臺灣高等法院民事判決 104年度重上字第1092號上 訴 人 白英時
褚偉基張銘蔡瑞景共 同訴訟代理人 謝進益 律師複 代理人 陳建霖 律師
黃婕語 律師被 上訴人 臺北市政府消防局法定代理人 吳俊鴻訴訟代理人 吳孟玲 律師上列當事人間確認使用借貸關係存在事件，上訴人對於中華民國104年10月30日臺灣士林地方法院104年度訴字第642號第一審判決提起上訴，本院於106年9月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：兩造間就門牌號碼臺北市○○區○○○路○段○號5樓之1、臺北市○○區○○○路○段○○號8樓之1、臺北市○○區○○○路○段○○號10樓之2、臺北市○○區○○路0段00號11樓之2（下合稱系爭職務宿舍）分別於民國95年10月23日、96年5月9日、96年5月9日、100年8月4日簽訂臺北市消防局職務宿舍借用契約書（下稱系爭契約）。兩造間係民法使用借貸契約，上訴人等人於借貸期間並無違反民法第472條之規定。另上訴人等及其配偶、子女，於借用職務宿舍期間，並無以購置或繼承或贈與之方式取得房屋，亦未申辦公教住宅貸款，是被上訴人於104年2月24日以上訴人等因違反「臺北市政府消防局職務宿舍借用契約書」約定、「臺北市政府消防局職務宿舍管理要點」之規定，爰依「臺北市政府消防局職務宿舍借用契約書」約定及民法第472條第1項第2款之規定，終止使用借貸關係，並要求上訴人等於函到後3個月內返還宿舍，於法不合等語。原審判決上訴人敗訴，上訴人均聲明不服提起上訴，並上訴聲明:（一）原判決廢棄。（二）確認上訴人白英時與被上訴人間，就台北市○○區○○○路○段○○號8樓之1職務宿舍之使用借貸關係存在。（三）確認上訴人褚偉基與被上訴人間，就台北市○○區○○○路○段○號5樓之1職務宿舍之使用借貸關係存在。（四）確認上訴人張銘與被上訴人間，就台北市○○區○○○路○段○○號10樓之2職務宿舍之使用借貸關係存在。（五）確認上訴人蔡瑞景與被上訴人間，就台北市○○區○○路0段00號11樓之2職務宿舍之使用借貸關係存在。
二、被上訴人則以：兩造間簽訂系爭契約將宿舍管理要點納入契約之一部份，並有上訴人等出具切結書為佐。宿舍管理要點雖自94年起歷經五次修正，但均以無申貸公教住宅貸款為聲請借用職務宿舍要件。惟上訴人等於借用職務宿舍前，既有申貸政府輔助購置住宅貸款等情，渠等顯然不符被上訴人職務宿舍管理要點第5條之要件。再使用借貸契約第4條約定「職務宿舍之借用人（不含主管宿舍）本人、配偶、子女等，於借用期間有購置房屋、繼承、贈與或申貸公教住宅貸款或本人死亡等情事之一者，借用人家屬應於三個月內，無條件遷出交還宿舍」，解釋上當然包括借用人於借用前有申貸公教住宅貸款之情形。是上訴人等既違反系爭契約第11條、第18條約定，被上訴人爰依民法第472條規定，對上訴人褚偉基、白英時、張銘主張系爭契約第11條、第18條及切結書內容；對上訴人蔡瑞景主張系爭契約第18條及切結書內容，終止兩造使用借貸契約，自屬有據等語。並答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：
（一）上訴人褚偉基時為被上訴人第三大隊民權分隊隊員，於95年10月23日出具切結書，與被上訴人就臺北市○○區○○○路○段○號5樓之1簽立職務宿舍使用借貸契約。
（二）上訴人白英時時為被上訴人第二大隊舊莊分隊隊員，於96年5月9日出具切結書，與被上訴人就臺北市○○區○○○路○段○○號8樓之1簽立職務宿舍使用借貸契約。
（三）上訴人張銘時為被上訴人第二大隊舊莊分隊隊員，於96年5月9日出具切結書，與被上訴人就臺北市○○區○○○路○段○○號10樓之2簽立職務宿舍使用借貸契約。
