臺灣高等法院民事判決 106年度上國易字第14號上 訴 人 蘇正良訴訟代理人 王家鋐律師被 上訴 人 新北市政府法定代理人 朱立倫訴訟代理人 謝秀琳
廖育袗沈宗翰上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國106年6月16日臺灣新北地方法院105年度國字第37號第一審判決提起上訴，本院於107年5月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：坐落新北市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號公有土地（重測前為臺北縣○○鎮○○段○○○○○○號，下稱系爭土地），面積0.2113甲，前由伊祖父蘇昆地與訴外人蘇鵠共同向臺灣省政府承領，承領面積各為0.0199甲、0.1914甲。蘇昆地於民國（下同）51年間繳清所承領0.0199甲部分之地價而取得所有權，蘇鵠之繼承人即訴外人蘇添丁、蘇添財、蘇添富（下稱蘇添丁等3人）於65年間申請繼承承領系爭土地全部所有權，而冒領蘇昆地應承領部分，致訴外人新北市樹林地政事務所（下稱樹林地政）為錯誤之承領移轉登記，將系爭土地全部所有權移轉登記予蘇添丁等3人。嗣經被上訴人（改制前為臺北縣政府）發現上情，而以74年1月10日74北府地4字第8786號函（下稱8786號函）通知樹林地政及蘇添丁等3人，要求蘇添丁等3人應於文到20日內將冒領蘇昆地承領系爭土地中面積0.0199甲部分，逕向樹林地政辦理塗銷所有權移轉登記，回復登記為中華民國所有，否則將依法撤銷承領並訴請塗銷登記，然蘇添丁等3人均不予置理。嗣伊於103年間收受訴外人張月卿聲請調解之通知書，始知系爭土地已出售予張月卿而無回復所有權之可能。被上訴人依早期放領公有耕地處理要點（下稱放領公地處理要點）第6條、內政部90年9月6日台90內中地字第9012909號函，有撤銷上開冒領承領及塗銷登記之義務，卻怠於執行職務，致伊喪失系爭土地0.0199甲之所有權，按系爭土地每坪約為新臺幣（下同）37萬元計算，受有損害2160萬3042元，爰依國家賠償法第2條第2項後段規定，就其中100萬元為一部請求等語。聲明求為判決：㈠被上訴人應給付上訴人100萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：政府依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法（下稱放領公地實施辦法）所為公地放領，係政府代表國家將公有耕地放領於耕作人，其性質為私法上之買賣契約，不適用國家賠償法。系爭土地於40年間公告放領對象為蘇鵠，蘇昆地於系爭土地未自任耕作，非屬放領對象，蘇鵠繳清第1期即41年上期地價後，於同年2月間由臺灣省政府發給蘇鵠承領證書，放領程序並無錯誤。蘇鵠於承領系爭土地後，與蘇昆地因使用土地所生爭執，於46年8月14日經臺北縣議會地政小組調解成立，雙方同意蘇鵠將承領土地上被蘇昆地使用部分割出讓與蘇昆地，蘇昆地則給付蘇鵠已繳該部分地價，該調解成立之權利義務關係與伊無涉。伊所屬機關已積極提供行政協助，系爭土地拍賣移轉與第三人，非伊依職權所能阻卻，並無疏失。且蘇鵠之繼承人蘇添丁等3人於65年8月18日取得系爭土地所有權，上訴人之父蘇賜福於73年間即知上情，應自65年8月18日或8786號函之日期74年1月10日起算請求權消滅時效，上訴人至105年9月19日始提起本件訴訟，已逾國家賠償法第8條第1項規定5年及民法第125條規定15年期間等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起上訴，上訴聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開之訴部分廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人100萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。被上訴人則答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執事項（見本院卷第553頁及反面、第559頁）：㈠蘇昆地為蘇賜福之父，蘇賜福為上訴人之父；蘇鵠之繼承人為蘇添丁等3人。
