臺灣高等法院民事判決 105年度上國易字第14號上 訴 人 蘇正良訴訟代理人 王家鈜律師被上訴人 新北市樹林地政事務所法定代理人 林圭宏訴訟代理人 董婉蓉
楊景超律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國105年6月1日臺灣新北地方法院104年度國字第30號第一審判決提起一部上訴，本院於105年10月4日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查上訴人於起訴前曾以書面向被上訴人請求國家賠償，經被上訴人於民國104年9月14日以104年樹賠字第1號函覆拒絕賠償，業據其提出被上訴人104年9月18日新北樹地登字第1043851524號函檢附之拒絕賠償理由書為證（見原審卷第38至42頁），且為被上訴人所不爭，是上訴人提起本件國家賠償之訴，自屬合法。
貳、實體部分：
一、上訴人起訴主張：㈠坐落台北縣三峽鎮（改制後為新北市○○區○○○段○○○○○
○號、面積0.2113甲之公地（下稱系爭土地），係由伊祖父蘇昆地生前與訴外人蘇鵠共同承領，蘇昆地承領其中面積0.0199甲部分，其餘0.1914甲部分則由蘇鵠承領。蘇昆地於51年上期繳清系爭土地0.0199甲部分之地價，依法應已取得該部分土地所有權，惟蘇鵠之繼承人即訴外人蘇添丁、蘇添財、蘇添富（下稱蘇添丁等3人）於65年間申請地價繼承承領所有權移轉登記時，冒領蘇昆地應承領之部分，致被上訴人辦理錯誤之承領移轉登記，而將系爭土地所有權全部移轉登記與蘇添丁等3人，嗣經改制前台北縣政府（下稱台北縣政府）發現，而以74年1月10日74北府地4字第8786號函（下稱74北府地4字第8786號函）通知被上訴人及蘇添丁等3人，要求蘇添丁等3人應於文到20日內將冒領蘇昆地承領系爭土地中面積0.0199甲部分，逕向被上訴人辦理所有權移轉塗銷登記，回復登記為中華民國所有，否則將依法撤銷承領並訴請塗銷登記。然蘇添丁等3人均不予置理，伊與父親蘇賜福年年前往承辦本案之相關單位詢問，相關單位僅口頭告知會以函文辦理，伊直至103年間收受新北市三峽區調解委員會之調解通知書時，始知悉系爭土地已全部出售與訴外人張月卿，而無回復所有權登記之可能。
㈡台北縣政府73年7月20日73北府地4字第185318號函文（下稱
73北府地4字第185318號函）載明，兩造先父係因誤放領致承領面積發生爭執嗣經調解成立，於處理未完妥前應防止另作處分；被上訴人73年7月27日、73年8月8日、73年8月20日、73年12月11日函文亦載明誤放領之情事。而當時台北縣政府查明放領公地農戶清冊尚未辦理承領異動更正，亦請被上訴人依程序更正並依調解筆錄內容逕為分割標示變更登記及辦妥所有權移轉登記，惟遍觀來往發文，被上訴人僅回覆已將本案更改為分別承領案並著手進行劃界繪製複丈成果圖，均未提及是否已更改放領公地農戶清冊，遑論請求蘇添丁等3人辦妥所有權移轉登記，是被上訴人顯有怠於執行職務，致伊權利受有損害。依73北府地4字第185318號函、74北府地四字第8786號函文可知，系爭土地因被上訴人疏失導致蘇昆地承領之土地遭蘇添丁等3人冒領並完成所有權移轉登記，放領程序確實發生錯誤，且台北縣政府要求被上訴人應防止系爭土地另作處分，然系爭土地現卻遭移轉過戶予第三人，被上訴人負有一定職務行為之作為義務，卻怠於執行，有過失侵害伊權利之情。伊於103年得知系爭土地出售予訴外人張月卿，已無回復登記為國有之可能，至此損害始確定發生，故伊之請求權消滅時效應自103年起算，而未罹於時效。
㈢綜上所述，伊祖父蘇昆地承領之系爭土地0.0199甲部分因被
