臺灣高等法院民事判決 106年度上國字第14號上 訴 人 邵廖彬訴訟代理人 侯志翔律師複代理人 周信亨律師被上訴人 交通部公路總局第四區養護工程處法定代理人 李順成訴訟代理人 蕭伍榮律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國106年5月23日臺灣宜蘭地方法院105年度國字第6號第一審判決提起上訴，，並為訴之減縮，本院於108年4月17日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面
一、按賠償義務機關拒絕請求權人書面請求國家賠償或自請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起於60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項定有明文。查上訴人前以書面向被上訴人請求國家賠償，經被上訴人於民國105年6月1日作成拒絕賠償理由書（105年賠議字第6號，見原審卷7至9頁），為兩造所不爭執，應認上訴人於同年9月7日起訴時已履行前揭法條之前置程序規定。
二、本件被上訴人交通部公路總局第四區養護工程處之法定代理人於訴訟繫屬中變更為李順成，有107年2月13日交通部公路總局任免遷調通知書在卷可按（見本院卷㈠285至286頁），被上訴人依民事訴訟法第170條、第173條、第175條及176條規定具狀聲明承受訴訟（見本院卷㈠283頁），核無不合。
三、次按第二審訴之變更或追加，非經他造同意不得為之，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第3款定有明文。上訴人原起訴請求被上訴人應給付新臺幣（下同）192萬3,722元本息，嗣於本院審理時將上開金額減縮為166萬0,602元（見本院卷㈡126頁），核屬減縮起訴之聲明，亦應准許。
乙、實體方面
一、上訴人主張：依交通部公路總局各區養護工程處組織通則（下稱養護工程處組織通則）第2條規定及公路養護手冊，被上訴人對其所職掌之道路及道路邊坡保護工程等，均應善盡管理職責，負有維護應有安全狀態與功能之義務。如地震達4級以上後，應為特別巡查，且上邊坡易坍落處，應以護坡穩定工法保護，邊坡如有沖蝕、滲水或坍落現象時，應採取維護、疏導逕流或穩定防治措施以免惡化，並詳細檢查及探討其發生原因，採取適當工法維護。台八線公路172.5K處（下稱系爭路段）既屬被上訴人設定之「九曲洞景觀明隧道工程」迴車路線，竟未設置落石防護網、明隧道，且於103年5月21日上午8時21分發生規模強度5.9級地震，被上訴人未進行特別巡查，主動在易生落石處設置落石防護網、定期清查、巡檢、清除上邊坡已鬆動浮石及護坡、在必要時採取禁止車輛通行等安全措施，及設置相關注意標誌、標線等，明顯違反道路安全保護義務，致伊於103年5月23日下午1時許，駕駛車號0000-00自用小客車行經系爭路段時，遭約兩顆籃球大之岩石砸落入車內（下稱系爭事故），造成伊之右手第
四、五指截肢和右腳三處開放性傷口，移植自體皮膚進行植皮手術，脛骨和腓骨開放性骨折，及股骨開放性合併粉碎性骨折，植入鋼板支撐固定等多處傷害，所駕駛之車輛亦遭毀損不堪使用（下稱系爭傷害及損害），因此受有支出醫療費用40萬5,656元、看護費5萬3,600元、往返醫院之交通費用1萬1,250元、工作收入減損24萬0,096元、勞動能力減損40萬元、車輛毀損5萬元及非財產上50萬元之損害，合計166萬0,602元。爰依國家賠償法第3條第1項規定，求為命被上訴人如數給付，及加計自國家賠償請求書送達翌日起算法定遲延利息之判決。上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人166萬0,602元，及自國家賠償請求書送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：依養護工程處組織通則第2條及公路修建養護管理規則第33條規定，公路養護業務之範圍除例示之設施外，僅及於「其他設置於『公路用地範圍』內『各項公路有關設施』」之養護；公路養護手冊第二章養路巡查2.2巡查範圍僅包括「公路用地或路權範圍內之各類公路設施」，伊權責未包括道路邊坡保護工程及巡查。