臺灣高等法院民事判決 105年度重上國字第10號上 訴 人 朱琳琳
李昌懋被 上訴人 桃園市政府法定代理人 鄭文燦訴訟代理人 劉士昇律師上列當事人間請求國家損害賠償事件，上訴人對於中華民國105年8月2日臺灣桃園地方法院104年度重國字第9號第一審判決提起上訴，並為訴之追加，本院於106年1月3日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。是依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向義務機關請求，並於起訴時提出該機關逾期不協議、協議不成立或拒絕賠償之證明文件，此為訴權存在必備之要件，屬法院應依職權調查之事項（最高法院85年度台上字第2552號判決意旨可資參照）。查上訴人前於民國103年4月29日以書面向被上訴人請求國家賠償，經被上訴人以103年10月29日府工程字第1030269248號桃園縣政府拒絕賠償理由書拒絕賠償，此有拒絕賠償理由書1件附卷可稽（見原審卷31頁）。而上訴人再於104年5月18日以書面向被上訴人聲請國家賠償，經被上訴人認上訴人上開請求內容與上訴人提出國家賠償請求之原因事實相同，故於104年5月26日以府工用字第1040131367號函覆說明援用103年10月29日拒絕賠償理由書而拒絕賠償，此亦有上訴人國家賠償請求書2件、被上訴人拒絕賠償理由書及上開函文各1件存卷可稽（見原審卷第15至第30頁、第31頁、第186頁、第223頁反面）。是上訴人已踐行國家賠償法所定之書面先行協議程序，則其於104年7月27日提起本件國家賠償事件，自屬合法。
二、復按於第二審為訴之變更或追加，非經他造同意不得為之，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第2款定有明文。上訴人上訴後，於本院再追加請求：被上訴人應自101年3月起至清償訴之聲明第一項金額之日止，給付上訴人朱琳琳、李昌懋因辦理徵收後無法重建期間所受租金及營業收入之損害每月各1萬元，及給付上訴人朱琳琳、李昌懋精神損失各50萬元（見本院卷第57頁反面）。核其訴之追加，經被上訴人認與上訴人提出國家賠償請求之原因事實相同，故於104年5月26日以府工用字第1040131367號函覆說明援用103年10月29日拒絕賠償理由書而拒絕賠償，業如前述。足見上訴人所為訴之追加，係基於其主張被上訴人辦理土地徵收之後，未能依照承諾在剩餘土地上施作擋土牆，致其無法重建建物而受有損害之同一基礎事實，應已符合國家賠償之先行程序，揆諸首開規定，其所為訴之追加，應予准許。
貳、實體方面：
一、上訴人朱琳琳、李昌懋主張：坐落桃園市○○區○○段○○○○○○○○號（重測後為桃園市○○區○○段○○○○○號）土地及其上門牌號碼為桃園市○○區○○路○○○號建物為上訴人朱琳琳所有，另坐落同段504-108地號（重測後為桃園市○○區○○段○○○○○號）土地及其上門牌號碼為桃園市○○區○○路○○○號建物則為上訴人李昌懋所有（以上上訴人所有上開土地、建物，以下均合稱「系爭土地」、「系爭建物」），依72年大龍岡都市計畫桃72線新生路拓寬工程，由桃園縣八德市公所（現改制為「桃園市八德區公所」，下稱「八德區公所」）辦理徵收。惟被上訴人於開發非都市土地之山坡地時，未施作土地可利用限度查定調查，且於系爭都市計畫實施前，亦未先行辦理重測編定，確認界址正確性，造成伊所有之系爭土地面積，從徵收前各87、85平方公尺，於徵收後分別減為各41、42平方公尺，且徵收後之系爭土地賸餘面積過小，日後重建建物距離懸崖過近，安全性堪虞，變成危險無法建築之畸零地。被上訴人曾於100年5月12日第一次公聽會時承諾徵收後造成部分地區賸餘土地面臨高低落差之駁崁情形，已特別加強設計擋土牆，以維護沿線居民居住安全，惟迄今遲遲未見被上訴人施作擋土牆，致伊無法依「桃園縣拆除合法建築物剩餘部分就地整建辦法」起造建物。被上訴人所屬公務員故意、過失且怠於執行職務之行為，已不法侵害伊之居住安寧權及財產權，致伊受有系爭建物喪失及無法重建之損害各1,231萬6,948元、1,221萬0,841元。為此，依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被上訴人應分別給付上訴人朱琳琳1,231萬6,948元、上訴人李昌懋1,221萬0,841元，及均加計自起訴狀繕本送達翌日起算之法定遲延利息等語（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴）。