上訴人疏失致遭蘇添丁等3人冒領並完成所有權移轉登記，被上訴人復怠於行使職務，未依法撤銷違法之承領，並訴請蘇添丁等3人塗銷所有權移轉登記之行為，亦未防止系爭土地另遭處分，使蘇添丁等3人將系爭土地移轉予第三人，伊權利受損，爰依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人負損害賠償責任。系爭土地每坪成交單價為新臺幣（下同）37萬元，伊共計損失0.0199甲之所有權，一甲為2, 934坪，所受損害共計為2160萬3042元，先為一部請求，求為判決命被上訴人給付伊200萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，並願供擔保，請准宣告假執行。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起一部上訴，其上訴聲明為：⑴原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分廢棄。⑵被上訴人應給付上訴人100萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
二、被上訴人則以：㈠政府為積極進行土地改革放領國省有耕地，扶植自耕農，於
40年間擬定「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」（下稱放領公地實施辦法）施行辦理放領公地。系爭土地於40年經過放領公地之查定，公告放領清冊，由蘇鵠申請承領，經台北縣政府扶植自耕農促進委員會審查核定後，蘇鵠繳清第一期地價即41年上期地價，於41年2月間由臺灣省政府發給蘇鵠承領證書，是系爭土地公告放領對象為蘇鵠，放領程序並無錯誤，當時蘇昆地亦未提出任何異議。且依台北縣放領公有耕地農戶清冊，蘇昆地係承領礁溪段162之7、162之20地號土地，上訴人主張其與蘇鵠共同承領系爭土地，顯與事實不符。上訴人所提73北府地4字第185318號函、被上訴人73年7月27日函文主文記載「誤放領」，係上訴人之父親蘇賜福發函台北縣政府之申請書之主張，並非台北縣政府或被上訴人自承系爭土地有誤放領情事。
㈡本件事實應為蘇鵠承領系爭土地後耕種農作物，惟系爭土地
比鄰同段172、173、173之1地號建地部分遭蘇昆地興建房屋，造成蘇鵠與蘇昆地就土地占用面積有爭執，蘇鵠遂於46年間向改制前台北縣議會（下稱台北縣議會）請願，經台北縣議會地政小組調查，蘇鵠與蘇昆地於46年8月14日成立調解，調解條件為：「1.爭議面積依據雙方議定經地政事務所測量立訂之界址為界，並由蘇昆地照界址砌石以免侵用蘇鵠耕地。2.原承領人蘇鵠承領割出去之部分已繳地價，由蘇昆地退還與蘇鵠。3.現於界址所植之荊棘，由蘇昆地自行挖除代以種植無刺樹木，至於伸出水田上面會遮蔽田面之竹枝等，由蘇昆地或由蘇鵠及時剷短，以免影響耕種。4.蘇昆地不得於蘇鵠之耕地放置垃圾等物。上前各項經雙方當事人同意簽印以為後日之據。」由該調解筆錄內容可知，系爭土地應係由蘇鵠承領並繳納地價，後因一部分土地遭蘇昆地占用，蘇鵠始同意將被占用部分讓與蘇昆地，蘇昆地則給付蘇鵠已繳納之地價，蘇昆地並非經由政府放領取得系爭土地。
㈢蘇添財於73年間曾對上訴人父親蘇賜福提起返還無權占有土
地訴訟，觀諸該案原法院73年度訴字第4892號判決書第2頁之記載，蘇昆地占用系爭土地不僅未作為耕地使用，甚至在系爭土地上興建房屋，已違反放領公地實施辦法第15條第2款之規定，亦與政府放領公地扶植自耕農之目的不相符，是其自始至終應不具承領資格。系爭土地原承領人蘇鵠於46年11月4日死亡，依公地放領實施辦法第12條規定、民法第1148條之規定，其繼承人蘇添丁等3人向改制前台北縣板橋地政事務所（下稱板橋地政事務所）申請辦理繼承承領系爭土地所有權移轉登記，經審核地價於51年1月繳清，放領機關依法於65年7月9日起公告30天，至65年8月9日止並無人提出異議，遂准予辦理登記，從而，土地登記簿所登記之內容並無錯誤或遺漏等不符情事。上訴人所稱之74北府地四字第8786號函，係請蘇添丁等3人主動辦理移轉塗銷登記，至於撤銷承領並訴請塗銷登記，台北縣政府仍得查明緣由及依法審酌是否可行，並非上訴人父親蘇賜福來函申訴，即謂被上訴人有應撤銷承領並訴請塗銷登記之作為義務。況蘇昆地與蘇鵠成立之調解，並無法院判決效力，上訴人與蘇添丁等3人所生私權爭執，應由上訴人循司法途徑解決，故上訴人依國家賠償法第2條第2項後段之規定請求被上訴人賠償，並無理由。