又系爭路段之山壁屬於天然且相當陡峭，非屬公有公共設施，為訴外人太魯閣國家公園管理處（下稱太管處）或行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處）管理維護之範疇，伊無權恣意變更地形、地貌及林相。伊為促使用路人注意安全，早於台八線172.1K（西向東）及172.6K（東向西）等處設置「注意落石」警告標誌，同時標線醒目清楚，並無設置或管理上之缺失。另封閉道路有其機制，非得任意為之，否則將影響用路人通行之權益。此外，103年5月21日花蓮發生有感地震紀錄4次，其中當日上午8時21分於花蓮縣鳳林鎮發生芮氏規模5.9級之強震，花蓮縣西林最大震度為6級（下稱鳳林地震），系爭事故係受到不可抗力之強震所致等語，資為抗辯。並於本院答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、查上訴人於103年5月23日下午1時許，駕車行經被上訴人所管理維護之系爭路段發生系爭事故，造成系爭傷害及損害，為兩造所不爭執（見本院卷㈠76頁），且有花蓮縣警察局103年5月23日報案聯單、道路交通事故初步分析研判表及現場事故照片、佛教慈濟醫療財團法人花蓮慈濟醫院103年6月26日診字第Z000000000號診斷證明書、佛教慈濟醫療財團法人臺中慈濟醫院104年1月7日診字第Z000000000號診斷證明書、童綜合醫療社團法人童綜合醫院104年9月3日診斷書號000000號診斷證明書、花蓮縣警察局新城分局於105年11月7日以新警交字第0000000000號函檢送之交通事故卷可稽（見原審卷10至15、23至25、74至100頁）。上訴人主張被上訴人就系爭路段之設置或管理有欠缺，致生系爭事故，造成伊受有系爭傷害及損害，應負國家賠償責任等語，為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。經本院於107年9月10日與兩造整理並協議簡化之爭點為（見本院卷㈡第126頁）：
㈠被上訴人就系爭路段之設置或管理，是否有欠缺而造成系爭
事故？㈡若是，上訴人得請求賠償之金額若干？
⒈醫療費用40萬5,656元？⒉看護費用5萬3,600元？⒊工作收入減損24萬0,096元？⒋勞動能力減損40萬元？⒌往返醫院之交通費用1萬1,250元？⒍車輛毀損5萬元？⒎非財產上損害50萬元？㈢上訴人對於損害之發生或擴大是否與有過失？
四、茲論述如下：㈠按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或
財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3條第1項固定有明文。惟國家對於公有設施之設置或管理倘無欠缺，縱人民受有損害，國家亦不負賠償責任。又所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。前揭國家賠償法第3條旨在使政府對於提供人民使用之公共設施，負有維護通常安全狀態之義務，重在公共設施不具通常應有之安全狀態或功能時，其設置或管理機關是否積極並有效為足以防止危險或損害發生之具體行為，倘其設置或管理機關對於防止損害之發生，已為及時且必要之具體措施，即應認其管理無欠缺，因天災或不可抗力所造成人民之損害，自不負國家賠償責任。是主管機關在維護道路之正常功能及安全使用之目的下，依地形、地質、氣候、能見度、使用實況、道路交通工程或生態保育政策、預算等多方考量後，已設置或採行必要之安全措施，人民使用道路，自應承擔因天然災害所可能導致損害之風險，尚難率而要求主管機關負零風險之責任。經查：
⒈公路機關建置公路改變原有地形、地貌，製造或昇高環境