（四）上訴人蔡瑞景時為被上訴人第二大隊永吉分隊隊員，於100年8月4日出具切結書，與被上訴人就臺北市○○區○○路0段00號11樓之2簽立職務宿舍使用借貸契約。
（五）不爭執事項（一）至（四）之切結書上均記載：「借用人（即上訴人）借用被上訴人職務宿舍，願遵守該職務宿舍要點各項規定…。喪失該職務宿舍借用條件時，願無條件讓出並恢復原狀…」等語；又不爭執事項（一）至（四）之契約簽立後均分別經公證人公證在案，而該等契約內均記載：職務宿舍之借用人（不含主管宿舍）本人、配偶、子女等，於借用期間有購置房屋、繼承、贈與或申貸公教住宅貸款或本人死亡等情事之一者，借用人家屬應於三個月內，無條件遷出交還宿舍；借用人願遵守本局職務宿舍借用契約書之約定及管理要點之規定，如有違反者，即得終止借用契約，責令搬遷，並負損害賠償之責；本契約未規定者，依本局職務宿舍管理要點辦理等意旨。另被上訴人職務宿舍管理要點第1點及第5點分別規定：被上訴人為管理職務宿舍，依行政院頒「宿舍管理手冊」及臺北市政府所屬各機關學校職務及單身宿舍設置管理要點訂定本要點；「職務宿舍以共符合下列各款規定之本局基層同仁（分隊長、小隊長、隊員）借用為原則…（三）本人、配偶、子女名下無房屋。…（五）無申貸公教住宅貸款（第1項）。本人、配偶、子女名下雖有房屋，但其房屋所在地在新竹縣或宜蘭以南者，亦得申請借用職務宿舍（第2項）。」（見原審卷第16至18頁、第20至24頁、第26頁、第)29頁、第32頁、第144頁、第147頁）。
（六）上訴人白英時及褚偉基之配偶蔡婉菁前分別於92、90年間依內政部營建署之「1200億及1680億元優惠房貸」方案辦理住宅貸款；上訴人蔡瑞景則於96年間裡依中央公教人員購買住宅輔助要點，申請公教貸款（見原審卷第86至92頁、第161頁至171頁）。
（七）被上訴人以上訴人等曾獲政府補助購置住宅，違反宿舍借用契約、臺北市政府消防局職務宿舍管理要點之規定為由，依不爭執事項（一）至（四）所示契約及民法第472條第1項第2款規定終止使用借貸，乃於104年2月2日各以北市消企字第10430103300號、北市消企字第10430103301號函通知上訴人等人，上訴人等於提起本件訴訟前均已收受該通知無訛（見原審卷第76頁至85頁）。
四、上訴人主張渠等前與被上訴人就不爭執事項（一）至（四）所示職務宿舍分別成立之使用借貸關係，不因被上訴人以不爭執事項（七）所示為終止意思表示而解消等語，此為被上訴人所否認，經查：
（一）按行政機關為安定所屬人員生活，提供房舍或土地供其居住或建屋居住，乃行政機關與其所屬人員間所為之私法上借貸契約，該借貸契約之存續、終止或消滅，悉依民法使用借貸之規定，最高法院102年度台上字第1170號裁判意旨可參。又「政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。違背前項規定之支出，應依民法無因管理或侵權行為之規定請求返還。」、「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」預算法第25條、審計法第21條分別定有明文。本件被上訴人為公務機關，其處分公有財物、財務監督應受預算法及審計法之規範，是其與上訴人間關於系爭職務宿舍間之法律關係，自亦應受上開法令之限制，以避免公務機關與所屬公務員共同假借私法契約關係恣意處分公有財物，使國家預算及審計制度形同虛設。
