉霞翟申請建照興建（見本院卷第49頁），細觀以上揭使用權同意書內文，係僅同意「葉霞翟」興建「眷舍」，興建之「眷舍」亦應列入營產管理，性質上應屬原國有眷舍之替代，詎料，葉霞翟竟與訴外人王丕治、王餘照、胡為真共同興建，興建之「眷舍」為4層鋼筋混凝土造建物，將其中3樓（即349建號）登記為自己所有，其餘建號則由其他3人登記所有（建號所有權人更迭情形，詳如原判決附表二所示），葉霞翟以外之人均非土地使用權同意書同意使用之人，自屬無權占用系爭土地。而被上訴人依不動產處理原則第1點第2項規定，其文句「地上為公有宿舍，國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交」，並未區分公有宿舍、國有建物或原國有建物係遭何人拆除改建為私有。本件為葉霞翟等4人拆除改建，建物登記為4人私有，上訴人爾後輾轉取得所有權，此情仍與「原國有眷舍被拆除後改建為私有建物」要件相當，被上訴人本諸該規定，依法處理或請求騰空移交，自屬有據，其據以註銷上訴人申租，亦於法無違。上訴人主張系爭土地非「國有公用不動產」，系爭土地上之房屋亦非「經他人拆除」改建為私有建物，不符不動產處理原則第1點第2項規定之要件云云。按不動產處理原則第1點係規定：「各機關經管被非政府機關占用之國有不動產‧‧‧」（行政法院卷第40頁），系爭土地為國有、遭上訴人無權占有，被上訴人訴請上訴人拆屋還地業經判決確定，為兩造不爭執之事項，當係符合「被非政府機關占用之國有不動產」要件。上訴人摭取不動產處理原則中之「國有公用」四字，未綜觀不動產處理原則全文，指摘原判決既認系爭土地為「非公用國有土地」，適用不動產處理原則有適用法令錯誤、理由矛盾之情形云云，洵無可取。系爭土地原有房屋因颱風損壞，由葉霞翟等4人擔任起造人興建建物，亦為兩造不爭執之事項。上訴人自承原有房屋遭颱風損壞、不堪居住（本院卷第41、42頁），非「經他人拆除」，故與不動產處理原則之「經他人拆除」之要件不合云云。惟查，原有房屋縱因颱風損壞，衡情亦屬局部毀損，不可能不拆除舊有房屋即得重新建造新建物，上訴人執此主張原判決適用不動產處理原則有誤，亦無可採。
⒋末徵以原有眷舍，本係供保家衛國之軍人、遺眷使用，縱
令有改建情形，應無解其本為眷舍之性質，屬於國有財產，嗣竟因前情，遭登記為私人所有，復輾轉經上訴人買賣取得，除葉霞翟以外之人，對於系爭土地，應均無合法占有權源（因僅葉霞翟獲有土地使用權同意書），負有拆屋還地、支付相當於租金之不當得利責任，上訴人先前歷經多次訴訟均告確定在案，如上揭兩造不爭執事項㈢、㈣，應給付相當於租金不當得利、拆屋還地。衡此各節，國有眷舍遭拆除改建，後登記為私人所有、無權占用國有土地，致國有眷舍之國有財產滅失，嚴重損害國家利益，非管領單位可得預見情形，亦不符照顧軍人遺眷初衷，被上訴人若無視此節，逕予出租，除與前揭裁量基準相悖，更嚴重影響國土使用公平、社會公義，損及公益甚鉅，是被上訴人註銷上訴人申租之行政裁量，並無瑕疵，無違權利濫用禁止原則、誠信原則情形。上訴人聲請調閱附表所示系爭建物之所有權第一次登記申請資料，以明上訴人是否無權占有系爭土地。如前所述，上訴人無權占有系爭土地，應拆屋還地及支付相當於租金之不當得利，業經三審判決確定，上訴人屬無權占有系爭土地已臻明確，自無調查之必要。至上訴人雖以國防部軍備局工程營產中心北部地區營區管理處曾函請上訴人向被上訴人辦理申租系爭土地，上訴人依指示申租，竟遭被上訴人無理拒絕，各行政機關指示矛盾、莫衷一是，有違信賴保護原則。然而，請上訴人函請申租與被上訴人是否准予申租，當屬二事，被上訴人同意出租與否，應依個案判斷，故無法稱此情形有何違反信賴保護情形，或論被上訴人決定存有瑕疵。是以，被上訴人既有決定出租權限，其拒絕承諾出租決定又無上訴人所指違法情形，上訴人請求自非有據。
五、綜上所述，上訴人請求申租系爭公有土地，被上訴人得本於職權裁量，擁有最終決定權限，不負當然締約義務，被上訴人於本件所為裁量，並無瑕疵，確有所本，上訴人所為請求，為無理由，應予駁回。是則原審為上訴人敗訴之判決，於法並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後，或與本件無涉，或與判決結果不生影響，毋庸一一論列。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 29 日
民事第一庭
審判長法 官 王聖惠
法 官 呂淑玲法 官 蘇瑞華正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 7 月 29 日
書記官 廖婷璇附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。