並於本院追加請求伊因系爭建物無法重建期間之租金及營業收入損害每月各1萬元，及精神上之損害各50萬元等語，聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人朱琳琳1,231萬6,948元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈢被上訴人應給付上訴人李昌懋1,221萬0,841元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈣被上訴人應自101年3月起至清償訴之聲明第1項金額之日止，給付上訴人朱琳琳每月1萬元。㈤被上訴人應自101年3月起至清償訴之聲明第2項金額之日止，給付上訴人李昌懋每月1萬元。㈥被上訴人應給付上訴人朱琳琳、李昌懋各50萬元。
二、被上訴人則以：伊所轄八德區公所因進行桃72線新生路拓寬工程徵收案，經內政部以100年11月14日台內地字第1000223931號函核准徵收系爭土地與建物，伊並於100年11月15日以府地權字第10004660413號函公告在案。上訴人朱琳琳、李昌懋分別於101年2月1日、103年1月9日領取系爭土地地價補償費及建築改良物補償費221萬2,893元、197萬4,500元。且系爭建物中屬於合法建物部分，上訴人李昌懋可領取補償費188萬8,875元、上訴人朱琳琳可領取補償費為187萬0,456元。另系爭建物中屬於違建部分，因上訴人均係自動拆遷全部建物，故另依桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第10條及第19條規定，各發給上訴人朱琳琳、李昌懋合法建物自動拆遷獎勵金93萬2,229元、94萬1,938元、非合法建物拆遷救濟金39萬0,532元、14萬1,789元及非合法建物自動拆遷獎勵金11萬7,160元、4萬2,326元。是伊依據法律規定辦理系爭土地與建物之徵收，乃公權力之正當行使，並無故意、過失而不法侵害上訴人之行為。上訴人如認有徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者等情，本得依土地徵收條例第8條規定，於徵收公告之日起1年內申請一併徵收並補償之，惟上訴人並未依法申請一併徵收，其因此而受有何損害，均與伊所屬公務員辦理徵收之行為自無因果關係可言。伊從未曾承諾在系爭土地上為上訴人興建擋土牆或排水設施。又上訴人自徵收迄今，並未依循法定程序向建築管理機關提出建造執照之申請，則上訴人是否必會重建建物，或重建之建物是否即有崩塌之危險，或此部分必有損害發生等節，上訴人自應舉證以實其說。上訴人徒按其原有建物之面積（包括合法部分及違建部分）與片面主張之價值計算損害金額，自無可採。況與系爭建物同側之其他鄰房，業已依法整建完畢，足認並無因為伊未施作擋土牆而不能建築之情事。縱認上訴人之主張屬實，然上訴人於系爭建物101年2、3月間拆除之際，即知悉系爭建物將發生整棟喪失之損害，卻遲於104年7月27日方提起本件國家損害賠償之訴訟，已罹於國家賠償法第8條第1項所定之請求權時效等語，資為抗辯。並於本院聲明：上訴及追加之訴均駁回。
三、系爭土地與系爭建物為上訴人朱琳琳、李昌懋個別所有，因桃72線新生路拓寬工程，經內政部以100年11月14日台內地字第1000223931號函核准徵收，並經被上訴人於100年11月15日以府地權字第10004660413號函公告在案，而由八德區公所辦理徵收，上訴人朱琳琳、李昌懋因此分別於101年2月1日、103年1月9日領取系爭土地地價補償費及建築改良物補償費221萬2,893元、197萬4,500元等情，為兩造所不爭執，堪信為真實。
四、上訴人主張被上訴人未依承諾在系爭土地上興建擋土牆，顯然被上訴人之公務員有故意、過失不法行為，或怠於執行職務之情形，致上訴人權益受有損害，應依國家賠償法第2條第2項負國家賠償責任等情，為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。經查：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。再按國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果仍無相當因果關係之可言（最高法院75年度台上字第525號裁判要旨參照）。