（二）又上訴人為被上訴人所屬之公務員，渠等均因職務緣故而分別受配使用職務宿舍，揆諸上開裁判意旨，兩造間關於系爭職務宿舍間之法律關係，固為民法上之使用借貸關係，然公務員應恪守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務；公務員服務法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之，公務員服務法第1條、第24條分別定有明文；而公務員應遵循之法令，除法律、行政命令外，亦包括行政規則，所謂「行政規則」，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」亦有行政程序法第159條規定可參。上訴人均係受有俸給之公務員，自有依前開法令所定執行職務之義務。準此，兩造間關於系爭職務宿舍使用借貸法律關係之糾葛，除系爭契約內已約定之款項為外，在兩造成立系爭契約前，其他業經行政機關關於系爭職務宿舍之配住所發布或訂頒之行政規則或解釋函令，兩造自亦有均遵循之義務，上訴人主張系爭效力不受行政機關內部訂立之行政規則拘束云云，容有誤會。
（三）系爭契約係約定：職務宿舍之借用人（不含主管宿舍）本人、配偶、子女等，於借用期間有購置房屋、繼承、贈與或申貸公教住宅貸款或本人死亡等情事之一者，借用人家屬應於三個月內，無條件遷出交還宿舍；借用人願遵守本局職務宿舍借用契約書之約定及管理要點之規定，如有違反者，即得終止借用契約，責令搬遷，並負損害賠償之責；本契約未規定者，依本局職務宿舍管理要點辦理等意旨；另被上訴人職務宿舍管理要點第1點及第5點分別規定：
被上訴人為管理職務宿舍，依行政院頒「宿舍管理手冊」及臺北市政府所屬各機關學校職務及單身宿舍設置管理要點訂定本要點；「職務宿舍以共符合下列各款規定之本局基層同仁（分隊長、小隊長、隊員）借用為原則…（三）本人、配偶、子女名下無房屋。…（五）無申貸公教住宅貸款（第1項）。本人、配偶、子女名下雖有房屋，但其房屋所在地在新竹縣或宜蘭以南者，亦得申請借用職務宿舍（第2項）。」等語，已如前述，準此，被上訴人所屬公務員如有申貸公教住宅貸款者，即不符合系爭契約之借用人資格。而所謂「無申貸公教住宅貸款」之意涵，是否限於「公教住宅貸款」而不包括其他經政府補助購置之優惠貸款，以及是否限於借用人未曾申貸公教住宅貸款（或其他政府補助購置之優惠貸款），兩造固有爭執，惟：
1.被上訴人職務宿舍管理要點，係依行政院頒「宿舍管理手冊」及臺北市政府所屬各機關學校職務及單身宿舍設置管理要點而訂定，已如前述，是關於「無申貸公教住宅貸款」之意涵為何，自應參照上開行政規則及相關函釋後決之。而「宿舍管理手冊」係行政院於94年6月30日所發布，其中關於規範獲輔助、補助、安置或承購住宅之公務員得否借用或返還已借之職務宿舍，係規範於第7條，00年00月00日生效之第7條第2項係規定：「經獲政府輔助購置住宅人員，除因職務調動，致輔購住宅地點與工作地點之距離非當天所能往返，得由機關首長核准借用單身宿舍者外，不得申請借用宿舍；已借用職務宿舍或單身宿舍者，應於辦妥貸款後三個月內騰空，並交原管理機關依規定處理。」，嗣99年11月29日該項與第1項合併修正為：「管理機關編制內人員，其本人或配偶，有下列各款情形之一者，不得申請借用職務宿舍；已借用者，應於獲輔助、補助、安置或承購後三個月內騰空遷出，交還原管理機關：
（一）曾獲政府輔助、補助購置或承購住宅，包括曾獲政府負擔補貼利息之輔助、補助購置住宅貸款及曾承購政府興建優惠計價之住宅等。……」等語，該次修正說明並記載：「一、行政院自58年訂定發布中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（92年12月8日廢止，同年月10日另訂定發布中央各機關學校國有眷舍房地處理要點）、77年7月25日訂定發布中央公教人員購置住宅輔助要點迄今，均有公教人員或其配偶已承購眷舍房地或曾獲政府輔助購置住宅者，不得另行配給宿舍之規定，歷年實務運作及函釋尚無例外，爰於第1項序文定明本人及配偶應均未有第1項各款所定情形，始得借用宿舍，另將現行第2項後段規定移列至第2項後段，並酌作文字修正。……三、因一般行政機關宿舍資源有限，原則上以國家資源輔助解決住宅問題以一次為限，……」等語（見原審卷第130頁至132頁、第