㈡系爭土地於65年8月18日以繳清地價為原因，由所有人中華
民國移轉登記與蘇添丁等3人，應有部分各3分之1。系爭土地嗣於66年9月2日分割出同段167-7、167-8地號土地，蘇添財於80年8月14日將其所有上開167-7、167-8地號土地應有部分6分之1，以贈與為原因移轉登記予蘇添丁。分割後之167-1地號土地於76年6月22日，以拍賣為原因移轉登記予訴外人許耀文、張月卿，應有部分各2分之1，再於85年7月5日因共有物分割由許耀文取得全部所有權，復於92年11月12日因拍賣而由訴外人郭晉嘉取得所有權。上開167-7地號土地於96年12月21日以買賣為原因移轉登記予訴外人石宏裕，於98年9月4日以買賣為原因移轉登記予訴外人丁俊元，於99年12月14日以買賣為原因移轉登記予訴外人高明富，高明富於100年5月24日以贈與為原因將應有部分100000分之91681移轉登記予新北市。上開167-8地號土地現仍登記為蘇添丁、蘇添財、蘇添富所有，應有部分各為2分之1、6分之1、3分之1。上開分割後167-1、167-7、167-8地號土地於103年11月1日經地籍圖重測後為新北市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號土地。
五、上訴人主張蘇添丁等3人冒領應由其祖父蘇鵠承領之系爭土地其中0.0199甲部分而取得所有權，被上訴人怠於執行撤銷上開冒領承領及塗銷登記之職務，致系爭土地已移轉登記與他人，伊因而喪失系爭土地其中0.0199甲部分之所有權，按每坪約37萬元計算，共受有損害2160萬3042元，被上訴人應依國家賠償法第2條第2項後段規定負賠償責任等情，為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。茲就兩造爭執論斷如下：
㈠按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國
家應負損害賠償責任，為國家賠償法第2條第2項後段所明定。凡公務員對於被害人有應執行之職務而因故意或過失怠於執行，致被害人自由或權利受有損害，被害人即得就消極不作為，依上開法條請求國家賠償。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。
又此賠償責任係採過失責任，應先由被害人就所主張國家機關有違反作為義務之違法致其受有損害，並就該損害為適當之證明，始符舉證責任分配原則。
㈡本件上訴人主張被上訴人依放領公地處理要點第6條第1款、
內政部90年9月6日台(90)內中地字第9012909號函，應撤銷蘇添丁等3人承領系爭土地，使系爭土地回復為公有，卻怠於執行職務，致其不能承領取得系爭土地其中0.0199甲部分所有權而受有損害云云。經查：
1.按放領公地以省政府民政廳地政局為主管機關，各縣、市（局）政府為執行機關；辦理放領公地之程序規定如左：一查定放領公地。二公告申請承領。三審核申請人。四收取第一期地價發給承領證書。五收清地價後承領證書換發所有權狀；公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：一冒名頂替矇請承領者。二非自為耕作者。三違反規定私自移轉者。四無合法原因而欠繳地價或土地稅者。五違反本辦法及其他有關規定者。放領公地實施辦法（已於87年12月2日廢止適用）第4條、第14條、第15條分別定有明文。足見辦理系爭土地放領及撤銷放領之主管機關及執行機關分別為改制前臺灣省政府民政廳地政局及臺北縣政府。又為處理65年以前依據放領公地實施辦法辦理放領，尚未辦理所有權移轉登記之公有耕地，於88年10月27日訂定公布放領公地處理要點（該要點第1條參照），於93年5月6日修正之現行放領公地處理要點第6條第1款有與放領公地實施辦法第15條第1款相同之撤銷承領規定。再按放領公地實施辦法，係政府為扶植自耕農而將公有耕地放領與人私有耕作，其放領行為，屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約，經依該辦法第14條第4款發給承領證書，買賣契約即告成立。倘於放領後，發見承領人有放領公地實施辦法第15條或放領公地處理要點第6條各款所列情形而予撤銷承領，乃屬私法上之解除契約意思表示。