是因公務員之違法有責行為而生之國家賠償責任，其要件須包括：㈠行為人須為公務員；㈡須為執行職務行使公權力之行為；㈢須行為係屬不法；㈣須行為人有故意或過失；㈤須人民之自由或權利受到侵害；㈥不法之行為與損害之發生間須有相當因果關係。而國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人個人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定之職務之行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而竟怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（最高法院72年度台上字第704號判例參照）。㈡上訴人固主張因桃72線新生路拓寬工程之徵收，導致系爭土
地剩餘面積過小，舊擋土牆因為30年長期使用，不堪承受新建物之重量，因此需要在系爭土地上興建新擋土牆，被上訴人並於100年5月12日第一次公聽會時曾經承諾徵收後造成部分地區賸餘土地面臨高低落差之駁崁情形，已特別加強設計擋土牆，以維護沿線居民居住安全等情，並提出該次公聽會會議記錄、八德區公所100年7月22日德都字第1000023523號函、剪報、八德區公所100年11月3日電子郵件與陳情回覆等件為證（本院卷第118頁、第117頁、第119頁、第120-123頁）。然：
⒈八德區公所興辦桃72線新生路拓寬工程100年5月12日第一次
公聽會會議紀錄記載：「捌、土地所有權人及利害關係人意見…㈦土地所有權人藍柏松（表示）未依現有道路中心向兩側拓寬，公平性及其應考量為何？道路東側房屋因後方因地形落差極大，倘拆遷後房屋僅剩原有一半，又因道路往來砂石車頻繁，有無安全疑慮，及工程上有無保障及處理措施。回覆：因本工程係依據都市計畫法第48條之規定辦理都市計畫公共設施開闢，計畫道路應配合都市規劃，按現行中壢龍岡都市○○○○○道路用地範圍辦理，倘依現有道路中心向二側拓寬，將造成範圍內部分土地非屬都市計畫公共設施用地，其用地取得於法無據。道路工程設計持已考量道路拓寬後，將造成部分地區賸餘土地面臨高低落差之駁崁情形，已特別加強設計擋土牆，以維護沿線居民居住安全」（見本院卷第118頁）。而前述第一次公聽會後，八德區公所於100年6月20日再舉辦第二次公聽會，會後八德市0000000000000000000000000000路000號）依『已達建築物全部拆除之情形』辦理查估，爰無賸餘建築物構造安全問題。另關於該路段之舊有邊坡之安全維護事宜，依會勘結論，業請工程設計單位將新生路排水系統設計開挖深度及範圍是否會影響本次會勘路段舊有邊坡穩定乙事，納入工程細節設計考量；日前施作至該路段，將請結構技師事務所、監造單位及施工廠商依該路段之地形地物評估適當施工方式及擋土措施，以維舊有邊坡穩定安全」，此有該所100年7月22日德都字第1000023523號函1件存卷可稽（見本院卷第117頁）。參諸八德區公所於100年10月31日第三次公聽會會議紀錄記載：「捌、聽取土地所有權人及利害關係人意見㈡林良穎先生（代表所有權人朱琳琳、李昌懋、林錦升發言）…4.新生路457巷的坎坡邊緣請施加擋土牆，以避免日後有土地流失造成道路崩塌的疑慮…回覆：4.建議於457巷坎坡施加擋土牆部分，前已會同工程顧問公司現場查勘，初步認定應無坍塌之虞，惟為安全起見，將於工程施作時請廠商進行監測，確保該邊坡土讓的穩定性並確實避免土地移動塌壞危險，以確保道路施工時沿線居民安全及財產安全」，此有上開會議紀錄1件存卷可稽（見原審卷第142-143頁）。可見被上訴人所屬公務員於第一次公聽會時回覆所稱「已特別加強設計擋土牆」，應係指被上訴人於道路拓寬設計、規劃及施工時，在路權用地範圍內，配合地形地物設計屬於公眾設施之擋土牆而言，並非承諾就徵收後之賸餘土地另興建擋土牆。且被上訴人工務局於102年12月4日已回覆上訴人「查台端陳請協助新建一道擋土牆係屬座落於私有土地上之設施，非供公眾使用，爰本局欠難同意所請」，此有被上訴人工務局102年12月4日桃工程字第1020085372號函1存卷可稽（見原審卷第146頁），可見被上訴人已明確拒絕於系爭土地上興建擋土牆之意。衡諸被上訴人為地方政府之公權力機關，就土地徵收、道路拓寬、擋土牆附屬設施之配置等事宜，均須依法行政，而徵收後之賸餘土地，仍屬徵收前之該私人所有，被上訴人如於該剩餘土地上興建擋土牆設施，即為私有土地上之設施，顯然非供公眾使用，倘無法律明文即逕行設置，恐有違法之嫌，是被上訴人以此為由拒絕在系爭土地上興建擋土牆，並非全然無據。