㈣再縱使上訴人主張因蘇添丁等3人冒領蘇昆地應承領之部分
，造成被上訴人辦理錯誤之承領移轉登記，致其受有損害等情屬實，則自65年8月18日登記日起算國家賠償法第8條第1項規定之5年時效，其請求權已消滅。縱自74北府地四字第8786號函文發文日期74年1月10日起算，其請求權亦已罹於上開規定2年或5年之消滅時效。上訴人主張蘇昆地已於51年上期繳清地價，卻怠於辦理承領所有權移轉登記；蘇添丁等3人向板橋地政事務所申請辦理繼承承領系爭土地所有權移轉登記，經依法於65年7月9日起公告三十天，至65年8月9日止上訴人均未提出異議，且蘇添財於73年間對上訴人父親蘇賜福提起返還土地訴訟，經判決蘇添財敗訴，上訴人亦未積極對蘇添丁等3人循司法途徑解決紛爭，可見上訴人無法取得系爭土地應與有過失。上訴人未舉證系爭土地成交價每坪37萬元，其所受損害應以65年系爭土地公告地價計算等語，資為抗辯。並答辯聲明：上訴駁回。
三、按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負賠償責任，國家賠償法第2條第2項後段固定有明文。
惟參照司法院釋字第469號解釋意旨，上開所謂「公務員怠於執行職務」，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行，或本於法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務時，始得謂為公務員有怠於執行職務之情事；若法律賦予該公務員有因時因地或其他考量為行政裁量時，該管公務員並無「不作為裁量餘地」之作為義務，則該公務員之裁量是否適當縱有爭議，亦非上開所謂「公務員怠於執行職務」之情形（最高法院104年度台上字第1619號裁判參照）。上訴人主張：系爭土地係由伊祖父蘇昆地與蘇鵠共同承領，蘇昆地承領面積0.0199甲部分，其餘面積0.1914甲部分則由蘇鵠承領；蘇昆地於51年間繳清所承領之0.0199甲部分之地價而取得所有權，蘇鵠之繼承人蘇添丁等3人竟於65年間申請繼承承領系爭土地全部所有權，冒領蘇昆地應取得部分，被上訴人為錯誤之承領移轉登記，將系爭土地全部之所有權移轉登記予蘇添丁等3人，嗣伊於103年間收受訴外人張月卿聲請調解之通知書，始知系爭土地已出售於張月卿而無回復所有權之可能；依台北縣政府73北府地4字第185318號函、74北府地四字第8786號函可知被上訴人負有為一定職務行為之作為義務，卻怠於執行，致伊受有無法取得系爭土地面積0.0199甲所有權之損害，爰依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人負損害賠償責任云云，為被上訴人所否認，並以前詞置辯，是本件首應審究者為：被上訴人是否有怠於執行職務，致上訴人權利遭受損害之情事？經查：
(一)系爭土地於65年8月18日以繳清地價為原因，由原所有權人中華民國移轉登記予蘇添丁等3人共有，應有部分各3分之1。嗣系爭土地於66年間另分割出167-7、167-8地號土地，分割後之167-1地號（103年重測後○○○區○○段○○○○號）於76年6月22日，以拍賣為原因移轉登記予訴外人許耀文、張月卿所有，應有部分各2分之1，嗣再因共有物分割，移轉由訴外人許耀文取得全部所有權，再於92年11月12日因拍賣而由訴外人郭晉嘉取得全部所有權；而167-7地號（103年重測後○○○區○○段○○○○號）於96年12月21日以買賣為原因移轉予訴外人石宏裕，於98年9月4日以買賣為原因移轉登記予訴外人丁俊元，於99年12月14日以買賣為原因移轉登記予訴外人高明富，高明富於100年5月24日以贈與為原因將應有部分91681/100000移轉登記予新北市政府工務局；另167-8地號（103年重測後○○○區○○段○○○○號）現仍為蘇添丁等3人所共有等情，有臺灣省台北縣土地登記簿、土地登記第一類謄本、異動索引在卷可稽（見本院卷第45至第60頁），是上訴人主張系爭土地已全部移轉與第三人云云，是否可信，誠有疑問。