揆諸上開放領公地處理要點就公地放領及撤銷承領之規範目的及其法律行為性質，辦理放領機關如發現冒名頂替矇請承領之情事，雖應依承領規約撤銷承領，即解除與承領者之買賣契約，惟尚難認辦理放領機關，因而對於被冒名頂替承領者，已負有撤銷承領之作為義務，辦理放領機關縱有怠於撤銷承領之行為，該被冒名頂替之承領者，尚不得依國家賠償法第2條第2項後段規定請求國家賠償損害。是上訴人主張被上訴人依放領公地處理要點第6條第1款規定對其負有應撤銷承領之作為義務卻怠於執行，應依國家賠償法第2條第2項後段規定對其負賠償責任，即非有據。至內政部前揭函係表示有關早期放領公有耕地者，倘經縣市政府查明承租人有符合承領規約所列應撤銷情事者，即依法逕為撤銷承領，免再函報該部（見本院卷第345頁），乃就辦理承領機關處理撤銷承領程序所為函示，不能憑以為被上訴人對被冒名頂替承領之人負有撤銷承領作為義務之依據，併予敘明。
2.上訴人另主張系爭土地應由其祖父蘇昆地和蘇鵠共同承領，蘇昆地已繳清地價，蘇鵠之子蘇添丁等3人卻冒名頂替矇請承領屬蘇昆地所有系爭土地其中0.0199甲部分乙節，為被上訴人所否認。經查，臺北縣政府辦理系爭土地放領，於41年間由蘇添丁等3人之被繼承人蘇鵠承領，有放領清冊及蘇鵠承領證書可稽（見原審卷第144至146頁），足見蘇鵠始為系爭土地辦理放領時之承領人，並已完成放領公地實施辦法第14條第1至4款之程序取得承領證書，得繳納10期地價後即可申請換發所有權狀。蘇鵠嗣於46年5月14日向臺北縣議會請願，表示系爭土地為其所承領，應繳地價1902公斤按10年分攤繳納，自41年起至45年止已繳納951公斤，因系爭土地與蘇昆地土地相連，被占用面積3厘地，業經板橋地政事務所查勘測量屬實等語，經臺北縣議會地政小組調查後，蘇鵠與蘇昆地於46年8月14日成立調解，約定調解條件為：「⑴爭議面積依據雙方議定經地政事務所測量立訂之界址為界，並由蘇昆地照界址砌石以免侵用蘇鵠耕地。⑵原承領人蘇鵠承領割出去之部分已繳地價，由蘇昆地退還與蘇鵠。⑶現於界址所植之荊棘，由蘇昆地自行挖除代以種植無刺樹木，至於伸出水田上面會遮蔽田面之竹枝等，由蘇昆地或由蘇鵠及時剷短，以免影響耕種。⑷蘇昆地不得於蘇鵠之耕地放置垃圾等物。上前各項經雙方當事人同意簽印以為後日之據」等節，有上訴人提出臺北縣議會46年8月21日北議全議甲字第1182號函（見原審卷第15頁）、被上訴人提出臺北縣議會地政小組調查紀錄、調解筆錄（見原審卷第153、154頁，本院卷第
121、122頁）及本院調閱原審法院104年度國字第30號卷附新北市議會105年4月11日檢送相關資料（見該案卷第147至168頁）足憑，由上可知系爭土地原由蘇鵠承領並繳納地價，並非由蘇鵠與蘇昆地共同承領，自無蘇鵠冒名頂替蘇昆地承領系爭土地之事，而蘇鵠承領後因部分土地遭蘇昆地占用，經臺北縣議會地政小組調解，蘇鵠始同意將雙方議定之部分土地辦理分割及移轉所有權予蘇昆地，蘇昆地則按蘇鵠原繳清該部分土地之地價給付蘇鵠，尚無從解為由主管機關變更為蘇鵠、蘇昆地共同承領167-1地號土地。此由蘇添丁等3人於65年8月18日完成承領程序之前，蘇昆地或其繼承人未曾請求蘇鵠協同申請或逕持該調解筆錄申請被上訴人更正為共同承領，亦可窺見。是上訴人主張依前開調解內容，系爭土地應改由蘇昆地與蘇鵠共同承領云云，尚非可採。況系爭土地之承領人本為蘇鵠且已領得承領證書，該調解筆錄僅為解決調解當事人蘇昆地、蘇鵠間之紛爭，蘇鵠或其繼承人蘇添丁等3人縱違反調解內容未履行其義務，亦非屬前述冒名頂替矇請承領之情形。上訴人主張被上訴人應依放領公地處理要點第6條第1款規定撤銷承領，難認可採。
3.上訴人另執臺北縣政府73年2月20日73北府地4字第185318號函、74年1月10日74府地4字第8786號函及樹林地政73年7月27日73北縣樹地2字第3138號函主張被上訴人負有撤銷承領之義務。經查，上開185318號函載主旨略以：「為蘇賜福君申請有關其父蘇昆地君生前與蘇鵠君承領系爭土地，因誤放領致承領面積發生爭執，經調解成立，按使用面積更改分別承領乙案，經查本府放領公地農戶清冊至今尚未辦理承領異動更正，該筆土地是否已依調解筆錄內容逕為分割標示變更登記及辦妥所有權移轉登記，請查明並將土地登記簿影印報府憑辦」，並於說明欄記載：「…二、本案在處理未完妥之前，應防止系爭土地另作處分，以免增加處理之困難。