151、152頁）。
2.至臺北市政府所屬各機關學校職務及單身宿舍設置管理要點，則係臺北市政府於85年5月27日發布，其中關於規範獲輔助、補助、安置或承購住宅之公務員得否借用或返還已借之職務宿舍部分，自94年12月20日修正發布後，係規範於第5條，94年12月20日修正時係規範：「各機關學校人員得依第二點規定借用職務宿舍，但借用人經獲政府輔助購置住宅者，除因職務調動，致輔購住宅地點與工作地點之距離非當天所能往返，得由機關首長核准申借單身宿舍外，不得申請借用宿舍；其原借住宿舍應於辦妥貸款後三個月內遷出，交還原管理機關依規定處理。……」，嗣100年2月22日修正為：「各機關學校人員得依第二點規定借用職務宿舍，但借用人或配偶，有下列各款情形之一者，不得申請借用職務宿舍；已借用者，應於獲輔助、補助、安置或承購後三個月內騰空遷出，交還原管理機關：
（一）曾獲政府輔助、補助購置或承購住宅，包括曾獲政府負擔補貼利息之輔助、補助購置住宅貸款及曾承購政府興建優惠計價之住宅等。……有前項各款情形之一之借用人，除因職務調動，致住宅地點與工作地點之距離非當天所能往返，得由機關首長核准申借單房間職務宿舍外，不得申請借用宿舍。……」等語（見原審卷第128頁至140頁），與前開管理手冊規範內容一致。另前行政院人事行政局於84年12月28日84局給字第46075號函亦表示：「查依『事務管理手冊」宿舍管理篇貳-四-㈠規定：『各機關編制內人員經政府輔助購置（建）住宅或貸款者，不得申請借用職務宿舍，另查，中央公教人員購置住宅輔助要點第15點（四）之3規定：『借款人自願縮短借款期限者，得提前償還之，嗣後不得再申請輔助購置住宅或申借眷舍』依上開規定，已獲政府輔助購置（建）住宅者，自不得再申借職務宿舍。……」等語（見原審卷第148頁）。
3.考諸上開行政規則及函釋之緣由，係基於國家資源有限，以國家資源輔助解決機關編制人員之住宅問題，應僅以一次為限，以維公平，是公務員本身或其配偶曾獲政府輔助或補助承購住宅或經政府補貼住宅貸款者，不論是否該貸款名義是否為公教住宅貸款或該貸款於借用時是否業已清償完畢，除非特殊情形經行政院專案報准外，或者是因職務調動因此住宅與工作地點無法當日往返得經機關首長准許借用單身宿舍外，該公務員均不得再借用職務宿舍。準此，所謂「無申貸公教住宅貸款」之意涵，係指公務員或其配偶未曾獲政府輔助或補助承購住宅或經政府補貼住宅貸款者而言。
（四）本件上訴人白英時及褚偉基之配偶蔡婉菁前分別於92、90年間依內政部營建署之「1200億及1680億元優惠房貸」方案辦理住宅貸款；上訴人蔡瑞景則於96年間裡依中央公教人員購買住宅輔助要點，申請公教貸款，業為兩造所不爭執，已如前述，至上訴人張銘部分，其亦係於89年間向台北富邦商業銀行股份有限公司（下稱台北富邦銀行）辦理公教貸款新臺幣（下同）180萬元及公教第二順位貸款60萬元，該貸款業於92年3月14日清償完畢等情，亦據台北富邦銀行以106年3月30日集作字第1060002476號函復在案（見本院卷二第40頁至42頁），堪認上訴人於借用系爭職務宿舍時，均各因其本身或配偶業曾獲政府輔助承購住宅（或經政府補貼住宅貸款），而不符合被上訴人職務宿舍管理要點第5點所定「無申貸公教住宅貸款」之借用人資格。