危害風險，應由其負道路安全之維護管理責任，以維護用路人安全，針對有落石之虞道路，應加以防護，使道路具備通行之安全性，故道路是否設置及管理有欠缺，不應僅著重於道路路面本身，尚應及於影響通行安全之邊坡落石防範。又被上訴人就道路邊坡落石之防護，依其危險程度訂有四類防護措施：⑴零星小落石：設置落石標誌、標線；⑵零星小落石或風化嚴重坡面：設置落石防護網；⑶易落石而危及行車安全者：設置防石柵欄、Ｈ型鋼軌；⑷落石不停、嚴重危及行車安全者：設置明隧道，為其於另案（本院花蓮分院102年度上國易字第1號、104年度重上更㈠第1號）所自承在卷，有各該判決書附卷足參（見原審卷127至129頁、本院卷㈠105至134頁），且經本院調閱上開案卷查核無誤。是養護工程處組織通則、公路修建養護管理規則及公路養護手冊非絕對基準，仍應依道路特殊性而為相對應之安全設施，如道路係沿山壁開鑿，自應依山壁土石是否易崩落及其穩定程度，而分別設置標誌（線）、防護網、防石柵欄、Ｈ型鋼軌、明隧道等，以維用路人安全。被上訴人抗辯：伊僅須維護管理公路用地或路權範圍內之各類公路設施，不及於邊坡，且無依危險程度施作之防護措施類型云云，尚無可採。
⒉系爭事故發生前之102年4月2日於173K發生落石砸中人車
意外；103年5月10日上午於171.8K發生山壁岩盤崩落，兩塊約兩噸重片岩夾雜碎石崩落於車道，以及發生後之104年11月27日於172.4K發生落石砸中人車造成一死一重傷意外；105年1月28日於172.1K處發生落石坍方；同年8月1日於169.9K處發生落石砸中遊客致死，有新聞報導可憑（見原審卷181至185頁），然均非系爭路段於系爭事故發生前曾有落石崩落情形。又系爭路段前後即172.1K（西向東）、172.6K（東向西）固設置注意落石標誌，惟系爭路段歷年僅發生系爭事故，且上訴人捨棄鑑定，無從證明系爭路段岩壁風化嚴重，致有隨時落石崩落之虞。另被上訴人及太管處僅分別於官網將系爭路段附近之台8線（下略）172.6K～172.65K、172K、173.6K公告為易發生邊坡坍方與落石路段（見原審卷17頁），並未包含系爭路段，難認被上訴人已可預見自然力引發系爭路段之落石，有危及用路安全之虞。另太管處歷年固曾委託研究地層、岩石種類、地質概況、河道剖面掃瞄圖及調查紀錄等，但均無岩體節理等相關資料，依張石角於77年11月30日完成之《太魯閣峽谷階地發展潛力及潛在災害之研究》，亦僅提及合流階地上邊坡有落石危險，並不包含系爭路段，有太魯閣國家公園管理處107年8月21日太保字第0000000000號函暨所附資料附卷可參（見本院卷㈡7、19至35頁）。至太管處及被上訴人雖於103年5月間起於174K處辦理「九曲洞明隧道工程」，自同年月23日上午9時起，於九曲洞西洞口174K至燕子口179K實施全天候交通號誌燈管制單線雙向通行（見原審卷20頁），亦未包含系爭路段在內，則上訴人主張被上訴人已能預見系爭路段屬經常落石危險路段云云，委無足取。
⒊依公路養護手冊2.4巡查頻率規定：自然邊坡（上邊坡）
之巡查頻率規定為每週1次，無論經常巡查或特別巡查，均係從車上以目力檢視、必要時下車詳查方式，巡查上邊坡落石或崩落情形；特別巡查在颱風來臨前後、豪雨、洪水、震度4級以上之地震或重大交通事故後為之（見原審卷117、125至126頁）。系爭事故發生前2日即103年5月21日固於花蓮鳳林發生芮氏規模5.9地震（見原審卷18頁），惟被上訴人就洛韶工務段103年度省道預約經常性公路巡查及零星修復工程，自103年5月16日至同年月24日均每日巡查，巡查頻率已高於公路養護手冊規定，且地震當日巡查結果僅於117K發現柵欄破損並抽換；翌日亦僅於144K發現雜草阻礙排水並排除，均未發現111.922K至189.75K路段有何落石或崩落等異狀（見原審卷63至71頁），雖無特別巡查紀錄可參，亦足認被上訴人於地震後已為巡查，並未發現系爭路段上邊坡有鬆動浮石、沖蝕、滲水或坍落現象。又公路主管機關是否封路以維用路人安全，須斟酌氣象、地質、地貌、落石情況、路基沖蝕及人車通行之風險高低等因素決之，非必於發生地震後即禁止車輛通行。