⒉上訴人所提載有「八德新生路拓寬徵地惹民怨…縣府工務局
強調，徵地前作過專業評估，未來施工時會搭配施作擋土牆，也會注意排水工程，不可能讓新生路成為危險路段」之剪報（見本院卷第119頁），乃記者採訪後之個人心得報導，不足以作為被上訴人有承諾施作擋土牆之依據，且被上訴人之公務員於100年5月21日第一次公聽會所稱「已特別加強設計擋土牆」，係指在路權用地範圍內設計屬於公眾設施之擋土牆，而非在徵收後私人賸餘土地上另建擋土牆，業如前述，則前開剪報之內容實無法作為被上訴人曾承諾在徵收後私人賸餘土地上興建擋土牆之明證。
⒊又上訴人提出其於100年11月3日向被上訴人陳情後受覆之電
子郵件載稱：「本府興辦工程均以保障民眾生命財產安全為優先，有關八德市○○路順樁右側多為下邊坡乙節，本府將依工程實際需要設置擋土牆及其他設施，以為道路使用安全」（見本院卷第120頁），可見被上訴人亦僅表示將依工程實際需要設置擋土牆及其他設施，意指在路權用地範圍內設計屬於公眾設施之擋土牆，而非在徵收後私人賸餘土地上另建擋土牆，亦難證明被上訴人曾承諾在徵收後私人賸餘土地上興建擋土牆。是上訴人主張被上訴人所屬公務員已承諾在系爭土地徵收後之賸餘土地上興建擋土牆云云，洵非可採。㈢上訴人雖主張伊因無法依「桃園縣拆除合法建築物剩餘部分
就地整建辦法」起造建物云云。惟上訴人迄今並未申請在系爭土地剩餘部分建築房屋，此為上訴人所不否認（見本院卷第223頁反面），則將來主管機關是否會以安全為由拒絕核發建築執照，仍屬未定，上訴人上開主張要非可採。準此，被上訴人未於徵收後剩餘土地上興建擋土牆，並無故意、過失或怠於執行職務可言。且本件係於系爭土地、建物徵收後，方有興建擋土牆之問題，而上訴人上訴請求被上訴人賠償其所受系爭建物喪失及無法重建之損害各1,231萬6,948元、1,221萬0,841元，及其因系爭建物無法重建期間之租金及營業收入損害每月各1萬元，及精神上之損害各50萬元，應與系爭土地、建物遭到徵收有關，核與擋土牆之興建間亦難認有因果關係存在。故上訴人主張被上訴人未在系爭土地徵收後之賸餘土地上興建擋土牆，屬被上訴人公務員故意、過失且怠於執行職務之行為，已不法侵害伊之居住安寧權及財產權云云，亦非可採。
㈣是上訴人以被上訴人應在系爭土地徵收後之賸餘部分興建擋
土牆而未施作，屬被上訴人公務員故意、過失之行為，且怠於執行職務為由，依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人賠償其所受系爭建物喪失及無法重建之損害各1,231萬6,948元、1,221萬0,841元，及其因系爭建物無法重建期間之租金及營業收入損害每月各1萬元，及精神上之損害各50萬元，均於法無據。至上訴人得請求賠償之項目及內容為何，及其賠償請求權是否罹於時效等節，已毋庸審究，附此敘明。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項之規定，請求被上訴人給付上訴人朱琳琳1,231萬6,948元、上訴人李昌懋1,221萬0,841元，及各自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，聲明廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。上訴人於本院依同一請求權基礎，追加請求被上訴人賠償因系爭建物無法重建期間之租金及營業收入損害每月各1萬元，及精神上之損害各50萬元，亦為無理由，應予駁回。
六、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與已提出之證據，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論駁，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴及追加之訴均為無理由。依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 17 日
民事第十一庭
審判長法 官 徐福晋
法 官 陳秀貞法 官 郭顏毓正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 1 月 17 日
書記官 張永中附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。