（五）按民法第472條第2款規定，借用人違反約定，貸與人得終止契約。本件不爭執事項（一）至（四）之切結書上均記載：「借用人（即上訴人）借用被上訴人職務宿舍，願遵守該職務宿舍要點各項規定…。喪失該職務宿舍借用條件時，願無條件讓出並恢復原狀…」等語；而系爭契約內亦均記載：職務宿舍之借用人（不含主管宿舍）本人、配偶、子女等，於借用期間有購置房屋、繼承、贈與或申貸公教住宅貸款或本人死亡等情事之一者，借用人家屬應於三個月內，無條件遷出交還宿舍；借用人願遵守本局職務宿舍借用契約書之約定及管理要點之規定，如有違反者，即得終止借用契約，責令搬遷，並負損害賠償之責；本契約未規定者，依本局職務宿舍管理要點辦理等意旨（已如前述），今上訴人於不符合被上訴人職務宿舍管理要點第5點所定「無申貸公教住宅貸款」借用人資格之狀況下，仍借得系爭職務宿舍，自屬違反系爭契約之約定，被上訴人據此以不爭執事項（五）所示之函文通知上訴人終止系爭契約關係，該函文並業為上訴人收受通知在案，則兩造間關於系爭職務宿舍之使用借貸關係即因終止而消滅，上訴人訴請確認系爭職務宿舍之使用借貸關係存在，自屬無據。
（六）上訴人雖另以被上訴人業已審核通過准許上訴人借用系爭職務宿舍，縱上訴人不符借用資格，此亦係被上訴人內部意思表示決定作成之瑕疵，不得對抗上訴人，上訴人應受信賴利益之保障云云。按當事人之資格，於交易上認為重要者，其錯誤，視為意思表示之錯誤，且意思表示之錯誤，當事人應於意思表示後1年內為撤銷之意思表示，固為民法第88條第2項、第90條所明定，惟系爭職務宿舍之使用借貸契約為繼續性契約關係，借用人應於系爭契約關係存續期間內始終具備借用資格，且依上開（五）說明，兩造亦業將此應備借用資格之要件列為系爭契約應遵循之約定，是以被上訴人縱不能以意思表示錯誤撤銷系爭契約，此亦無礙於其以上訴人違反系爭契約約定為由行使終止權。再者，被上訴人有依預算法第25條規定，就其違法處分公有財物之行為，依法請求返還之責任，是上訴人縱因兩造先前錯誤成立系爭契約關係而受有損害，此充其量僅係上訴人是否另依其他法律關係向被上訴人請求賠償爾，要與系爭契約關係是否存續無涉。又，締約當事人信賴利益之保障，參諸民法第247條第1項規定，係以締約當事人訂約時非因過失而信賴契約為有效致受有損害為前提要件，本件被上訴人為公務機關，上訴人則為被上訴人之編制人員，均有知悉上開法令並遵循之義務，任何一方均自不能以訂約時主觀上不知上開法令而要求信賴利益之保障，是上訴人此部分主張，亦屬無據。
五、綜上所述，兩造間就系爭職務宿舍成立之不爭執事項（一）至（四）使用借貸關係，業因被上訴人合法終止而消滅，上訴人仍訴請確認兩造間就系爭職務宿舍有使用借貸關係存在，均為無理由，不應准許。原審據此駁回上訴人之請求，核無不合，上訴意旨猶執陳詞指摘原判決不當，求為廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。又本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提證據暨上訴人聲請傳喚證人陳竹林、古明忠、張嘉裕、羅皓瑜（見本院卷一第260頁背面），經核均與本件結論無影響，爰不再一一論述及傳喚，附此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 26 日
民事第十七庭
審判長法 官 黃雯惠
法 官 賴秀蘭法 官 石有為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 9 月 27 日
書記官 蔡宜蓁附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。