(二)蘇添丁等3人之被繼承人蘇鵠曾於46年5月14日書寫請願書向台北縣議會請願，表示系爭土地為其所承領，應繳地價1902公斤按10年分攤繳納，自41年起至45年止已繳納951公斤，因系爭土地與蘇昆地土地相連，被占用面積3厘地，業經板橋地政事務所查勘測量屬實，經台北縣議會地政小組調查後，蘇鵠與蘇昆地於46年8月14日成立調解，約定調解條件為：「1.爭議面積依據雙方議定經地政事務所測量立訂之界址為界，並由蘇昆地照界址砌石以免侵用蘇鵠耕地。2.原承領人蘇鵠承領割出去之部分已繳地價，由蘇昆地退還與蘇鵠。
3.現於界址所植之荊棘，由蘇昆地自行挖除代以種植無刺樹木，至於伸出水田上面會遮蔽田面之竹枝等，由蘇昆地或由蘇鵠及時剷短，以免影響耕種。4.蘇昆地不得於蘇鵠之耕地放置垃圾等物。上前各項經雙方當事人同意簽印以為後日之據」等情，有新北市議會105年4月11日檢送之請願書、調解筆錄在卷可稽（見原審卷第149-168頁），由上開調解筆錄內容可知，系爭土地原係由蘇鵠承領並繳納地價，後因部分土地遭蘇昆地占用，經台北縣議會地政小組調解後，蘇鵠始同意將被占用部分讓由蘇昆地承領，蘇昆地則應給付蘇鵠該部分已繳納之地價，換言之，上訴人主張系爭土地係由蘇昆地與蘇鵠共同承領等語，應係本於蘇昆地與蘇鵠間前開調解筆錄而來。
(三)再上訴人主張蘇昆地於51年間繳清系爭土地0.0199甲之地價等語，固據其提出台灣土地銀行土地金融部73年7月3日金債字第3427號函為證（見原審卷第17頁）。惟觀諸上訴人所提出之台北縣政府73北府地4字第185318號函主旨略以：「為蘇賜福君申請有關其父蘇昆地君生前與蘇鵠君承領系爭土地，因誤放領致承領面積發生爭執，經調解成立，按使用面積更改分別承領乙案，經查本府放領公地農戶清冊至今尚未辦理承領異動更正，該筆土地是否已依調解筆錄內容逕為分割標示變更登記及辦妥所有權移轉登記，請查明並將土地登記簿影印報府憑辦」(見原審卷第18頁），被上訴人於73年7月27日回覆台北縣政府略以：「關於蘇賜福君申請有關其父蘇昆地君生前與蘇鵠承領系爭土地，因誤放領致承領面積發生爭執，經調解成立，按使用面積更改分別承領案.....經查本案土地並未依調解筆錄內容辦理分割標示變更登記，而系爭土地於65年8月18日業由蘇添丁等3人繼承蘇鵠取得所有權，並於66年9月2日奉台北縣政府66年4月26日66北府地1字第92588號函辦理逕為分割」（見原審卷第19頁），及被上訴人依台北縣政府73年8月2日73北府地4字第199273號函通知蘇賜福、蘇添丁等3人將前往現地測量（測量結果圖如原審卷第25頁所示），並訂於同年12月22日召開協調會，然蘇添丁等3人拒絕參加（見原審卷第20-24、27頁）等情，可知蘇昆地與蘇鵠於46年8月14日成立調解後，台北縣政府之放領公地農戶清冊並未辦理承領異動更正，被上訴人亦未依調解筆錄內容分割登記；縱認蘇昆地於51年間繳清系爭土地0.0199甲之地價，惟亦未申請辦理承領系爭土地所有權登記事宜。
(四)按「放領公地以省政府民政廳地政局為主管機關，各縣、市（局）政府為執行機關。」「辦理放領公地之程序規定如左：查定放領公地。公告申請承領。審核申請人。收取第一期地價發給承領證書。收清地價後承領證書換發所有權狀。」「公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：冒名頂替矇請承領者。非自為耕作者。違反規定私自移轉者。無合法原因而欠繳地價或土地稅者。違反本辦法及其他有關規定者。」放領公地實施辦法第4條、第14條、第15條分別定有明文；足見辦理系爭土地放領及撤銷放領之主管機關及執行機關分別為改制前台灣省政府民政廳地政局及台北縣政府，而非被上訴人。查蘇鵠於41年間已取得系爭土地、面積