中橫公路為山區居民、觀光遊客及農牧產品運送等之往來要道，雖自太魯閣至天祥路段之易落石地點達37處（見原審卷19頁），非不得由公路主管機關視情況進行護坡相關工法，惟系爭路段非屬易落石地段，地震後經巡查復未發現邊坡有何浮土或易滑落石塊或沖蝕、滲水甚至坍落情形，自難認因此即須進行封路始得維護用路人安全。至被上訴人在學者專家評估結果下，針對找出洛韶工務段34處危險路段進行落石防護及邊坡保護工程，依媒體報導內容，已完成改善及施工中之危險路段均未含系爭路段（見本院卷㈠421至422頁），益徵系爭路段在學者專家評估下非屬經常落石之危險路段。是上訴人主張被上訴人未清除系爭路段浮石及設置防護網、明隧道等護坡工程，或於必要時禁止車輛通行，以致發生系爭事故云云，亦無可採。
⒋落石之防止措施，需視公路現況之地形地貌、地質結構、
天候、山壁形狀及高度等各項環境因素進行整體考量，因地制宜採行最適當之方式，而無一定依據可循，且須由設施之設置目的，檢討發生損害原因，並評估邊坡整體穩定性後加以修復補強，再依行政院公共工程委員會91年8月30日訂定公共工程規劃設計之邊坡處理原則四、五，就防止落石意外應採取措施，無明確之規範，仍應視個案情形並經綜合評估後而有不同之防護措施，有交通部公路總局107年3月1日路養管字第0000000000號函附卷可考（見本院卷㈠293至294頁）。查系爭路段歷年來未曾發生落石，在系爭事故發生前，被上訴人於系爭路段前後即172.1K（西向東）、172.6K（東向西）處設立「注意落石」警告標誌，有照片在卷可按（見原審卷61至62頁），已足達到提醒用路人注意防範之目的，難認被上訴人有何維護管理上之欠缺。又系爭路段上邊坡土壤或岩石究是否屬於節理發達之岩體及嚴重風化地質，攸關系爭事故發生時，依用路安全危害程度及工程技術，有無水泥加固、植被、設置防護網、防石柵欄、H型鋼軌或其他設施之必要，惟依上訴人提出照片數幀及花蓮縣警察局新城分局106年1月25日新警交字第1060000519號函附系爭事故現場照片8幀，僅見系爭路段上邊坡地質主要為岩體而呈近90度陡坡，無從證明其所主張系爭路段岩壁風化嚴重（見原審卷191至192、168至176頁），自難據為被上訴人於系爭路段除注意落石之警告標誌外，尚應採取設置防護網、防石柵欄、Ｈ型鋼軌或明隧道等工法維護，而有設置或管理欠缺之證據。㈡承上所陳，系爭路段歷年來僅發生系爭事故，於系爭事故發
生前固曾有鳳林地震，惟地震後經巡查亦未發現有何土石崩落情形，無從證明系爭路段上邊坡土壤或岩石屬於節理發達之岩體及嚴重風化地質，而有水泥加固、植被、設置防護網、防石柵欄、H型鋼軌、明隧道或其他設施之必要，被上訴人抗辯其對於系爭路段之公路設置或管理未欠缺等語，應屬可採。從而，上訴人主張被上訴人設置或管理系爭路段有欠缺，致伊因系爭事故而受有系爭傷害及損害，應負國家賠償責任云云，即屬無據。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第3條第1項規定，請求被上訴人應給付166萬0,602元，及加計自國家賠償請求書送達翌日起算之法定遲延利息，非屬正當，不應准許。原審所為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴論旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
六、本件事證已臻明確，至於未論述之爭點㈡㈢、兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，而無逐一論駁之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 1 日
民事第二十三庭
審判長法 官 吳光釗
法 官 袁雪華法 官 李昆霖正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 108 年 5 月 1 日
書記官 張郁琳附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。