…」等語（見原審卷第18、19頁），另樹林地政以前述3138號函回覆臺北縣政府略以：「關於蘇賜福君申請有關其父蘇昆地君生前與蘇鵠承領系爭土地，因誤放領致承領面積發生爭執，經調解成立，按使用面積更改分別承領案…經查本案土地並未依調解筆錄內容辦理分割標示變更登記，而系爭土地於65年8月18日業由蘇添丁等3人繼承蘇鵠取得所有權，並於66年9月2日奉臺北縣政府66年4月26日66北府地1字第92588號函辦理逕為分割」等語（見原審卷第18、19頁），足見該185318號函係因蘇賜福主張因誤放領致承領面積發生爭執，並非被上訴人自承有放領錯誤或蘇鵠冒名承領之情形，且蘇鵠與蘇昆地成立調解後，臺北縣政府之放領清冊並未辦理承領異動，系爭土地亦未依調解筆錄內容為分割登記，被上訴人僅為避免雙方爭議解決以前，系爭土地所有權如發生異動，將增加處理困難，建議地政科防止系爭土地另作處分而已。再前揭被上訴人8786號函係以蘇添丁等3人為受文者，說明內容略以：「…二、查本案經本縣議會地政小組於46年8月14日調解成立，按使用面積辦理分別承領，由蘇昆地君承領0.0199甲，分出後剩餘0.1914甲仍由台端等令尊蘇鵠君承領，惟台端等於65年間申請繳清地價繼承承領所有權移轉登記時，將本筆全部面積列入致發生錯誤移轉。三、本府為避免訟累，轉請樹林地政事務所以73年12月11日73北縣樹地2字第5627號函通知台端等訂於73年12月22日上午9時30分於該所會議室內召開協調會，惟台端等拒不參加，本府基於公地放領主管機關立場，請台端等於文到20日內將冒領蘇昆地君承領面積0.0199甲部分逕向樹林地政事務所辦理所有權移轉登記恢復中華民國所有，否則將依法撤銷承領並訴請塗銷登記」等語（見原審卷第28、29頁），可知該函係臺北縣政府通知蘇添丁等3人自行前往樹林地政辦理所有權移轉登記為國有，若未前往辦理，其將撤銷承領並訴請塗銷登記。惟依前述，系爭土地於辦理公地放領時之承領人為蘇鵠，蘇鵠並已完成程序取得證書，嗣因蘇鵠與蘇昆地成立調解，而同意於承領後將部分土地分割移轉予蘇昆地，蘇添丁等3人未依調解內容履行，核與放領公地實施辦法或放領公地處理要點規範之「冒名頂替矇請承領」不同，辦理承領機關對蘇昆地並不因而負有撤銷承領之義務。是臺北縣政府雖曾以前揭函催告蘇添丁等3人，亦不因而對蘇昆地或其繼承人負有撤銷承領之作為義務。
4.上訴人又主張蘇昆地於51年間繳清系爭土地其中0.0199甲部分之地價等語，固據提出臺灣土地銀行總行土地金融部73年7月3日金債字第3427號函（見原審卷第16、17頁）、臺灣省政府放領公地稻谷地價繳納聯單第2聯正收據（見本院卷第631至641頁）為證，然被上訴人辯稱該收據不能證明係繳納承領系爭土地之地價款（見本院卷第558頁），且蘇昆地縱有繳納系爭土地承領地價，亦係履行其與蘇鵠間成立調解內容，不能憑以反謂被上訴人即有撤銷蘇鵠承領系爭土地之義務。再者，蘇添財曾於73年間主張蘇賜福無權占有其所有同段161-1-7地號土地，對蘇賜福訴請返還土地，經臺灣臺北地方法院73年度訴字第4892號判決認定蘇賜福並非無權占有（見原審卷第30至33頁頁），惟被上訴人非該判決之當事人，且該判決之訴訟標的乃蘇賜福之所有物返還請求權，與本件並不相同，其所為認定於本件並無拘束力。況且該判決依前述調解筆錄、臺灣土地銀行總行土地金融部函、臺北縣政府8786號函，認為蘇昆地與蘇鵠調解成立，由蘇昆地承領0.0199甲之土地，蘇賜福為蘇昆地之繼承人，本於承領而使用系爭土地不得認為無權占有，亦係基於蘇鵠與蘇昆地間調解成立所生之權利義務關係，要與被上訴人是否撤銷承領無涉。
㈢基上，被上訴人並無撤銷蘇添丁等3人承領系爭土地及塗銷
其等所有權登記之作為義務，上訴人主張被上訴人怠於執行職務致其權利受有損害，要非可採。從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項後段規定請求被上訴人負損害賠償責任，洵屬無據。
六、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求被上訴人給付100萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，非屬正當，不應准許。原審所為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 12 日
民事第二十一庭
審判長法 官 翁昭蓉
法 官 賴惠慈法 官 劉又菁正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 6 月 12 日
書記官 林吟玲