0.2113甲之台灣省政府台北縣承領公有土地證書（見原審卷第66頁），足見其於41年間已完成放領公地實施辦法第14條第1至4款之程序取得承領證書，待繳納10年期地價後即可申請換發所有權狀。蘇昆地與蘇鵠雖於46年8月14日成立調解，惟被上訴人並未參與蘇昆地與蘇鵠間之調解（見原審卷第154頁），主管機關台北縣政府放領公地農戶清冊亦未辦理承領異動更正，則被上訴人於65年間依台北縣政府放領公地農戶清冊（承領人為蘇鵠）及蘇鵠之承領證書、蘇添丁等3人與台灣省政府、台北縣政府之土地登記申請書（見原審卷第71頁），辦理系爭土地之承領移轉登記，自難認有不當。
上訴人雖主張依台北縣政府73北府地4字第185318號函、74北府地四字第8786號函可知被上訴人負有為一定職務行為之作為義務，卻怠於執行云云，惟台北縣政府73北府地4字第185318號函主旨僅表示該府放領公地農戶清冊至今尚未辦理承領異動更正，請被上訴人查明該筆土地是否已依調解筆錄內容逕為分割標示變更登記及辦妥所有權移轉登記，而其說明第二項雖表示：「本案在處理未完妥之前，應防止系爭土地另作處分，以免增加處理之困難」（見原審卷第18頁），惟上訴人或其父蘇賜福既未對系爭土地聲請假扣押，或為限制登記，被上訴人應如何防止系爭土地另作處分，誠有疑問，自難以上開函文說明即認被上訴人依法負有防止系爭土地遭蘇添丁等3人移轉與第三人之義務；再台北縣政府74北府地四字第8786號函係以蘇添丁等3人為受文者，內容略以：
「二、查本案經本縣議會地政小組於46年8月14日調解成立，按使用面積辦理分別承領，由蘇昆地君承領0.0199甲，分出後剩餘0.1914甲仍由台端等令尊蘇鵠君承領，惟台端等於65年間申請繳清地價繼承承領所有權移轉登記時，將本筆全部面積列入致發生錯誤移轉。三、本府為避免訟累，轉請樹林地政事務所以73年12月11日73北縣樹地2字第5627號函通知台端等訂於73年12月22日上午9時30分於該所會議室內召開協調會，惟台端等拒不參加，本府基於公地放領主管機關立場，請台端等於文到20日內將冒領蘇昆地君承領面積0.0199甲部分逕向樹林地政事務所辦理所有權移轉登記恢復中華民國所有，否則將依法撤銷承領並訴請塗銷登記」等語（見原審卷第26-27頁），足見上開函文係台北縣政府通知蘇添丁等3人自行前往被上訴人處辦理所有權移轉登記為國有，若未前往辦理，其將撤銷承領並訴請塗銷登記，其以副本通知被上訴人僅係附帶對被上訴人告知此事，自難以被上訴人接獲此函文副本即認蘇添丁等3人未前往被上訴人處辦理所有權移轉登記事宜時，被上訴人即負有撤銷承領、塗銷登記之義務；上訴人亦自承伊去縣政府地政局追問此事之結果，該局表示要先收回國有，再將土地還給伊，所以由縣政府提出告訴等語（見本院卷第24頁背面、第25頁）。是上訴人以上開函文主張被上訴人負有為一定職務行為之作為義務，卻怠於執行，致其權利受損云云，顯不足採。
四、綜上所述，被上訴人既非公地放領之主管機關，僅能依主管機關製作之放領清冊、承領證書、相關當事人提出之土地登記申請書等資料為登記，並未有撤銷承領之權利義務。上訴人主張被上訴人未依法撤銷違法之承領，訴請蘇添丁等3人塗銷所有權移轉登記，未防止系爭土地另遭處分，而怠於執行職務，致其喪失系爭土地0.0199甲之所有權，其得本於國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人給付100萬元及法定遲延利息云云，並無理由，不應准許。原審就此部分為上訴人敗訴之判決並駁回其假執行之聲請，理由雖有不同，結論則無二致，仍應予維持。上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經斟酌後認均不足影響判決之結果，自無逐一論駁之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第2項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 18 日
民事第十三庭
審判長法 官 吳麗惠
法 官 王麗莉法 官 林純如正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 10 月 18 日
書記官 王靜怡